地方金融監管立法的構建路徑

黃谷 張樺

習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時強調，要深化金融供給側結構性改革，精準有效處置重點領域風險，深化金融改革開放，增強金融服務實體經濟能力，堅決打好防范化解金融風險等重大風險攻堅戰。中共中央、國務院《關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》提出，完善中央與地方金融監管職責分工，賦予地方政府金融監管職責，防范化解金融風險。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確將重慶定位為“西部金融中心”，重慶金融發展將迎來新的更大機遇和挑戰。為提供高質量的法治保障，有必要開展地方金融監管立法，進一步補強地方金融監管制度，規范地方金融秩序，防范化解區域性金融風險，優化金融業發展的營商環境，促進金融服務經濟高質量發展。

一、重慶開展地方金融監管立法的情勢考量

隨著改革開放的深化，重慶金融資源聚集度不斷增高，金融業態日趨豐富，對外輻射能力大幅提升，金融業產值GDP占比為10%左右。據證券時報社中國資本市場研究院與“新財富”共同編制發布的《2021中國內地省市金融競爭力排行榜》，金融競爭力位居西部第二、全國第10。另據有關方面統計，重慶現有金融機構近1900家，機構牌照門類在西部最為齊全，銀行、保險業法人機構數量西部第一，互聯網小貸、消費金融處于全國前列;跨境人民幣累計結算總額保持中西部第一，跨境REITs、跨境資產轉讓率先在西部取得突破;鐵路提單信用證融資結算等金融創新被商務部推廣，多層次跨境融資通道基本建立。

展望《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的全面深入實施，金融業將迎來新的大發展，金融科技、金融創新、金融監管必將進一步升級和加強。規劃綱要提出到2025年初步建成西部金融中心，而金融中心的重要標志之一就是健全的金融法律制度。從世界金融發展史來看，越是金融法治水平高的地方，金融經濟越發達。就國內而言，金融業發達的省市大都制定了金融方面的地方性法規。自山東省2016年出臺《山東省地方金融條例》后，河北、四川、天津、上海、浙江、廣西等地先后制定了涉及金融領域的地方性法規;《江西省地方金融監督管理條例》《深圳經濟特區綠色金融條例》于2021年出臺，2021年3月1日正式施行;《北京市地方金融監督管理條例》《江蘇省地方金融條例》《湖北省地方金融條例》也于近期通過。特別需要關注的是，同屬“雙城經濟圈”的四川省，于2019年3月制定了《四川省地方金融監督管理條例》，對規范金融秩序、促進金融發展、優化營商環境、服務實體經濟方面發揮了積極作用。

實踐證明，加強地方金融立法，可以在有效防范化解金融風險、保障金融領域對外開放安全的同時，穩定投資者信心，集合金融要素資源，促進金融市場繁榮，強化服務實體經濟。因此，重慶開展金融方面的地方立法，亟需提上議事日程。這既是提升重慶金融法治水平、回應世界銀行樣本城市評價之必需，也是吸引全國乃至世界金融要素資源聚集、助力成渝地區雙城經濟圈高質量、高水平、高起點建設之必需。

二、地方金融監管立法中的重點問題

（一）央地金融監管權責配置存在模糊區域

按照目前事權劃分，金融監管主體在中央層面為中國人民銀行、銀保監會和證監會，在地方省級層面為地方金融監管局。地方金融監管局監管的對象主要包括“7+4”類機構。其中，對“7”類機構（即小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司）的監管中，地方的監管權責已比較明晰;然而，對于其他“4”類機構（即投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所），央地監管權分工尚不明確，特別是對互聯網金融等新興金融業態的監管分工尚存模糊地帶，時有監管脫節。對此，地方立法應當發揮補充、先行、創制的作用，加以必要的規范和調整。

（二）重慶金融監管立法存在空白地帶

我國現行《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等金融領域法律及行政法規重點規范的是銀行、證券、保險等機構，主要是為國家金融監管部門提供相應的工作依據和執法依據。然而，這些法律及行政法規對地方金融涉及較少，對新興金融組織的規范也比較粗放。比如，對融資擔保公司的監管主要依據國務院《融資擔保公司監督管理條例》，有的規定在實踐中已不適應地方發展需要;互聯網金融監管的法律依據層級不高，原銀監會和人民銀行《關于小額貸款公司試點的指導意見》以及重慶市政府辦公廳印發的《小額貸款公司試點管理暫行辦法》均屬于行政規范性文件，致使地方開展金融監管的執法依據不足。隨著金融業的創新發展，單靠國家層面的立法已無法適應現實需要，更無法滿足重慶打造西部金融中心的迫切需求。同時，還需引起重視的是，隨著工商登記制度“寬進”改革，在信用監管、會計制度等尚不健全的情況下，事中事后監管嚴重不足，一些具有金融性質的“類金融機構”或者民間金融實體無法得到有效監管。這都需要地方金融監管立法積極探索和有效作為，適度地實施立法介入、制度干預，讓地方金融監管“長出牙齒”。

（三）金融營商環境有待完善

在金融營商環境方面，客觀上存在“差別待遇”“歧視政策”“執法不公”等問題，金融監管服務和執法水平有待提升。同時，現行地方金融監管協調機制的有效性不足，直接導致工作溝通協調不夠順暢，各類地方金融組織在獲得公平、穩定、優質、高效的服務上存在差距。此外，金融監管、市場監管、司法機關等各方對個案的處理時常存在意見分歧，既不利于執法司法尺度的統一，也不利于金融業穩定、持續、預期的發展。據統計，在重慶金融業迅猛發展的同時，金融糾紛案件也大幅度增長。2020年重慶市法院共受理一審金融商事案件83409件，涉案標的總額354.9億元，較2018年同期增長40.2%，較2019年同期增長25.3%。這當中，涉及新類型金融糾紛案件、非金融機構案件占有相當比例，（如互聯網金融糾紛案件增幅迅猛，某主城區法院2018年收案2780余件，2019年收案8690余件，2020收案超過12000件）。隨著重慶西部金融中心的設立，可以預見未來涉及金融領域的糾紛還會持續增長并更趨復雜。如何統一執法司法尺度，以個案處理的公平公正促進金融業良性健康發展，也需要從制度建設方面加以考量。2021年3月，重慶市人大常委會出臺了《重慶市優化營商環境條例》，然而因該項立法的綜合性和基礎性定位，在該條例中無法針對優化金融領域營商環境的相關具體問題作出專門規范，故有必要通過其他專項立法予以補強。

（四）金融科技開發與運用的規范有所滯后

當前，云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興科技手段在金融領域中的運用越來越廣泛，有力推動了金融科技產品、金融商業模式、金融服務方式的全方位創新。然而，如何通過立法來規范上述金融創新行為，防止侵權和失控，事實上存在一定的滯后，對這方面的制度研究尚停留在淺層次上，制度研究與科技發展的融合度也不高。雖然立法通常是對經濟社會穩定狀態治理方式的總結和固化，但是對新興領域生產關系的引領、規范和推動也是立法的應有功能。《法治中國建設規劃（2021-2025年）》強調，要推動貫徹新發展理念、構建新發展格局，加快完善防范化解金融風險等急需的法律法規，及時跟進研究互聯網金融、大數據等相關法律制度，抓緊補齊短板。為此，地方金融監管亟待與時俱進地跟上數字金融和金融科技的發展步伐，創新相應的監管制度和金融風險防控機制，尤其要善于運用大數據思維，加強對金融風險的實時監測、識別、預警和防范。這也屬于創造性開展地方金融監管立法的重要一環。

三、關于推進地方金融監管立法的改善路徑

依法治國首先要有法可依，用明確的法律規范來調節社會生活、維護社會秩序、促進社會發展。有關部門要高度重視重慶市金融領域地方立法，有序推進立法調研、論證、起草等工作。在立法過程中，應注重廣泛征集金融組織、行業協會、司法機關、相關研究機構的建議，注重學習借鑒其他省市的立法經驗。立法條件趨于成熟時，及時將法規草案提上人大審議日程，重點改善路徑建議如下。

（一）科學界定地方金融組織

“金融條例”規范和調整的對象應嚴格限于地方金融組織。如《山東省地方金融條例》規定“本條例所稱地方金融組織，是指依法設立，從事相關地方金融活動的小額貸款公司、融資擔保公司、民間融資機構、開展權益類交易……和國務院及其有關部門授權省人民政府監督管理的從事金融活動的其他機構或者組織等。”重慶開展立法可予以參照借鑒，并結合重慶市實際對地方金融組織的內涵與外延作進一步規范和完善。同時，為加強金融風險防控和促進金融產業發展，在不與法律和行政法規相抵觸的前提下，“金融條例”規范和調整范圍可適當放寬。結合實際，建議對重慶地方金融組織的范圍明確為：國家授權由地方金融監管部門實施監管的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、地方交易場所、開展信用互助的農民專業合作社等組織以及相關民間借貸組織。同時，須明確對未經批準的，不得從事或變相從事地方金融組織的業務活動。

（二）強化金融風險防范處置

法治思維就是底線思維，是將風險降至最低的有效手段。開展金融方面的立法，應根據不同風險層級采取不同程度的風險防范處置措施。按照中央和地方相關權責劃分，“金融條例”中應明確由地方實施監管的金融組織的風險處置措施，配合中央加強重慶市跨地域、跨行業交叉性金融業務的風險管控，尤其要嚴厲規制以金融創新為名規避金融監管，進而實行制度套利，導致金融風險的違法違規行為。在立法中可根據地方金融組織的經營范圍、經營規模、合規情況和風險狀況等，作出分類動態監督管理的制度安排

，劃分風險等級預判標準，提出相應措施。同時，在平衡市場機制與政府干預的基礎上，明確規定風險處置以市場化主導為原則，政府介入以“可能引發或者已經形成重大金融風險為前提”，并著重發揮協調、指導和適當支持的作用。此外，對重慶司法機關近年來辦理破產及重整案件積累的相關風險化解經驗，可及時予以總結，上升為預防金融風險的地方性法規規范。

（三）建立地方金融協調機制

廣西等省區市的地方金融監督管理條例均明確了縣級以上政府在地方金融工作領導、風險防范與處置等責任，并建立健全地方金融監管體制;還明確了金融監管、市場監管、公安、網信等各有關職能部門的職責，都有助于地方金融監管、綜合協調、監督指導金融風險防范和處置工作。對此，重慶開展金融立法應予以學習借鑒。如建立健全“諒解備忘錄”制度，為金融監管機構之間提供必要的可操作的框架平臺，促進監管機構成員之間依法、及時、充分地交流;健全監管行動協調機制，包括現場聯合檢查和聯動執法檢查制度、監管流程變更的統籌協調機制、行政決定的預先通報制度等，讓各部門間實現聯動;建立危機協同處置機制及危機企業的聯合監管制度，對突發性金融風險事件，按既定規定協同啟動相關程序，落實責任部門和必要工作措施;建立監管信息共享機制，打通日常工作信息共享通道，為地方金融協調協同監管打好工作基礎。此外，重慶市高級人民法院與市國資委、市金融監管局、人行重慶營管部等共同構建的聯席會議制度，可總結上升為地方性法規制度。

（四）優化金融產業促進措施

金融風險與金融組織“脫實向虛”向來跬步不離，過度營銷、影子銀行、不良信貸等風險隱患都與金融組織脫離實體經濟、片面追求“以錢炒錢”、放任資金在投資領域“空轉”等密切相關。通過地方金融監管立法的形式明確禁止行為和限制行為，可以進一步加強對此類問題的防范與規制，為地方金融組織及其活動套上必要的“緊箍咒”。同時，著眼于打造西部金融中心，激勵金融產業加快發展，并正確引導金融服務實體經濟高質量發展，在立法中可重點規劃金融產業發展、建設金融集聚區、改善融資結構、引導金融要素投資，以及對金融服務政策配套、人才隊伍建設、信用環境優化等作出相應規定。在“金融條例”中，可區分不同情形，有的作實施性規定，有的作倡導性規定，有的作激勵性規定。如針對農民專業合作社開展信用互助業務問題，可以作出“堅持社員制、封閉性原則，完善決策科學、制衡有效的治理結構，有效保護社員合法權益，滿足社員金融需求”等類似規定，以規范和促進農民專業合作社的相關金融活動。

（五）推動科技監管手段升級

大數據智能化的發展與應用，給治理方式帶來新的重大變化，對金融業的發展更是如此。在開展地方金融立法中，應融入大數據智能化理念，支持現代信息技術在金融發展創新、地方金融監管中的應用，促進地方金融治理體系和治理現代化。要通過法規制度的剛性規定，整合利用各類金融監測數據信息、市場主體監管信息、基層社會治理網格化排查信息以及相關職能部門監管工作數據信息，對金融風險進行實時有效的監測、分析、識別和預警;推動建立地方金融組織監管信息系統，對地方金融組織的業務活動及其風險狀況實施非現場監督管理。就這方面的制度設計，可與重慶市正在開展的大數據立法有機銜接。

作? 者：黃 谷，重慶市人大法制委辦公室主任

張 樺，重慶市高級人民法院行政庭法官

責任編輯：劉小僑