東北地區紅色旅游發展中的政府職能優化研究

柴曉雪 張書媛

摘 要：東北地區以東北抗日聯軍革命歷史、遼沈戰役、抗美援朝等史實為依托，發展紅色旅游有獨特的優勢條件，同時也存在著一定的制約因素。政府作為旅游業發展的引導者，應當及時抓住機遇。文章通過目前對東北地區紅色旅游的開發現狀進行分析，探索政府在旅游發展中存在的問題及成因，并對政府如何因地制宜地對紅色旅游資源進行保護與開發提出了相關建議。

關鍵詞：紅色旅游 可持續發展 政府職能

中圖分類號：F592;G122? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-157-03

一、東北地區紅色旅游資源的分布及開發利用現狀

東北地區包括黑龍江、吉林、遼寧三省，內蒙古自治區東部呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、興安盟、錫林郭勒盟五盟市，以及河北省承德市、秦皇島市山海關區。

（一）黑吉遼三省紅色旅游資源的分布及開發利用現狀

黑吉遼三省是東北地區的主體，也是東北地區紅色旅游資源的主要承載者。

1.紅色旅游資源的分布。黑龍江省現有以“抗聯英雄，林海雪原”“東北小延安”“北大荒精神”“大慶精神”“二戰勝利”“愛國主義教育”為主題的6條紅色精品路線，尚志等12個革命老區，23個紅色旅游經典景區，如侵華日軍第七三一部隊舊址、趙一曼紀念園、西滿革命烈士陵園、“八女投江”遺址紀念地、東北烈士紀念館等。吉林省紅色旅游地區主要集中在通化、白山、四平、延邊、長春等地，約有抗日戰爭時期和解放戰爭時期的各類遺存239處，擁有4個全國重點愛國教育基地，8個紅色經典景區，其中“四平——吉林——敦化——延吉——白山——臨江——通化——集安線”被列入國家30條“紅色旅游精品線路”之一。著名紅色景點主要包括通化市的楊靖宇烈士陵園，四平市的四平戰役紀念館、四平烈士陵園、四平保衛戰指揮部舊址，長春市的長春電影制片廠等。遼寧省是打響14年抗戰第一槍的地方，也是新中國國歌的誕生地。遼寧省有10個國家級愛國主義教育示范基地，5處國家4A級紅色旅游景區，如“九一八”歷史博物館、關向應故居、沈陽軍區后勤史館、撫順雷鋒紀念館、東北解放紀念碑等特色紅色景點。目前，東北紅色旅游區成為“中國12個重點紅色旅游景區”之一，這些紅色資源涵蓋了抗日戰爭時期、革命戰爭探索時期、社會主義建設時期以及改革開放四個時期的內容。

2.紅色旅游資源的開發利用現狀。黨的十九大以來，黑龍江省重視挖掘傳承紅色文化基因，通過制定紅色文化發展規劃、整合優化紅色文化資源、注重研究宣傳增強對外影響、加強紅色文藝精品創作等方式對紅色資源加以保護傳承，不斷挖掘紅色資源的文化價值。此外，黑龍江省作為冬季冰雪之都，擁有全國最大的冬季旅游市場，正在積極探索用紅色文化激活冰雪資源，通過將以抗聯文化為主的優質紅色旅游資源與得天獨厚的冰雪旅游資源有機結合，把愛國主義教育、革命傳統教育融入冰雪旅游之中，傳承革命傳統，滿足人民群眾文化需求。

吉林省在發展紅色旅游資源的過程中，注重頂層整體規劃、設計頂層宣傳方案、突出自然特色、強調歷史環境、重視民族風情，相繼有21個單位被列為“全域旅游示范區”創建名單。在2019年上半年，吉林省愛國主義教育基地、紅色旅游景區接待旅游人數達107.9萬人，國慶假期期間共接待游客1814.11萬人次，同比增長14.46%，實現旅游總收入134.34億元，同比增長20.60%。據吉林省文旅廳發布的數據統計，截至2019年，吉林省共樹立了600個保護標志（標識）碑、300個界樁，并登記革命舊址269處，東北抗日聯軍舊址133處，館藏珍貴革命文物724件/套。

遼寧省紅色文化資源十分豐富，這些紅色文化資源遍布全省。遼寧省充分利用特色紅色文化旅游資源，建設了一大批愛國主義教育基地，打造了一批紅色旅游經典景區，推出了一系列紅色旅游精品路線。例如，遼寧省至少有7座雷鋒紀念館，錦州依托遼沈戰役紀念館成立了遼沈戰役干部培訓學院，撫順市成立了雷鋒學院，這兩所學院現已成為干部黨性教育培訓基地。

（二）內蒙古自治區東部、河北東北部紅色旅游資源的分布及開發利用現狀

內蒙古自治區東部和河北東北部是東北地區的重要組成部分，相比黑吉遼三省，其紅色文化資源具有十分獨特的特點。

1.紅色旅游資源的分布。內蒙古自治區的紅色旅游資源主要集中于中東部，其中有相當多一部分紅色資源集中在東北地區，尤其以興安盟為主。主要包括呼倫貝爾市的巴彥汗日本關東軍毒氣試驗場遺址、抗聯英雄園，滿洲里市的紅色國際秘密交通線，興安盟的內蒙古軍區司令部遺址等。烏蘭浩特市烈士陵園還被批準為全國重點烈士紀念建筑物保護單位，烏蘭浩特市蘇聯紅軍烈士紀念塔被列為自治區重點烈士紀念建筑物保護單位。

河北承德的紅色文化具有時代特色，其中包括熱河革命烈士紀念館、喜峰口長城、“千里無人區”、王廠溝愛國主義教育基地、桲欏樹川紀念館、董存瑞烈士陵園等著名景點，其中隆化縣董存瑞烈士陵園及紀念館、寬城滿族自治縣喜峰口長城抗戰遺址入選了全國經典景區。

2.紅色旅游資源的開發利用現狀。興安盟紅色文化是內蒙古紅色文化中極為重要的組成部分，也是東北地區極具特色的紅色文化之一[1]。當地政府設立紅色文化開發專項資金、發展紅色文化藝術成果、制定紅色遺產保護制度，形成了紅色文化產業園區和革命舊址集中展示區同時在園區內擴大劇場、會館、舞城、餐飲等相關產業鏈，用紅色文化產業帶來的經濟效益保護紅色文化資源。承德的紅色文化在中共黨史和中國革命史上占有一席之地，近年來當地政府也著力打造承德紅色旅游名片，使之成為承德旅游的一個新亮點，并為承德經濟轉型升級提供新的增長點。

二、紅色旅游發展中政府職能履行存在的問題

（一）從宏觀角度調控紅色旅游發展的職能

1.紅色景區旅游路線規劃不科學，缺乏整體部署。發展紅色旅游需要科學的路線規劃，以發揮旅游資源的整體效益。但東北地區的紅色旅游產品在全域范圍內分布較為分散，缺乏整體的部署，城市之間還沒有建成完善的旅游協作機制，各地方進行紅色形象宣傳時缺乏有效協調和配合，單個景區居多，缺乏整體規劃和長遠協作發展戰略。地方體制性和行政性的壁壘尚未消除，導致各地旅游產業發展自成體系，造成旅游資源的浪費。這不僅不利于進行聯合宣傳和整體紅色旅游品牌形象的塑造，而且影響東北地區紅色旅游產業的長遠發展。

2.紅色旅游宣傳推廣不足，品牌效益未充分顯現。東北地區雖然擁有獨特的抗聯革命歷史和較為豐富的紅色資源，但就目前來看，政府在營銷推廣方面的投入還不足，與主流媒體的聯系合作較少，并未在全國范圍內進行大規模的推廣，使東北地區缺少如“紅色革命圣地”延安、“江西的革命搖籃”井岡山這樣的全國知名紅色品牌，導致東北地區紅色旅游的知名度相對較低，紅色旅游資源并未得到充分開發利用。另外，政府的的宣傳形式也有待改進，目前新媒體的影響力逐漸擴大，其信息受眾越來越廣，如果政府仍然采取傳統的旅游宣傳手段，落伍于時代，必然會使宣傳乏力。例如，省政府文化與旅游廳官網就是宣傳紅色旅游信息的重要渠道，然而遼寧省文旅廳官網中關于紅色旅游的公告文件并不詳細，信息獲得也比較困難，宣傳效果并不明顯。

（二）提供公共服務與產品的職能

1.政府投入不足，景區相關基礎設施建設不夠完善。發展旅游產業需要政府投入大量的政策資金支持，東三省由于經濟發展水平的差異，各紅色景區的基礎設施建設也存在著巨大差別，但總體上對于紅色景區的基礎設施建設尚不到位，例如交通、通訊、公共衛生等基礎設施都不夠完善。以旅順的紅色景區為例，存在著景區大但是洗手間、休息處較少且分散，安排的位置不合理等現象，旅游旺季時會給大量旅客帶來不便。而景區的內外交通也影響著游客量，東北的紅色旅游景區內部面積較大，但景區內配備車輛較少，并且部分景區根本無自行車等自助交通工具，影響旅客的體驗感。

2.紅色旅游景區產品提供形式單一，專業人才匱乏。紅色旅游景區大同小異，多以傳統的觀光型旅游為主，以設立紀念館、展示廳等傳統形式向游客展示紅色文化[2]，并且大多數的紅色展示廳和紀念館不配備專業的人工解說或者電子解說，景區的旅游活動項目也較少，這些都導致游客的參與感低，缺乏互動感受，體驗感差，不能夠很好地了解歷史，感受紅色文化。而在服務管理層面同樣也存在著問題，景區從業服務人員素質整體偏低，在服務過程中造成旅客不良的體驗感。在管理層面，由于高層次人才的缺失，在管理過程中對整個旅游市場情況缺乏足夠的了解，導致對地區紅色旅游的發展進行管理規劃時的水平較低，使得景區建設缺乏創新理念和大局意識，不利于景區的長遠發展。

（三）監管紅色旅游市場的職能

1.市場監管體制不健全。紅色旅游市場的健康發展需要政府的有效監管，而政府對紅色旅游市場的監管體系不到位將會導致旅游市場混亂、景區管理不善等一系列影響游客體驗感的問題。東北三省的紅色旅游景區在這個問題上就存在著問題，比如吉林省部分紅色旅游景區仍然存在著多頭管理的局面，造成各部門之間相互牽制，在業務處理上存在著交叉甚至混亂。而遼寧省的部分紅色旅游景區則存在著市場監管體制不完善的現象，甚至部分監管部門存在著懶政怠政的現象，無法有效提高公眾參與監督的積極性。

2.相關的法律法規不完善。目前我國并未有針對旅游資源的整套法律體系，大量關于旅游景區的法律法規散見于各部門法以及政府規章中，缺乏針對專門旅游景區的法律。而像紅色旅游景區這樣專門的旅游景區開發存在著一系列的細節問題，在外部缺乏整體法律體系保護，在內缺乏單獨的法律保護，在開發保護過程中又容易出現不可控情況，既影響紅色旅游資源的開發又影響后續的保護工作。

三、政府履職存在問題的原因分析

（一）革命老區經濟基礎薄弱

東北地區的紅色旅游資源大多集中在經濟基礎相對落后的革命老區，紅色旅游的發展因此受到一定程度上的制約。在政府財政相對緊張的情況下，當地政府對紅色旅游的資金投入不夠充分，景區開發程度不高，景區周邊相關的基礎設施建設也相對落后，例如交通、通訊、公共衛生等基礎設施不完善，造成了旅游資源的浪費，在很大程度上限制了紅色旅游的發展。另外，革命遺址是傳承紅色文化的重要載體，對紅色旅游的發展具有重大意義，而在對現存紅色革命遺址、遺跡的保護工作方面{3}，由于革命老區的經濟基礎薄弱，地方投入資金不足，對革命遺址、遺跡缺乏科學有效的保護，許多遺址建筑由于自然因素或人為因素損毀較為嚴重。東北地區冬季多風雪天氣，對遺址建筑有一定的侵蝕，而這些革命遺址、遺跡只有很少一部分有專人負責管理和修繕。在大多數革命老區，遺址所在地的地方政府在財政緊張的情況下，對遺址保護等方面只能投入少量的經費，無法滿足旅游資源保護與開發的需要。此外，由于經濟發展相對落后，政府的優惠政策落實不到位，民間投資因回報率過低而無法吸引投資商的興趣，造成紅色旅游產業融資不足，對未來的發展產生了制約影響。

（二）計劃經濟體制影響

由于我國之前一直長期處于計劃經濟體制之下，政府在資源的配置中起著完全的主導作用，在傳統經濟體制的影響下，政府在旅游開發的過程中常常存在著角色越位現象，政府的主觀意識太強，過度強調其主導地位，把一些不該管、管不好的事情都包攬在自己身上，影響了紅色旅游業的科學發展。例如，在對公共產品的提供方面，許多地方政府將旅游公共產品的投入全權包攬在自己身上，忽視了市場的作用，未能進行科學的政策引導和合理融資，結果導致了公共產品的數量和質量都不能滿足旅游業發展的需要，也干擾了市場對資源的有效配置。此外，一些地方政府對地方旅游企業的干預過多，影響了旅游市場的正常運行，政府下的指令太多，完全主導企業的決策，往往導致政企不分，違背市場規律，反而會制約旅游企業的發展。按照新公共管理理論的觀點，政府的角色應該由“劃槳者”轉變為“掌舵者”，充分發揮市場對資源的有效配置作用，將市場能做好的都讓給市場，政府應該做的是進行合理的宏觀調控和規劃，有所為而有所不為，而不是把所有的事情都包在自己的身上，缺乏統籌全局的觀念，導致管理效率極低。

（三）服務意識淡薄，公共服務職能缺失

近年來政府一直朝“服務型政府”方向轉型，但由于受到以往“全能型政府”和“官本位”思想觀念的影響，許多地方的政府服務意識仍然較為薄弱，更重視政府的管理功能，對人民群眾的旅游需求不夠重視，因此也未能采取相應的措施滿足群眾需求。例如，在多數革命老區，其地方政府就存在著服務缺位的情況，主要體現在提供公共產品和服務的職能缺失，如景區周邊的路面狹窄顛簸，沒有景區專線，且路標、路燈設施建設不完善，使游客進入景區很不方便，許多老區也并未規劃出安全規范的停車場。一些景區內公共廁所建設數量不足，且衛生條件未得到評定和檢查，景區內公共垃圾桶設置的數量和垃圾處理方式不科學，導致景區內的環境較亂，極大影響游客的旅游體驗，這些都是政府公共服務職能的缺失。此外，政府的公共服務還包括對旅游景區的宣傳、對旅游資源的保護以及對旅游人才的培訓等，政府在營銷推廣方面的投入不足，與主流媒體的聯系合作較少，且宣傳方式陳舊，導致紅色旅游的宣傳力度不夠，產品缺乏市場競爭力。從理論上講，政府應該是人民的服務者，應該將人民利益放在首位，而在實際中，一些地方政府部門為追求個人利益和自身政績，服務意識淡薄，對上級政府部門下達的相關旅游政策指令，進行選擇、變通、象征性地執行，把旅游業的發展看作自身利益的延伸，導致政策執行效果與原政策目標發生了較大偏離。

四、在推進紅色旅游發展中政府職能優化的對策建議

（一）找準政府角色定位，加強合理規劃

1.加強對紅色旅游的統一規劃、開發和利用。從政府協同理論來看，政府需要找準自己的角色定位，對紅色旅游發展進行宏觀調控，優化紅色旅游資源空間布局，構建紅色旅游產業集群，推動區域旅游的統籌協調和持續發展。例如，可以將東北抗聯博物館、哈爾濱烈士陵園、楊靖宇烈士陵園等著名紅色旅游景點進行聯通，通過打通交通線路、舉辦集體展覽等形式將沿線諸多小規模旅游景點無縫聯結起來，提升東北地區紅色旅游整體吸引力，最終構建起資源雄厚、價值突出、特點鮮明、交通快捷、服務一流的集群式旅游產業，推動紅色旅游景點朝著“連點成線，連線成面”的目標發展。另外還需要豐富旅游業態，加強紅色旅游與冰雪旅游的聯合互動，進一步整合旅游資源，擴大市場，共享客源，形成疊加優勢與整體優勢。例如，政府要做好“重走抗聯英雄林海雪原”紅色文化帶的規劃建設工作，對沿線的紅色冰雪旅游資源進行整合，精心包裝，創新旅游形式，促進紅色旅游和冰雪旅游加速融合，完善旅游產業鏈，最終打造“南走長征路，北走抗聯路”的全國紅色旅游精品路線。對紅色旅游進行科學規劃，結合冰雪文化，完善旅游產業鏈，讓紅色基因激活冰雪資源，讓冰雪旅游帶動紅色經濟，最終形成“東南井岡山革命搖籃”“西北延安革命圣地”“東北抗聯英雄林海雪地”的全國紅色旅游“三足鼎立”局面。

2.由管制型政府向服務型政府轉變。政府應當貫徹為人民服務的宗旨，把公共利益放在首位，樹立服務意識，真正實現由管制型政府向服務型政府的轉變。政府的角色應當定位成“掌舵者”而不是“劃槳者”，要實現角色轉型，政府必須要尊重市場規律，適應社會主義市場經濟的發展，把市場能管好的事情讓給市場，不能事無巨細一手包攬，而是以市場配置資源為主導，政府則進行必要的宏觀調控。例如，政府應當重視發揮旅游協會的作用，把一些工作事項如管理規范旅游企業、對旅游景區基本情況進行調查統計、對旅游從業人員進行培訓與審核等可以交給當地旅游協會協調管理，同時通過旅游協會將游客的訴求傳遞給政府，努力將旅游協會建設成為行業與政府、市場良性交流的重要平臺，政府盡量以法律手段而不是行政手段來管理旅游企業，給旅游企業規范科學的發展空間，促進旅游業的良性發展。

（二）加大資金投入，提高公共產品提供能力

1.加大對紅色旅游的財政投入和政策扶持。政府要加強政策支持與資金投入，完善景區配套的道路交通設施，加快景區到周邊主要城市的道路建設，完善鐵路站點布局，支持有條件的紅色旅游重點區域新建或改擴建支線機場。同時對重要的革命遺跡、遺物與國家級烈士紀念設施的修繕與保護給予適當的經費補助，化解抗戰遺址保護與城市建設之間的矛盾。要加大資金投入，完善景區周邊的文化娛樂設施，如博物館、游泳館、體育中心等等，優化游客的旅游體驗，提高對游客的吸引力。對景區內餐飲行業和民宿行業進行整頓，制定行業內嚴格統一的定價標準和衛生標準;改善景區內的公共衛生設施，建設標準化旅游廁所，加強環境衛生治理和垃圾集中處理，創造干凈整潔的景區環境，提高服務的規范化水平和旅游的接待質量，以增強旅游產品的市場競爭力，推進紅色旅游的長遠發展。

2.加強紅色旅游專業人才隊伍建設，完善人才引進體系。首先，從宏觀角度上，政府應當制定人才優惠政策，為推動紅色旅游人才的培養與引進，要培養人才、吸引人才、留住人才，推動紅色旅游的可持續發展。與高校簽訂戰略合作協議，鼓勵引導高校旅游專業畢業生投入到紅色旅游企業中去，加強紅色旅游專業人才的隊伍建設，尤其注重培養和引進高層次高素質人才，培養足夠了解旅游市場整體情況和線路開發的專門管理人才，從而提高對紅色旅游業發展的規劃水平。在基層從業人員建設上，政府應當鼓勵對紅色旅游景區內的導游、講解員每年進行定期職業培訓，提高其專業能力、服務質量、思想覺悟。在人才教育培訓上，政府應在在紅色旅游資源豐富的地方積極發展紅色旅游職業教育，例如軍隊、學校、黨校等群體是紅色文化的主要受眾和主要傳承者，應注重在這些群體中加強紅色文化宣傳，并支持有條件的高校開辦紅色旅游相關的課程、講座，讓紅色文化走進校園。

3.加大宣傳投入，打造全國知名紅色品牌。政府應當在宣傳方面加大資金投入，在重大革命紀念日和國內主要節假日前后要做好宣傳營銷工作，開展群眾性的紅色文化宣傳活動，營造濃厚的紅色文化氛圍。另外還要利用媒體做好宣傳，進一步加強與報刊、廣播、電視臺等媒體的合作，制作高質量的紅色旅游公益廣告，尤其注意利用好主流媒體的宣傳作用，如人民日報、新華社、遼寧日報等一些影響力廣泛的新聞媒體，推動紅色旅游打開市場。由于紅色旅游資源具有特殊性，政府還應該加強與軍隊、學校、黨校等特定群體的合作，充分利用特定群體的影響力進行宣傳。要打破陳舊的宣傳方式，政府旅游相關部門應積極通過互聯網新媒體進行宣傳和推廣，在其官網上公布本地區紅色旅游的規范性信息，并開設專門的微博、公眾號等，加強旅游產業信息化建設，實現“互聯網+紅色旅游”宣傳模式。文學藝術作品是文化的重要載體，要加強對體現紅色文化內涵的相關書籍、歌曲、影視作品、民間傳說創作的扶持力度，進一步提高東北紅色文學作品的創作數量和質量，通過紅色文化作品的豐富敘事手法和生動表達使靜態的紅色記念館、展館、博物館更加神圣化，更具生命力，從而全方位表達紅色記憶，強調民眾的價值共識和情感認同，提高東北紅色旅游產品的輻射力和吸引力。

（三）建立系統完善的市場監管體制，完善相關法規與信息體系

針對旅游市場中存在的秩序混亂、景區定價不合理、景區的虛假廣告宣傳等現象，政府應當加強對旅游市場的監管，為推動紅色旅游的健康有序發展，政府可以從以下兩個方面入手：首先，依法行政的前提是有法可依，旅游相關的法規和信息體系的不完善是制約紅色旅游發展的重要因素，政府必須重視起法制建設工作，不僅要嚴格落實國家已有的相關法律法規政策，還應當對一些旅游業發展較好的地方的相關法規進行學習和參考，取其精華，結合本地實際情況，制定符合地方實際發展的法律法規，例如旅游企業管理法規、紅色旅游專項管理條例等，完善相關的法規與信息體系，做到有法可依。其次，政府必須要對旅游市場加強監管，建立系統完善的市場監管體制，政府相關監管部門要負起責任，切實履行監督職能，不能使監督流于形式，杜絕懶政、怠政，同時加強與群眾之間的溝通，開通舉報熱線，完善群眾舉報渠道，將監督的進度和成果及時進行對外公開，并接受來自人民群眾的監督。對發現違規違紀的旅游企業，一律按照規定進行嚴肅處理，為旅游企業的發展創造一個公平自由、合理競爭的良性發展空間。

[基金項目：國家級創新訓練項目2020年度課題（項目編號：202010225152）;2020年度中央高校基本科研業務費專項資金D類項目（項目編號：2572020DZ06）]

參考文獻：

[1] 趙軍.紅色文化與紅色旅游良性互動研究[J].中共山西省直機關黨校學報，2018（02）：59-61.

[2] 劉海洋.論社區參與視域下紅色旅游產品之創新——以吉林省為例[J].學術交流，2012（02）：84-87.

[3] 羅永常.對黔東南紅色旅游資源保護與開發的幾點思考[J].凱里學院學報，2010，28（02）：114-118.

（作者單位：東北林業大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：若佳）