數字政府建設中行政倫理失范問題研究

金悅　腰飄

摘要：在公共行政生活中，行政人員運用公共權力對社會公共事務進行管理，公共事務的廣泛性與復雜性，使基層政府在建設數字政府過程中，公務員行政倫理建設存在著行政倫理制度失范、關系失范、責任失范、價值失范等現象，并基于存在的行政倫理失范現象提出了完善監督機制、增強責任機制、完善相關法律法規、設立專門的行政倫理機構等建設網絡行政倫理的基本途徑。

關鍵詞：電子政務;行政倫理;基層政府

1.數字政府的建設與倫理訴求

隨著新一代信息技術的不斷發展，互聯網在政府管理和社會治理中的作用愈發凸顯，數字政府的建設愈發重要。黨的十九屆四中全會在提出推進國家治理能力和治理體系現代化建設的總體要求中，強調了要加快推進數字政府的建設。數字社會、數字政府的建設，需要公共服務水平、社會治理等數字智能化水平的提升。全國各級政府門戶網站在2020年發布重要信息2億余條，并在突如其來的新冠肺炎疫情中，數字政府在信息發布、數據共享、信息公布等方面發揮了重大的作用。

數字政府是以現代信息技術、互聯網技術為支撐，政府人員日常辦公、信息搜集發布、管理社會事務、政府內部事務在數字化、網絡化的環境中進行政務數據資源、政務業務協同、政務公共服務管理的方式。隨著社會政治經濟的發展，政治民主化理念深入人心，公民的民主參與意識與參與能力不斷提高，促使“業務數據化和數據業務化”的新型數字政府治理模式不斷發展。發展數字經濟、建設數字政府是在經濟全球化競爭中保持競爭優勢的重要舉措。數字政府建設中公務員作為公共權力的重要主體，在網絡化辦公的環境下，需要強烈的政治性、高度的自律性和他律性作為行政行為的約束。

2.網絡行政倫理建設的困境

2.1行政倫理制度失范

倫理和制度作為調節約束行政行為的規范體系，數字政府建設在實踐中不斷的探索，已有較大突破發展，但作為一種新興治理模式，制度約束機制不健全，不能將制度內化為自身的倫理準則，行政倫理制度失范問題難以規避。行政人員的個體弱點和行政主體身份的交織，要求完善的行政倫理制度成為其行動指南。行政人員作為普通個體，又有著對自身利益的內在需求。行政人員作為個體，在對數據進行解讀過程中，如果對所獲敏感數據解讀不準確，很容易會使數據失去應有價值。數字政府建設主要運行平臺是數字網絡，網絡的動態性與電子政務相關法律法規的穩定性存在一定沖突。互聯網不斷發展升級，相關數字政府建設也需不斷發展完善，但技術發展速度遠超政府知識范圍，政策不斷變化發展也會給行政人員的工作帶來諸多問題，部分人員甚至鉆制度政策空子，為自己謀取私利。

2.2行政倫理關系失范

“官德”作為建設服務型政府的“軟性”約束力之一，必須規范在行政人員行政行為的“硬性”約束力中。而一些行政人員在“公共人”的價值判斷標準下，受“經濟人”利益驅動，難以理性的把握和認識行政倫理關系。政府擁有公眾賦予的社會治理權，在公眾的委托代理關系中，政府出于獨家壟斷地位，使行政人員在行政過程中容易忽視政府與公眾之間的關系。網絡化辦公環境中，對行政人員的“官德”提出了更高的要求。組織人事類失范、經濟類失范、失職類失范、侵犯公民權利類失范、違反社會公德類失范和違反社會管理秩序類失范等行政倫理失范現象，除了法律法規“硬性”約束缺失之外，自身的倫理道德建設也有待提升。網絡辦公環境使行政人員長時間面對數據信息，行政人員之間、行政人員與公眾之間交往交流方式多為網絡互動模式，數據政府的建設側重于信息發布層面，公民線上信息咨詢，意見反饋等互動“內核”渠道建設薄弱。數字政府建設在一定程度上促進了各部門信息協調共享，減輕了工作量，但在數據收集整理過程中各地區各部門數據收集和測量具有一定的差異性，使行政辦公過程中數據信息對接不通暢，工作難以正常開展。

2.3行政倫理責任失范

行政責任是行政人員承擔國家公職中對公共性和公共價值的履行承諾。隨著國家行政體系不斷完善、數字政府的不斷建設，行政人員面臨“多重角色與多重價值”的困境。行政倫理的責任失范可以主要有三種表現形式：權力沖突、角色沖突、利益沖突。行政部門的工作人員作為公務人，是為實現公共利益，采用管理和服務手段從事公共事務的活動。一是權力沖突。社會事務和政府內部事務的不斷增多，客觀責任之間的矛盾沖突日益增多。不同的客觀責任權力來源不同，對行政人員的行為要求也不同。二是角色沖突。在個人從公民角色轉化為行政人員時，承擔著公共產品提供者角色、人民公仆角色、公民角色等多種角色，角色的多樣性和重疊性，使主觀責任與客觀責任矛盾加劇。三是利益沖突。公共行政中存在著民主、效率、公平、責任等多種價值取向，使“經濟人”角色與“公共人”角色的沖突愈發激烈。在數字政府建設中，由于信息的不對稱性、信息的有效性和信息的針對性等，使行政倫理責任中的利益沖突愈發明顯，涉及到了行政人員自身責任與個人利益之間的矛盾、社會地位、個人與他人福利關系等。

2.4行政倫理價值失范

數字政府建設的核心是利用現代信息技術搭建的管理和服務平臺。行政倫理價值基礎、價值核心和價值目標是廉政、勤政、樹立正確的行政人格的關鍵。數據的收集、整理、發布需要行政人員進行，行政倫理價值失范可能會使民眾或政府內部信息被竊取利用，謀取個人私利，產生違法犯罪的行政倫理失范行為。行政人員自身倫理角色定位不準確，受直接或間接利益的影響個人價值觀扭曲，嚴重影響行政人員行使其職責。

3.數字政府建設中行政倫理失范的原因探析

3.1法律制度不健全

在數字政府建設中，隨著政府機制體制改革，業務流程、組織結構發生變化，在促進政府行政效率提升的同時，對行政人員的倫理建設也提出了更高的要求。傳統信息傳遞是逐級傳遞，數字政府建設中的網絡化平臺使各部門、各級的信息傳遞趨向扁平化，對行政人員的行政倫理提出了更高的要求。《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》、《國家公務員暫行條例》、《中華人民共和國立法法》、《公務員法》等對行政人員的行政行為作出了規定，但在數據量龐大、發展多變的互聯網環境中，網絡行政中的推諉責任、失職瀆職、濫用信息等行為，法規制度仍不足夠完善。這在一定程度上使行政人員在行政權力的行使中鉆法律漏洞。

3.2行政人員倫理自主性缺失

政府間跨領域的信息交流共享，使每個行政人員都能夠掌握大量行政信息，在提升行政人員工作效率的同時，政府信息資源的潛在價值也存在被亂用的風險。“黨政分開”的我國政治體制改革的重要舉措，從政治觀角度，依靠政治力量進行倫理道德教育，對行政倫理建設有一定推動意義，但一些行政行為難以采用法律方式對其進行規范約束，數字政府中潛在的信息被亂用、失職瀆職現象，僅依靠帶有政治傾向的倫理道德教育難以對行政人員的行政行為進行規范。行政人員倫理自主性缺失問題凸顯。

3.3監督機制不健全

我國監督機制主要包括內部監督和外部監督兩部分。在外部監督中，權力機關和司法機關的監督多是在行政人員發生行政行為失范之后，對事項和相關責任人進行處罰，這使權力機關和司法機關的監督效力難以起到行為約束作用。社會輿論監督和第三方監督等外部監督發揮的效力較弱。在網絡行政中，公民可以將自己的意見和建議反映給相關部門，但我國政府網絡監督仍處于建設中，行政人員行政倫理失范會使公民的利益和訴求難以得到有效回應。內部監督主要是指上級行政機關對下級行政機關、專門行政機關對一般行政機關以及行政部門對其工作人員進行的監督。從監督主體、監督方式、監督手段、監督質量等方面來看，我國行政系統內部監督監督主體、方式、手段單一，監督質量有待進一步提升。

4.建設我國網絡行政倫理的基本途徑

4.1提高基層人員行政倫理自主性

行政道德規范是行政人員在實施行政行為時要踐行的行為準則。增強行政人員倫理自主性，首先要提升行政人員責任意識，將行政責任倫理規范細化到各個部門、職位中。羅爾斯指出：一個人的職責和義務預先假定一種對制度的道德觀，在個人要求提出之前，必須確定正義制度的內容。因此，重視基層人員行政倫理自主性建設，使行政行為的軟性約束外化為行政行為硬性約束，在整個組織內部形成良好的行政文化氛圍。加強行政人員核心價值觀教育，運用“智慧黨建”平臺、“學習強國”APP、線下黨建活動等，推動行政人員形成正確的社會主義核心價值觀。樹立公共利益至上、勤政務實、履職盡責意識，使其主動承擔數字系統運行維護工作，及時準確反映公眾需求、更新數字服務系統，確保行政人員在線服務質量。定期對行政人員進行技術培訓考核，高度重視數字治理負責人員在大數據和人工智能時代“同理心”培訓。

4.2完善監督機制

“本位主義”、“地方保護主義”、“經濟人”的自利性等行政行為失范思想的存在，促使監督機制進一步完善。完善外部監督機制，探索監督新途徑，構建多元監督新秩序。網絡平臺將政府與民眾之間緊密聯系，公民監督、媒體網絡監督、第三方組織監督等應納入到數字政府倫理建設體系中，并對不實舉報、侵犯個人信息隱私等問題實施相應嚴懲。

4.3完善相關法律法規

“對于公共事務的管理權最終必須源于法律”。我國現有的法律法規中對行政人員行政倫理的道德規范多為原則性的內容，對在網絡問政、數字政府背景下行政人員在數據共享大平臺下的權力具體運行操作沒有明確規定。在數字政府建設中國家信息、商業機密、公民個人信息、信息共享等方面信息應頒布和實施更為具體細化的網絡信息安全保障法律法規。數字政府建設中行政行為由“人人對話”轉化為“人機對話”，行政人員政務處理、行政信息公開的自由選擇權變多，法律法規應在程序公正的角度明確規定行政人員的職責和義務，使權力行使細化、透明化。

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作者簡介：金悅（1997.4-），女，山東煙臺，云南民族大學政治與公共管理學院2019級行政管理碩士研究生，研究方向：當代中國政府管理。