從“錫拉庫(kù)扎原則”看新冠病毒肺炎疫情防控中的權(quán)利限制

郭科彤

摘 ?要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中需要限制權(quán)利，如何衡量、判斷限制措施的合法性、正當(dāng)性是一個(gè)難題。“錫拉庫(kù)扎原則”被認(rèn)為是解釋聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》權(quán)利限制條款的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中關(guān)于權(quán)利限制相關(guān)的討論卻凸顯了它的局限性，即其法律效力缺失和應(yīng)對(duì)存在未知因素的嚴(yán)重公共衛(wèi)生危機(jī)方面的不足。本文認(rèn)為，應(yīng)該避免對(duì)該原則的誤用，相關(guān)解釋?xiě)?yīng)該獲得新的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：權(quán)利限制;錫拉庫(kù)扎原則;公共衛(wèi)生事件

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1673-7164（2021）09-0052-03

2019年底，新型冠狀病毒肺炎疫情（COVID-19）大規(guī)模暴發(fā)，隨著疫情的蔓延，不同國(guó)家都采取了包括限制人身自由的舉措予以應(yīng)對(duì)。由于采取果斷和全面的措施，中國(guó)較早地控制了疫情。一個(gè)耐人尋味的事實(shí)是，醫(yī)療條件包括疾病防控機(jī)制更為發(fā)達(dá)的西方國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、意大利等國(guó)，在疫情防控方面屢屢失利，疫情帶來(lái)的生命健康損失和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的破壞也相當(dāng)嚴(yán)重;中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家采取了更為謹(jǐn)慎、果斷和有力的舉措，取得了比預(yù)期更好的防控效果。除其他因素以外，嚴(yán)格防控、限制出行自由等措施在發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行得更為嚴(yán)格，是疫情得到有效控制的一個(gè)重要原因。

如何評(píng)價(jià)和判斷一個(gè)國(guó)家或者地方在疫情防控中采取的權(quán)利限制措施是否正確？憲法、行政法、人權(quán)法、國(guó)際法專(zhuān)家有許多討論。有學(xué)者提出將國(guó)際人權(quán)法學(xué)上的“錫拉庫(kù)扎原則”（Siracusa Principles）作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。該原則在國(guó)際人權(quán)法經(jīng)典文獻(xiàn)中作為討論權(quán)利限制問(wèn)題的重要根據(jù)被提及 [1]。本文將探討新冠病毒肺炎疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中的權(quán)利限制問(wèn)題，探析“錫拉庫(kù)扎原則”能否適用、有何啟示。

一、“錫拉庫(kù)扎原則”內(nèi)涵

傳統(tǒng)上，人的權(quán)利并非絕對(duì)，應(yīng)該在合法與合理的基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)利進(jìn)行必要的限制，這一直是法理學(xué)研究的基本命題。在現(xiàn)代社會(huì)，法律分支越來(lái)越細(xì)化，具體領(lǐng)域?qū)?quán)利保障的要求越來(lái)越高，權(quán)利限制的邊界，權(quán)利限制的限度、監(jiān)督和控制是討論的重點(diǎn)。越是重視法治的國(guó)家和社會(huì)，越是強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，或者強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利限制的限制。

聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》是“國(guó)際人權(quán)憲章”的重要組成部分，是國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域最重要的法律淵源之一。中國(guó)在1998年10月簽署了該公約，也在創(chuàng)造條件履行該公約。在正式成為締約國(guó)之前，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，它還不具有法律約束力，但具有重要的參考意義。該公約在第四條中規(guī)定，社會(huì)緊急狀態(tài)下可以允許對(duì)在公約下應(yīng)承擔(dān)義務(wù)的克減，同時(shí)明確規(guī)定了無(wú)論何種情況下，生命權(quán)、禁止酷刑、禁止退役等均不可克減的基本權(quán)利。該條款是關(guān)于緊急狀態(tài)下國(guó)家采取措施限制人權(quán)的重要根據(jù)，同時(shí)也是限制國(guó)家自由裁量的重要規(guī)定。

由于公約廣泛的影響力，各國(guó)一直存在圍繞公約對(duì)權(quán)利限制的討論。公約的抽象條款需要解釋和適用上的指引，但是國(guó)際法上條約的制定和正式解釋是比國(guó)內(nèi)立法過(guò)程更復(fù)雜和艱難的事情。舉行百余個(gè)國(guó)家參加的締約國(guó)大會(huì)還要形成共識(shí)是困難的;任何條約的修訂或者解釋如果一部分國(guó)家同意，一部分國(guó)家不同意，則會(huì)造成立場(chǎng)分裂和締約地位，對(duì)公約理解上的不統(tǒng)一。如此一來(lái)，非正式的條約解釋的空間就出現(xiàn)了。

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》是1966年由聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的。在20世紀(jì)60年代和70年代，許多國(guó)家存在以公共衛(wèi)生和安全為借口來(lái)限制或侵犯公民權(quán)利的情況。因此，1984年4月30日至5月4日，一些非政府組織發(fā)起了一次關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》限制條款和可克減條款的高級(jí)國(guó)際會(huì)議。會(huì)議的發(fā)起者是國(guó)際法學(xué)家委員會(huì)、國(guó)際刑法學(xué)會(huì)、國(guó)際法學(xué)家委員會(huì)美洲協(xié)會(huì)和厄本·摩根人權(quán)研究所和國(guó)際犯罪學(xué)高級(jí)研究所，參加會(huì)議的是來(lái)自世界各地的教授、專(zhuān)業(yè)人員和其他人權(quán)問(wèn)題專(zhuān)家。會(huì)議通過(guò)了題為“關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的各項(xiàng)限制條款和可克減條款的錫拉庫(kù)扎原則”的文件（簡(jiǎn)稱(chēng)為“錫拉庫(kù)扎原則”）。

文件中說(shuō)，與會(huì)者一致同意，必須仔細(xì)審查該公約闡述的可允許的限制和克減的理由和條件，以便有效地實(shí)行法治。在審查這些限制和克減規(guī)定時(shí)，與會(huì)者力求查明：“它們的合法目的;關(guān)于執(zhí)行和適用的一般性解釋原則;限制或克減的理由的各項(xiàng)主要特征。”

概言之，“錫拉庫(kù)扎原則”確定了關(guān)于什么時(shí)候可以限制某些人權(quán)以保護(hù)其他人權(quán)（比如疫情中的生存權(quán)和健康權(quán)）。文件中明確提到：“公共衛(wèi)生可被援引為限制某些人權(quán)的理由，以便使國(guó)家能夠采取各項(xiàng)措施處理對(duì)人民或人民中某些個(gè)體成員的健康的嚴(yán)重威脅，這些措施必須以防止疾病或傷害，或?yàn)閭≌咛峁┳o(hù)理為具體目標(biāo)。” 同時(shí)，它的核心內(nèi)容是，不能以歧視性的方式限制權(quán)利，任何限制都必須依法律作出規(guī)定，必須符合民主社會(huì)中開(kāi)展工作的要求，必須根據(jù)客觀考慮進(jìn)行。

顯然，新冠病毒肺炎疫情大流行產(chǎn)生了社會(huì)公共衛(wèi)生危機(jī)，在世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)已經(jīng)宣布疫情大流行的背景下，許多國(guó)家和地方出現(xiàn)了公共衛(wèi)生的緊急狀態(tài)。如何定義這種緊急狀態(tài)，是否應(yīng)該、如何采取要求個(gè)人居家、不得自由外出、聚會(huì)和旅行等限制人身自由的措施？在缺少權(quán)威的公約解釋時(shí)，顯然“錫拉庫(kù)扎原則”具有突出的相關(guān)性。

民主社會(huì)中對(duì)法治原則的尊重、基于客觀考慮進(jìn)行的正確決策，怎樣才是對(duì)權(quán)利的正當(dāng)限制？其實(shí)“錫拉庫(kù)扎原則”中也沒(méi)有具體的解釋?zhuān)旧磉€是比較抽象的。與其說(shuō)是有操作性指引，不如說(shuō)是政治正確的宣示。

同樣是根據(jù)該原則的標(biāo)準(zhǔn)和精神，中國(guó)在科學(xué)戰(zhàn)“疫”和依法戰(zhàn)“疫”的方針指引下，采取了果斷的、基于流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果和大范圍防控疫情需要的、對(duì)個(gè)人和集體的疫情防控限制措施，獲得了較為廣泛的社會(huì)支持和配合，取得了有效控制疫情的勝利。而西方各國(guó)，即使在疫情嚴(yán)重的社會(huì)背景下，關(guān)于流行病學(xué)調(diào)查與隱私權(quán)保護(hù)、居家隔離與人身自由等問(wèn)題仍然爭(zhēng)論不休，政府的政策和舉措不斷搖擺，社會(huì)不支持、不配合，甚至在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和奧地利等國(guó)都發(fā)生了大規(guī)模的游行、示威、抗議活動(dòng)。

二、“錫拉庫(kù)扎原則”的局限性

首先，“錫拉庫(kù)扎原則”在國(guó)際法上的性質(zhì)是什么？各國(guó)是否需要尊重和遵守它，并將它作為權(quán)威的解釋《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》或者國(guó)內(nèi)法的工具？

顯然，不論國(guó)內(nèi)法還是國(guó)際法，有法律效力的必須是有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)通過(guò)的正式、有效的法律文本。而“錫拉庫(kù)扎原則”在這方面是存在明顯局限的。它之所以獲得重視，一方面是由于國(guó)際知名非政府組織和國(guó)際法專(zhuān)家們的工作受到關(guān)注，另一方面?zhèn)€別國(guó)家曾經(jīng)在聯(lián)合國(guó)的舞臺(tái)上推薦并推廣這個(gè)文件。

1984年，錫拉庫(kù)扎高級(jí)國(guó)際會(huì)議結(jié)束的同年，8月24日，荷蘭駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處常設(shè)代表向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)了一份公開(kāi)的“普遍照會(huì)”，其中提到，“荷蘭政府認(rèn)為，如果人權(quán)委員會(huì)、防止歧視及保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)和人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的各位成員了解這些原則，如果愿意的話并仔細(xì)審查這些原則，這將是極其有益的”，因此荷蘭政府要求將該文件“在關(guān)于各項(xiàng)人權(quán)國(guó)際公約的議程項(xiàng)目下作為人權(quán)委員會(huì)第四十一屆會(huì)議的正式文件予以散發(fā)”。1984年9月，“錫拉庫(kù)扎原則”作為聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)第四十一屆會(huì)議臨時(shí)議程項(xiàng)目下以“荷蘭駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處常設(shè)代表致秘書(shū)長(zhǎng)普遍照會(huì)”為題的聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)E/CN.4/1985/4號(hào)文件的附件形式分發(fā)了。換句話說(shuō)，該原則在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中，不過(guò)是出現(xiàn)在一份工作情況文件的附件中。它本身不是聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)或者該委員會(huì)所屬的經(jīng)理事會(huì)制定和通過(guò)的文件，還是一個(gè)非政府組織和專(zhuān)家會(huì)議的文件。這一事實(shí)至關(guān)重要。西方學(xué)者在著述中不斷引用該原則，使其具有較大的學(xué)術(shù)影響。學(xué)術(shù)討論中也有人省略說(shuō)明，將其作為聯(lián)合國(guó)出臺(tái)的解釋《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的重要根據(jù) [2]。

其實(shí)，“錫拉庫(kù)扎原則”不論形式上具有何種法律規(guī)范和法律解釋的形式，它的制定主體是非政府組織，與會(huì)者來(lái)自的國(guó)家和國(guó)際組織的代表性也是有限的。因此，它不具有任何法律效力，只是因?yàn)槠鋵?zhuān)業(yè)性，可以視為專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)或者學(xué)理解釋?zhuān)涔δ苁强勺鳛閰⒖肌?/p>

國(guó)際文書(shū)的法律效力問(wèn)題是國(guó)際法研究和運(yùn)用的基本問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上的錯(cuò)誤定性會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的誤解。比如，在討論新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中的權(quán)利限制問(wèn)題時(shí)，直接使用“錫拉庫(kù)扎原則”來(lái)解釋《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的人權(quán)克減和限制條款，就是用一個(gè)不具法律效力的文件解釋一個(gè)對(duì)締約國(guó)有法律約束力的國(guó)際條約 [3]。

其次，作為解釋權(quán)利限制的參考性質(zhì)的文件，“錫拉庫(kù)扎原則”是否足以解釋公共衛(wèi)生事件中的權(quán)利限制問(wèn)題？

本文認(rèn)為，“錫拉庫(kù)扎原則”是與流行性疾病防控過(guò)程中限制權(quán)利相關(guān)的學(xué)理解釋?zhuān)侵皇翘峒耙恍┱_的原則，卻沒(méi)有具體、有針對(duì)性的、全面的規(guī)定應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，相反，如果片面理解的話，它還有一定的誤導(dǎo)性。

依法限制自由、按民主社會(huì)運(yùn)作的原則開(kāi)展工作、遵守必要的原則、為合法且正當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生的目的進(jìn)行對(duì)權(quán)利的限制，這都是容易理解和獲得支持的正確原則。但是，規(guī)則的適用必須符合實(shí)際，與事實(shí)相適應(yīng)，而不是相反，不是讓實(shí)際適應(yīng)法律規(guī)則和法律邏輯。中國(guó)國(guó)際法泰斗王鐵崖先生就特別強(qiáng)調(diào)，各國(guó)政府在適用國(guó)際法時(shí)往往是從體現(xiàn)國(guó)家實(shí)踐的國(guó)際法的證據(jù)中尋找國(guó)際法原則、規(guī)則和制度的 [4]。換句話說(shuō)，是不能將既有的法理或者規(guī)則生硬地套用于國(guó)家實(shí)踐的。

世界各國(guó)及其人民面臨的COVID-19疫情帶來(lái)的最大的挑戰(zhàn)和實(shí)際是什么？其實(shí)就是新型冠狀病毒的未知性、感染后發(fā)病機(jī)理和準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)方式方法的未知性、疫情傳播和發(fā)展規(guī)律的未知性。人們迅速確認(rèn)的是，一種新型、具有高傳染性、高致病性和危險(xiǎn)性的病毒出現(xiàn)了。這些未知因素，就給回答何謂“客觀考慮”，什么是有科學(xué)證據(jù)支持的必要性，定義和確定要達(dá)到什么樣的防控目標(biāo)和目的帶來(lái)了困難。而回答不了這些問(wèn)題，如何依法采取防控舉措，在何種程度上采取的限制權(quán)利的措施能合乎防控疫情的需要，又是否經(jīng)得起“比例原則”的檢驗(yàn)和批評(píng)？這些問(wèn)題客觀存在，并給各國(guó)的決策者和法學(xué)家們帶來(lái)了困擾。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所孫世彥研究員指出的，這種檢驗(yàn)和批評(píng)在重大健康危機(jī)發(fā)生時(shí)，應(yīng)該注意弄清楚和正確處理矛盾的主要方面和次要方面的問(wèn)題 [5]。沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到防控疫情在重大健康危機(jī)應(yīng)對(duì)中是矛盾的主要方面，誤將疫情應(yīng)對(duì)與人權(quán)保障對(duì)立起來(lái)。

其實(shí)，檢審一下“錫拉庫(kù)扎原則”的全文，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它本身是有局限性的。它更適用于常規(guī)的公共衛(wèi)生事件。假如，某地發(fā)生了嚴(yán)重的血吸蟲(chóng)病，政府可以根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)和科學(xué)建議，按照既有的診療方案對(duì)待病患和運(yùn)用已知的有效方法開(kāi)展防控，可以很好地按照“錫拉庫(kù)扎原則”一類(lèi)文件所提供的法律工具和思路采取權(quán)限限制措施。可是它缺乏對(duì)明顯存在重大未知因素的嚴(yán)重危機(jī)的考慮和安排。

三、新冠病毒肺炎疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中關(guān)于“錫拉庫(kù)扎原則”的啟示

法治社會(huì)的今天，對(duì)于權(quán)利的限制是一個(gè)備受關(guān)注的課題。新冠病毒肺炎疫情是罕見(jiàn)的人類(lèi)公共衛(wèi)生威脅和挑戰(zhàn)，其應(yīng)對(duì)過(guò)程中關(guān)于權(quán)利和權(quán)利限制的討論具有重要意義。

既有的法律文化資源可以提供重要的借鑒和參考。“錫拉庫(kù)扎原則”是學(xué)術(shù)界關(guān)注的一份國(guó)際文件，其法律啟發(fā)意義和價(jià)值是存在的，同時(shí)，必須看到，其局限性客觀存在。首先，它本身是沒(méi)有法律效力的解釋性資料，并非正式的聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的解釋?zhuān)瑱?quán)威性有限。其次，它不能很好地規(guī)范和指引未知重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，未能顧及特殊緊急情況下形式要件與實(shí)質(zhì)追求之間的矛盾，是一種缺憾，也可能帶來(lái)負(fù)面影響。

總之，有了新冠病毒肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，國(guó)際組織和學(xué)術(shù)界可以更新發(fā)展“錫拉庫(kù)扎原則”，特別是在聯(lián)合國(guó)層面，在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)（2006年成立，取代了原人權(quán)委員會(huì)）或者聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》條約機(jī)構(gòu)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的工作框架下，進(jìn)行更有針對(duì)性的總結(jié)和發(fā)展，提出更符合實(shí)際，符合國(guó)際社會(huì)戰(zhàn)勝疫情需要的權(quán)利限制指引。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院. 中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心成功舉辦“比例原則在疫情防控中的人權(quán)保障作用”國(guó)際研討會(huì)（綜述）[OB/OL]. （2020-06-23）[2021-03-01]. http：//www.law.ruc.edu .cn/article/？id=56299.

[3] 韓永紅，梁佩豪. “突發(fā)公共衛(wèi)生事件中過(guò)度限制性措施的國(guó)際法規(guī)制”[J]. 國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索，2020（07）：91-92.

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[5] 孫世彥. 疫情防控措施對(duì)人權(quán)的限制——基于國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)[J]. 國(guó)際法研究，2020（04）：35.

（薦稿人：程延軍，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：鄒宇銘）