突發公共衛生事件下基層疾病防控體系和防控能力調查研究

邱蓉 耿紅豆

摘? ?要：2020年一場突發公共衛生事件“新型冠狀病毒”疫情肆虐全球使我們認識到，有必要對我國當前的基層疾病防控體系和防控能力進行調查研究，補齊漏洞短板，保障當前和今后人民群眾的健康安全。基于此，采用文獻法、訪談法、案例分析法等，通過對相關的新聞報道、期刊文獻、實地調研訪談資料等進行研究、篩選，并運用國家治理體系和治理能力現代化、公共安全等理論，分析基層疾病防控體系和防控能力存在的問題及其原因，并據此提出相應的對策建議。

關鍵詞：國家治理;公共衛生事件;基層疾病防控

中圖分類號：R197? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）23-0147-03

2020年，一場突發公共衛生事件——新型冠狀病毒疫情席卷全國。透過此次公共衛生事件，要重新審視我國的疾病預防控制體系，尤其是基層的早期防控，找出并補齊基層疾病防控的漏洞短板，切實做到早發現、早隔離、早治療。研究分析疫情爆發前的疏忽與不足，有助于從前端認識我國疾病預防體系存在的問題。

一、理論基礎

2013年11月，在黨的十八屆三中全會上首次提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。而公共安全治理體系和治理能力作為國家治理體系和治理能力的重要子域，在應對此次新冠疫情時發揮了重要作用。公共衛生事件是公共安全的重要組成部分。在知網關鍵詞檢索公共衛生類大約8 473篇論文，其中公共衛生事件類大約1 225篇論文。在2020年之前每年新增文獻研究在20—60篇之間，而2020年截至10月份已新增509篇文獻研究。在2020年之前的研究主要包括輿情監測及引導、應急管理機制建設、預防控制、學校傳染病預防等方面;在2020年新冠疫情沖擊下，學者對公共衛生事件進行了全面細致的研究，尤其將預防控制擺在了更加突出的位置。疾病防控是公共衛生事件的重要內容，是具有非競爭性和非排他性屬性的公共物品。為使分析更具象，下文選擇基層疾病預防控制體系作為具體研究對象。

二、疾病預防控制體系現狀

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了世界矚目的巨大成就。但同時也要看到，我國在衛生領域特別是疾病防控方面的水平同經濟發展水平還不相適應，還存在較大發展空間。

（一）衛生投入整體不足，疾病預防缺口較大

衛生投入整體不足，疾病預防缺口較大。近年來，從衛生領域整體供給來看，資金投入不足;從衛生領域內部分配看，疾病預防資金投入缺口較為突出。由圖1可知，2015年以前我國衛生費用占GDP%一直在低位徘徊，在某些年份甚至略有下降，21世紀前15年，我國衛生費用占GDP%僅提升了0.91個百分點，與同時期的發達國家相比（見圖2），我國在衛生領域的差距不僅沒有縮小，反而有逐漸拉大的趨勢。黨十八大以來，中央對衛生發展的重視與日俱增，資金投入不斷增加，整體不足問題有所緩解。但多數資金流入了醫療衛生領域，疾病預防投入缺口仍較為突出。由圖3可知，我國疾控中心的數量由2001年的3 813家減少到2018年的3 443家，累計減少9.7個百分點，這反映出政府對疾病預防的重視程度還有所不足。綜上，近年來衛生資源整體供應不足問題雖有所緩解，但衛生領域內部發展不平衡不充分的矛盾還較為突出。

（二）貴陽市XX區基層疾控調查研究

首先，XX區疾控中心人手不足、編制不足、整體年齡偏高。XX區服務42萬人口，卻只有42名疾控人員，平均一名疾控人員要負責一萬多人。疾控人員平均年齡超過40歲，中青年數量較少，存在青黃不接的問題。同時，還有12名臨聘人員沒有編制，難以最大程度激發其工作積極性。其次，基層疾控機構權限過小，限制了其主觀能動性的發揮。XX區疾控中心缺乏人才引進自主權，信息發布權限低、渠道少。目前，只有一個微信公眾號來作為發布一些疾病預防健康教育宣傳的渠道。最后，基層疾病監測預警能力薄弱。疾控和醫療機構協同機制不健全，醫療機構不會直接同疾控機構共享相關信息。而疾控機構不直接接觸普通病人，缺乏第一手的疾病相關資料，難以及時發現和報告傳染病。

三、基層疾病防控存在的問題

（一）基層疾病防控體系問題

1.疫情信息披露制度及上報機制效率較低。我國法律規定，只有行政主管部門才有權發布及披露疫情相關信息。疾控中心是衛健委下轄的事業單位，其主要的職能是對疾病的科學調查并提供相應的對策建議。但疾控中心的職能定位面臨兩難處境，作為科研機構，須對行政主管負責;作為事業機構，缺乏獨立的行政權限。此次“新冠”疫情中，采用傳統的人工層層上報方式，而“非典”后建立的傳染病網絡直報系統卻棄之不用，耽誤了疫情前期寶貴的預警時間。

2.疾控機構和醫療機構信息協同機制不完善、不健全。疾控機構不能直接從醫療機構獲取疾病相關信息，增加了信息獲取成本。疾控機構和醫療機構所擔負的主要任務不同，其醫務人員對疾病相關信息的敏感度也不同。比如，臨床醫生在接待病患時主要是對癥處置，較少會考慮是否存在傳染病的可能;而疾控機構醫生則更加關注在短期內出現的一定數量類似癥狀的患者，研究是否具有傳染病的可能。醫療機構擁有大量信息但對傳染病不敏感，疾控機構對傳染病較敏感但缺乏信息。

（二）基層疾病防控能力問題

基層疾病預防資金投入較少，防控能力有限。我國衛生基層疾病控防控能力弱化，面對越來越狡猾善變的新型病毒，基層疾控機構防控能力較為有限。

四、原因分析

（一）疾病防控體系分析

1.疾病上報法律法規須更新。目前，我國法律規定的疫情報告機制在面對突發疫情時，上報速度同新時代疾病防控要求不完全適應，一定程度上延誤了疫情的前期防控。《中華人民共和國傳染病防治法》第三十條規定了疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告。《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》第三十五、三十六條中對疫情上報的時限做了非常嚴格的限制，同時規定了嚴格規定了疫情上報機制。此次疫情爆發時，地方采用傳統“上傳下達”式的報告機制，速度較慢，而更快速的“傳染病直報系統”卻被束之高閣。