新《預算法實施條例》在全面預算管理體系中的應用

林玥

摘要：預算制度是現代財政制度的重要組成部分，此次新條例的修訂進一步落實了財政改革以來的各項文件精神，新條例的發布對全面實施預算績效管理影響積極。本文基于卷煙材料廠預算管理現狀，梳理了其全面預算管理的經驗和存在的問題，并針對性提出了若干對策建議，以期助力新制度改革促進企業發展良性運作，提升新預算管理能力，實現高質量發展目標。

關鍵詞：全面預算;預算績效管理;預算法實施條例

1.引言

黨的十九屆五中全會對我國“十四五”規劃和2035年遠景目標作出了重要部署，強調要以推動高質量發展為主題，推進國際治理體系和治理能力現代化，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。2020年7月8日，國務院第100次常務會議審議通過《中華人民共和國預算法實施條例》（修訂草案）。8月3日，國務院總理李克強簽署國務院令第729號，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱新條例），自2020年10月1日起實行。自2014年8月新《預算法》通過后，經過六年蟄伏，新條例終于成文公布。

黨的十八大以來，全面建設現代國家治理體系成為了政府改革的重要關注點，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”作為財政的新定位，成為推動構建“現代財政制度”的根本動因。此次新條例的修訂進一步落實了財政改革以來的各項文件精神，并細化和完善了預算管理各環節、績效管理的有關要求，對全面實施預算績效管理影響積極。

2.新《預算法實施條例》在全面預算管理體系中應用的指導思路

修訂后的新條例與1995年施行的條例相比，條文由79條增至97條，大部分條款為修改或新增條款，且在內容上系統總結了條例施行25年來尤其是2015年修改后的《預算法》施行以來我國在深化財政預算改革方面取得的重要成果與經驗探索，直面預算管理實踐中難點痛點。新條例堅持遵循上位法規定，認真貫徹落實黨中央、國務院關于財政預算改革發展的決策部署，明確、細化了《預算法》的有關規定。

2.1預算公開

新條例遵循預算法確立的預算公開原則，秉持建立健全全面規范、公開透明的預算制度之立法精神，在預算公開的廣度、深度上均有進一步的擴展，這有利于增強預算透明度，促進企業廉潔方面的建設。

2.2預算全過程管理

根據預算法的規定和預算管理的實踐需要，條例第51條、53條等修改完善了預算收支執行制度，一定程度上拓展了預算管理的范圍，加強了對經濟活動的全流程管理。

2.3預算績效管理

新條例遵循預算法規定的“講求績效”原則，在預算法有關績效目標管理、支出績效評價結果、開展績效評價等規定的基礎上，進一步明確了績效評價的概念，建立了全過程預算績效管理鏈條，完善了預算績效管理制度，有利于優化資源配置，切實提高資金使用效益。

3.卷煙材料廠預算管理現狀

3.1對全面預算管理的內涵實質缺乏科學認識

預算主體責任落實力度不夠，預算新制度未列入日常管理事項中，僅僅把預算作為會計人員的日常工作。企業領導雖對全面預算管理逐漸重視起來，但各業務部門報送預算數據的預算管理員水平參差不齊，對全面預算管理的實質認識不清，僅僅停留在傳統預算的層面上，缺乏主動性、自覺性，導致沒有實現全面預算管理的全員性。

3.2混淆全面預算與財務預算的概念

預算責任以財務部門為主，各業務部門對自己本部門業務預算基礎工作認識不足，把全面預算與財務預算劃等號，無法做到利用預算對企業內部各業務部門的各項財務及非財務資源進行分配、考核、控制，存在重財務輕業務的現象。

3.3預算信息化基礎薄弱

現階段卷煙材料廠使用用友財務軟件下屬子模塊進行預算工作，其系統使用存下以下幾點問題：一是無法與上級單位SAP系統端口對接，導致信息傳遞無法互聯互通;二是的會計科目名稱和預算指標名稱存在不一致的現象;三是預算統計時取數存在不準確等情況。同時信息化落后導致對紙質材料依賴度較高，無法實現信息共享，削弱了風險控制能力，也降低了工作效率。

3.4預算執行監控分析機制不健全

目前，卷煙材料廠預算的跟蹤調查、控制停留在人工控制和線下控制的階段，在預算執行過程中缺乏事中的動態監控分析，且相應的管理程序和監督機制不夠細化，缺少制衡機制，導致難以將企業實際經營情況充分反映出來。

3.5預算績效管理重考核輕過程

績效管理結果沒有得到很好的應用，預算績效管理存在著為了評價而評價的問題，導致沒有達到績效管理的目的。同時存在混淆績效考核和績效管理兩個概念，導致執行上的混亂。

4.卷煙材料廠全面預算管理的實施策略和路徑

4.1建立完善的費用定額標準體系

費用是保障部門預算企業機構正常運轉和履行行政職能的物資基礎，是部門預算的核心部分。建立完善的費用定額標準體系，能夠從源頭上節約企業的運行成本，提高資金的使用效益，并促進預算的公平分配。

4.2強化審計對預算全過程的監督

審計應介入預算編制過程，特別是在編制部門預算的環節增加審計部門協助，審定部門預算的程序和職責，進一步深化預算執行績效審計全過程監督，保障預算執行工作健康規范和有序發展。

4.3引入滾動預算機制

4.3.1滾動預算的優點

滾動預算是根據預算的執行情況和環境變化情況來定期制定未來的預算，并逐期向前推移，可以使得企業短期、中期和長期戰略計劃有機結合。因其編制特性是在每期間預算結束時，根據該期間開支計劃的實際執行情況和內外部環境因素，對原預算進行修訂，則能避免預算的盲目性，保持預算的完整性、連續性和準確性，充分發揮預算的動態管理能效，并能使企業各層級管理人員始終保持對未來一定時期內的生產經營活動作管理規劃。因滾動預算隨著時間推進不斷加以調整和修訂，能使預算更加貼合實際情況，預算數據越做越準確，也有利于充分發揮預算的指導和控制作用。

4.3.2滾動預算的方式

按照滾動的時間單位不同，可以分為逐月滾動、逐季滾動和混合滾動。以逐月滾動預算為例，以月份為預算的編制和滾動單位，按月調整修訂一次預算;同理逐季滾動預算，則是以季度為單位。逐月滾動預算圖示如下：

混合滾動方式則是以月、季度同時作為預算的編制和滾動單位，混合滾動預算圖示如下：

4.4以預算管理的信息化提升財務管控力

基于企業改革發展的需要，將全面預算管理作為提升企業管理及效能的措施。下一步，通過建立信息化手段來實現全面預算管理，從而整體提升財務的管控能力。

4.4.1確立科學的預算管理理念

要有效實施全面預算管理，首先要樹立正確、科學的理念，真正做到企業職工全員參與。實施科學預算管理的核心就在于整合業務流、資金流和信息流，通過對資金流和業務流對企業各項經濟業務進行事前規劃、事中控制、事后考核，并將其按照職權范圍落實到人。

4.4.2實現全面預算信息化管理

按照財務預算管理模塊的要目規定，首先要建立編碼標準化管理體系，做好基礎數據的規范管理工作，從企業整體角度制定統一的科目管理體系和報表管理體系，做好預算業務事項編碼、核算項目的統一管理，做好各系統端口對接工作。其次，要從企業總體化管控的需要，完善、細化預算相關財務制度和管理流程。再次，財務管理要向業務延伸，實現財物價值鏈管理，從而達到財務對全面預算執行全過程實時監督與管控的作用。

4.4.3全面預算管理信息化實踐的應用——引入Hyperion Planning系統

4.4.3.1 Hyperion Planning的定義

Hyperion Planning是一個基于 Excel和 Web的計劃、預算和預測的集中式解決方案，可將財務和運營計劃流程集成在一起，從而提高業務可預測性。在單一環境中實現內置商業智能和規劃能力，只需在幾分鐘內就可完成用于計劃和實際數據的報告和儀表板的創建，并且可在Hyperion Planning中對計劃所作的任何更改可同時在報告和儀表板的內容中體現。簡單的說即是一個基于Web的財務和計劃的解決方案。

4.4.3.2 Hyperion Planning特點

上述對Hyperion Planning的定義中提到，Hyperion Planning是在一個集中式的、基于Web的應用集成計劃流程，可以保證數據的實時更新，反復調整計劃，使之準確性趨于未來的真實業務，有效縮短了預算周期并確保了數據的完整性。

通過靈活的建模和業務規則，實現預算編制的自動化、預測能力和資源分配效率。還可以實現項目計劃預算，將大項目分為幾個子項目，通過建立項目號并鉆取預算項目、明細條目，進行調整和重新分配預算。

Hyperion 將業務計劃和財務預算有機結合，能實現各機構系列的損益預算表，實現數據靈活導入、導出，同時實現用戶權限控制，系統根據不同使用者展示不同的數據，確保數據的保密性和安全性。

新條例強調了績效評價的概念，Hyperion能提供一套完整的企業績效管理軟件，提供從戰略制定-計劃執行-績效報告整個績效管理生命周期解決方案，更好的輔助新條例在企業預算管理中的應用。

4.4.3.3 Hyperion Planning的計劃管理方式

通過功能強大的計劃管理和工作流輕松實現協作和控制。Hyperion Planning具備強大的計劃管理和工作流功能，包括電子郵件通知、提醒和任務清單，便于用戶跟蹤和交流計劃和預算制定的進度。可以根據關鍵計劃維度的指定交集分派計劃的所有權。

Hyperion ?Planning有助于促進與 ERP系統、SAP系統和其他企業數據源之間的雙向數據集成。它是一種開放式的可擴展系統，能夠充分利用之前被“鎖定”在信息孤島和其他系統中的數據。

4.4.4加強預算管理信息化隊伍的建設

加強預算管理信息化隊伍的建設的意義在于，提高企業管理和決策的水平與工作效率，通過信息化對企業業務流程和組織機構進行改革和簡化，預算管理信息化隊伍需要的是既熟悉財務會計又精通管理的復合型人才。通過講座、培訓、沙龍等方式，提高職工全員信息化水平，成為懂技術、會管理、善協調的復合型專業人才。

4.4.5將平衡計分卡用于企業績效管理

從績效評價結果應用的角度來看，新條例將績效評價結果作為改進管理和編制以后年度預算的依據，打通了績效評價與結果應用之間的聯系路徑。預算管理以績效為導向，將“花錢辦事”的單向二維拓展到“花錢辦事問效”的立體循環。卷煙材料廠可引入以平衡計分卡為核心的績效評價的體系。

4.4.5.1平衡計分卡概述

平衡計分卡（Balanced Scorecard，簡稱BSC）是卡普蘭和諾頓在總結了十二家大型單位的業績評價體系的成功經驗的基礎上提出的。平衡計分卡的倡導者認為在制定單位發展戰略目標時，不能只考慮財務指標，而應該考慮支撐單位財務指標實現的其他方面如：關注客戶、業務流程、學習與成長等。

由此，平衡計分卡考核指標可以從多個維度構建，將企業財務、企業客戶、企業內部流程及企業學習與發展四個方面進行有機結合，用四個方面的相互聯系促進企業戰略目標的實現。如下圖：

4.4.5.2以平衡計分卡為核心的績效評價體系的優點

一是兼顧了財務指標與非財務指標，二是避免了短期行為，三是保證績效管理與企業戰略的緊密相連。

績效評價指標體系的構建目的是幫助企業達成戰略目標，由于預算績效評價體系的戰略性，結合全面預算需企業全員參與，還可將企業戰略構想傳達給所有員工，將績效評價融入卷煙材料廠企業文化中，確保預算績效評價體系順利執行。

5.總結與展望

新條例的頒布使得預算法的實施將更加全面和深入，在企業實際操作中還需與深化預算管理制度改革協調推進，能進一步提高預算編制的科學性和準確性。同時加強對預算的信息化管理，讓簡單問題標準化，讓標準問題流程化，實現財務、業務、管理的有機統一。同時，逐步建立起滿足企業改革發展新要求的數據庫管理系統，提高信息質量，從而推動企業高質量發展。

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湖北中煙卷煙材料廠