解決形式主義官僚主義突出問題 切實為基層政府減負

周振超 王京菁 王琦君

近年來，黨中央高度重視形式主義、官僚主義對加重基層政府負擔的影響，相繼作出一系列決策部署持續推動基層減負。2021年，中共中央辦公廳印發《關于進一步解決形式主義問題做好2021年為基層減負工作主要措施及分工方案》的通知，要求查擺形式主義、官僚主義老問題和改頭換面的新表現，逐項提出解決措施。

一、形式主義、官僚主義問題的現實形態

從2019年中央紀委國家監委公布形式主義、官僚主義問題的查處數據以來，形式主義、官僚主義突出問題呈現如下表現形態。

（一）形式主義、官僚主義問題已占據“四風”問題的首位，對形式主義、官僚主義問題的處理力度不斷加強

2019年以來，形式主義、官僚主義問題查處數、處理人數均有所上升。2020年與2019年相比，查處問題數增加3620件，處理人數增加9634人次，形式主義、官僚主義問題查處數在違反中央八項規定精神問題總數中的占比由55%升到57.7%，增加2.7個百分點，其態勢已經超過“四風”問題中的享樂之風、奢靡之風。

（二）履職盡責不擔當、不作為是形式主義官僚主義問題的主要表現

在形式主義、官僚主義問題的四大類型中，基層干部在履職盡責方面不擔當、不作為、亂作為、假作為這一形式主義、官僚主義問題的占比最高，居于中央劃分四大類型的首位。2019年查處問題數占同年查處問題總數的79.5%;2020年查處問題數占同年查處問題總數的76.6%。較之2019年，查處問題數增加596起，處理人數增加4825人，查處問題數占同年查處問題總數的比例下降了2.9個百分點，說明履職盡責不擔當、不作為仍是防治形式主義官僚主義問題的重要方面。雖然查處問題數占同年查處問題總數的比例有所下降，但仍不能對該類型下的各種老問題，多樣新表現放松警惕。

（三）“文山會海，督查檢查考核過多過濫”的形式主義、官僚主義問題得到有效遏制

文山會海方面，中央對于精文減會制定了明確的標準和要求。督察檢查考核方面，中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督察檢查考核工作的通知》，對于統籌規范督查檢查考核做了詳細規定。該類型的問題查處數2020年較2019年減少1042件，占2019年查處問題數的61.4%，處理人數降低了1711人次，占2019年處理人數的62.1%。

（四）鄉科級及以下干部是“被動”形式主義、官僚主義問題的主力軍

從全國查處違反中央八項規定精神的統計數據可以看出：2019年以來，無論是查處問題數、批評教育幫助和處理人數還是黨紀政務處分人數，在干部層級上，都顯示鄉科級及以下的干部總人數占查處問題總人數的九成以上。2019年，鄉科級及以下干部查處問題數占查處問題總數的92.1%。2020年，鄉科級及以下干部查處問題數占查處問題總數的93.5%。

形式主義和官僚主義表現在下面，但很多根源在上面。從實際情況看，上面層級的政府或部門是主動的形式主義，基層政府很多是被迫的形式主義。由于容錯糾錯和激勵機制有待完備，基層和部門的干部存在“出工不出力”“報喜不報憂”的現象，典型說法是“誰說事誰攬事”“多一事不如少一事”。不敢擔當、不愿擔當、不善作為的現象較為明顯。有的基層反映，目標考核追責的多，資金保障又少，完不成動不動要追責，工作壓力大?；鶎痈刹拷陙磙o職、轉非現象明顯增多。

二、形式主義、官僚主義突出問題產生的重要原因：條塊關系從“協同”轉變為“領導”

形式主義和官僚主義各種老問題、新表現，主動或被動的形式主義、官僚主義，顯性或者隱形的形式主義和官僚主義問題集中在一起，對政府運作的影響巨大，其中表現非常突出的一點是加重了基層政府的負擔。出現形式主義、官僚主義問題的原因非常復雜，其中，很重要的一個方面是條塊關系漸漸由原有的“協同關系”轉變為“領導關系”。

（一）上級“條條”出政策，下級政府執行

從一般意義上講，上級“條條”與下級“塊塊”之間沒有行政隸屬關系，二者地位平等，是相互合作和協同的關系。上級“條條”不能直接向下級“塊塊”下命令，下級“塊塊”也不能強制要求上級“條條”做出相應的行動。但在現實政治生活中，“條條”儼然在直接或間接領導“塊塊”。

部分上級“條條”出臺的政策措施脫離實際。上級“條條”主管一個系統和行業。由上級政府作出下級政府施行的決策，很多是來自上級職能部門的意見。近年來，上級“條條”出臺的條例和措施越來越細化，規定越來越細致。這一定程度上方便了基層操作執行，但有些政策缺乏調研、脫離實際，且不同基層政府之間存在一定的差異性，反倒在基層執行時造成了諸多不便。從某種意義上說，上級職能部門發布這些文件的過程實際上就是權力上收的過程。在一些領域，留給基層政府因時制宜、因地制宜主動作為的空間被大大壓縮。基層政府和上級職能部門之間原有的相對平等地位在一定程度上被打破，協同關系逐漸改變。

職能部門出臺政策既要符合上級要求，不搞變通、不打折扣，又要因地制宜符合本地區的發展實際。然而，一些地方的市、縣職能部門在出臺部門政策時不能始終遵循實事求是的原則，出臺的政策與基層政府的現實情況和發展需求不符合，不接地氣。例如，“上下一般粗”，政策文件照抄照搬現象較為突出;時間緊任務重，講究按時銷號，不重質量重數量和速度。相對而言，基層政府權力小、責任大，為了完成上級部門分解的任務，完成考核的數量化指標，也為了避責，有時候不得不以形式主義應對上級職能部門的官僚主義。應當看到，大多數基層政府和公務員都是想抓好工作的。但是，基層事務太多、太繁雜，往往一個鄉鎮干部要對應5個以上的縣級干部，一個辦所要對應6個以上的縣級部門，人員力量薄弱，實在是忙不過來，所以完成工作時才出現只講數量不講質量的現象。

少數同級“條條”政策打架。當前，在基層政府運作中比較突出的是條與條之間的矛盾和官僚主義。比如，住建、交通運輸部門和城管部門關于道路管理權限的爭論。同級職能部門之間的權力是并行的。各個職能部門分別行使在某一領域的權力，承擔相對應的責任，但是同級職能部門之間存在著職責交叉的現象。某個項目或者業務容易完成時，許多職能部門便會競相爭取，而當工作難度大或需承擔責任時，一些職能部門便容易相互推諉。當上級職能部門之間發出的文件、指示、命令由于缺乏協調而相互沖突時，容易造成基層政府無法順利開展和推進工作。

“上面千條線，下面一根針?！被鶎诱挠行н\作和有為履職往往需要多個職能部門的參與。上級各個部門之間理應加強協調和溝通，共同助力基層的發展。然而，現實中經常出現政出多門、“各唱各的調，各吹各的號”的現象。經常存在對同一項工作（比如安全生產工作）多頭通知、多頭檢查、多頭報告的現象，使得基層政府疲于應對。這其中的原因可以歸結為以下兩點：其一，同級職能部門缺乏有效的溝通協調機制，欠缺對其他部門政策的了解。其二，部分職能部門唯本部門利益為重，以避責為先，出臺的一些政策不能服務全局。有時候也存在不顧及同級職能部門和下級政府的難處以及群眾利益的行為，導致各個職能部門之間的政令不統一，基層政府左右為難，可謂是上頭“神仙打架”，下頭“左右挨罵”。

（二）分攤任務，執行變領導，轉嫁責任，協同變監督

職能部門是同級政府的執行機構，負責落實本系統內上級“條條”和本級政府的決策。一些區縣職能部門把本屬于自己職責范圍內的事情，通過簽訂“責任狀”、層層加碼等做法甩給基層政府。但下任務不下權，導致基層政府的權責利不一致。例如，有的鄉鎮拆除違章建筑時，自然資源規劃、住建、城管等部門為追求效率，只向鄉鎮綜合執法辦下達拆除命令，卻不提供執法依據和現場指導，導致鄉鎮綜合執法辦很為難。作為執行部門的上級“條條”一定程度上成為監督部門，即負責督促下級政府完成本部門的工作，上級職能部門與基層政府的關系由協同變監督。對于不能按時按質按量完成考核任務的基層政府，上級職能部門會直接就任務推進情況簡單形成分析材料報具體負責考核單位或同級黨委政府，而非主動思考或參與協調推進考核任務完成。

近年來，某些上級職能部門借助黨委、政府名義發文，通過紅頭文件的形式將部門本應執行的相關行政任務轉嫁給基層政府。同時自身保留考核監督的權力，在相關工作中成了督查單位。權力不下放，責任卻落實到基層政府，可謂是“上面千把刀，下面一顆頭”?？陀^上將上級職能部門的責任變成了基層政府的責任，將本部門的工作推給了基層單位。除了借助紅頭文件的形式，職能部門還會想方設法加大自己業務工作在黨委政府考核體系中的權重，以謀求在考核中更大的話語權。

基層政府除了面臨填表多、過度留痕等問題以外，還有迎檢過多的情況。鋪天蓋地的檢查讓基層壓力很大，特別是遇到級別較高的領導帶隊，還會牽扯很多連帶檢查并帶來不少連帶壓力，并且有的檢查事項與職能要求存在沖突。例如，有的地方在迎接省級旅游名縣創建檢查中，在某區域要求修建垃圾分類設施，但按照上級城管要求不得修建，最后該鎮只好臨時修建以應付檢查，檢查后又拆除，類似事件時有發生。

三、形式主義、官僚主義的破解之道：優化“條塊”間協同機制

近年來，條塊關系的運行機制在決策、執行、考核監督幾個方面都發生了改變。這種變化在一定程度上加重了當前的形式主義、官僚主義問題。因此，破解當前基層政府面臨的形式主義官僚主義難題，可以從“條塊”關系著手，優化“條塊”間協同機制。

（一）理順上級“條條”與下級“塊塊”關系，建立條塊間權責利清單

理順上級職能部門和下級政府之間的關系，建立條塊間權責清單，是優化“條塊”間協同機制，破解形式主義官僚主義難題的有效抓手。

上級職能部門出臺政策要克服“本位主義”，不能只站在本部門的角度上思考問題、發布命令。要下到基層，多做調研，以實事求是的態度，了解基層政府的“癢點”和“痛點”，使點子、政策、方案符合基層實際情況和客觀規律，要體會基層干部的難和苦，避免不接地氣的“空中政策”，力戒相互打架的“本位政策”。

建立上級“條條”和下級“塊塊”之間的權責清單，劃分好上級職能部門和下級基層政府之間權力、責任與利益，防止上級職能部門借用屬地管理等形式向基層政府分攤任務，轉嫁責任。上級職能部門在出臺政策時需留給下級政府一部分自由裁量權，為基層留下因地制宜和相對靈活變通的空間;在政策執行上，上級職能部門不能只下放任務，而不賦予基層政府履行職責所應具備的財權、人事權、行政執法權等;同樣，上級職能部門不能濫用考核權、監督權，將責任壓給基層政府，自己做“甩手掌柜”，做“手電筒只照別人不照自己”的強勢部門;上級職能部門和下級政府權責利需要匹配，權力責任需要保持一致，確?；鶎诱顖绦许槙?，工作有效。

對減少工作事項而言，清理部門向鎮街延伸的工作事項，分批次減少部門延伸事項。對嚴格事項準入而言，制定“自治清單”“協助清單”“負面清單”等，實行權隨責走、費隨事轉并規范機構掛牌。根據村（社區）、鎮街工作實際需要和群眾需求，對各職能部門在社區設立的工作機構和加掛的各種牌子進行規范清理，原則上能整合的一律整合。減少和規范資料報表，規范臺賬等;減少和統籌召開會議，開會堅持少而短、務實管用。

出臺相關文件，明確權責范圍，進一步釋放鎮街、社區自治空間，將鎮街、社區權責清單等制度化、規范化。明確規定年度目標綜合考核，結合實際細化完善考核辦法并組織實施，原則上不再進行單項工作考核?？己四繕巳蝿諔⒅睾侠砗涂茖W性，對不同單位進行差異化考核對基層來說是解決形式主義、官僚主義問題的手段，也是一種行之有效的減負方式。從某種意義上講，基層最怕什么？是考核。最看中的是什么？還是考核。因為考核成績與年底發放目標績效掛鉤，與干部升遷任職掛鉤?？己朔绞經Q定了基層單位工作的方式，考核指標決定了基層單位工作的重心。當前，以完成目標任務為導向的工作現狀在基層越發突出，對目標任務的合理性與科學性關注不夠，為完成“條條”們和上級政府布置的各項目標任務，“5+2”“白+黑”成為基層政府干部的工作常態。很多形式主義和官僚主義的產生，其實是考核方式不科學、不合理導致的。因此，要持續優化完善考核指標體系、規范考核行為，運用靈活且實際的考核方式，制定差異化的考核目標，取消對機構人員配置、發文開會、保經費等考核指標，防止部門考核指標過于“留痕”。不能只以“以材料論英雄”，只注重臺賬和會議記錄等痕跡管理而不注重實效，積極審慎、實事求是推進清理規范報表和政務APP清理規范，減少不必要的“留痕管理”，整治“指尖上的形式主義”。

（二）理順同級“條條”間關系，建立“條條”間聯動機制

優化“條塊”間協同機制，不僅需要理順上級“條條”與下級“塊塊”關系，還需要理順同級“條條”間的關系。要建立“條條”間的聯動機制，加強同級職能部門之間聯動配合。

同級職能部門之間要克服“本位主義”的思想，不能以各自部門的利益為中心，“兩耳不聞窗外事”。在關乎基層社會發展的事項面前，自覺樹立“一盤棋”思想，承擔起各部門應當承擔的責任，履行好為基層社會發展服務的相關職能。同級職能部門之間要建立常態化溝通機制，不能各自為政，構筑信息壁壘。實現信息共享，防止因信息不暢而導致政策在基層政府“打架”的情況。職能部門不能只局限于需要共同參與某項事務、某個項目時才合作，更要將職能部門的內部溝通在日常工作中落實。同級職能部門之間要建立聯動機制。當出現“政策打架”的情況時，同級職能部門可通過正式和非正式的形式聯動解決。

為基層減負需要全局動員、系統部署。出現“政出多門”“政策打架”時要及時傾聽基層聲音，優化完善政策方案，部門之間通過座談會等形式邀請基層干部參加。部門之間無法協調解決時及時請示上級政府，必要時邀請相關領域專家列席，使政策出臺更符合基層實際，更具有科學性、可操作性、可延展性。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“推進基層政府減負的機制和路徑研究”（項目編號：20BZZ038）階段性研究成果。

作? 者：周振超，西南政法大學政治與公共管理學院教授

王京菁，西南政法大學政治與公共管理學院政治學碩士研究生

王琦君，西南政法大學政治與公共管理學院公共管理碩士研究生

責任編輯：張 波