《浙江省教育督導條例》實施效果評估研究

胡加良

摘? ? 要：對浙江省各市、縣政府貫徹落實《浙江省教育督導條例》實施效果的評估研究顯示，《浙江省教育督導條例》實施取得的成績有教育督導管理體制改革更加深入、教育督導運行機制得到強化、督學培養和管理全面改善、教育督導結果運用得到重視、教育督導保障機制得到優化，存在的問題為督導機構的建設有待完善、同級督政尚未全面開展、區域第三方專業評估機構建設薄弱、督導結果的運用仍不全面。所以，《浙江省教育督導條例》的實施，還應加強宣傳教育，加強教育督導機構建設，加強同級督政，強化督導結果運用，適時開展人大執法檢查。

關鍵詞：教育督導;教育評價;《浙江省教育督導條例》

教育督導是教育基本制度之一，是提高教育管理效能、促進教育質量提高的重要措施。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中做出了“加強國家教育督導”的決定，2012年國務院發布《教育督導條例》，教育督導制度由部門管理辦法上升為法規，這在我國教育改革歷史上具有里程碑式的重要意義和深遠影響。《教育督導條例》雖然對教育督導的內容與原則、督學的條件和管理、督導的實施等內容做了較為系統地規定，但是在督導范圍、督導周期和具體程序等方面的規定較為原則，特別是在教育督導委員會的設置、教育評估監測等方面尚未做出規定與細化。浙江省作為教育改革發展的探路者、先行地，須落實全國教育大會精神，加強教育督導法治建設，需要對上位法進行補充與細化，需要出臺地方教育督導條例。因此，制定《浙江省教育督導條例》（以下簡稱《條例》）正是為了適應教育督導改革發展的新形勢，為浙江省教育督導工作的順利開展提供法規依據。《條例》于2019年9月1日施行，至今已正式實施一年有余，為深入了解《條例》在全省的實施情況及取得的成效，筆者對浙江省11個設區市、90個縣（市、區，下同）的實施情況進行了實名問卷調查及訪談，從教育督導管理、運行、督學隊伍培養和管理、督導結果運用及督導保障機制等方面進行了深入研究。

一、研究對象與方法

（一）研究對象

根據《條例》實施調研課題方案，重點選取11個設區市及90個縣的政府教育督導機構落實《條例》情況作為研究對象，以《條例》實施一周年的9月作為時間節點。研究對象覆蓋到了所有設區市及每個縣（市、區），可以充分反映出浙江省《條例》實施的基本情況。

（二）研究方法

研究主要采用調查法。通過對全省各設區市、縣教育督導機構發布調查問卷、實地考察、訪談等形式了解全省在實施教育督導條例過程中的需求、困惑、問題，分析得失及原因。調查問卷重點圍繞督導委員會組織機構建設、督導運行機制完善、督學的培養與管理、督導結果的運用及督導保障機制建設等22個問題展開。問卷的實施由各市、縣教育督導機構實名完成，具有較高可信度。實地考察與訪談由浙江省教育廳督導處在7個設區市召集行政區域內的縣、區集中聽取匯報并座談交流的方式進行。在對11個設區市及90個縣實名問卷數據統計分析基礎上，筆者結合訪談情況，綜合與提煉形成分析報告。

二、《條例》實施的主要成果

《條例》固化了浙江省各項推進教育現代化發展的特色措施，完善了督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系，對教育督導的職責、范圍、內容、實施、結果運用和督學管理等做出細化規定，進一步提升了教育督導地位，進一步提高了教育督導的權威性。從實際調查情況來看，各級政府以貫徹實施《條例》為契機，切實加強對教育督導工作的領導，強化統籌協調，建立完善教育督導聯動工作機制，形成了以教育督導機構為主、多部門齊抓共管的教育督導工作新格局，在推進浙江省教育高質量發展、率先高水平實現教育現代化等方面貢獻了教育督導力量。

（一）教育督導管理體制改革更加深入

1.教育督導機構設置逐步完善

《條例》的出臺，既是浙江省新時代教育發展的必然選擇，也是衡量浙江省教育管理水平的重要標志，對浙江省各級政府在教育督導管理體制、督導運行機制、督學培養和管理機制、教育督導結果運用機制改革及督導保障機制的建立起積極推動作用。區域教育督導委員會既代表政府領導區域教育督導工作，又作為教育督導機構指導本行政區域內的教育督導工作。督導委員會需審議教育督導重大事項，協調解決教育督導中發現的重大問題，是區域教育督導規范化實施的基礎。從督導委員會的建設情況可以看出一個行政區域對教育督導工作的重視程度。浙江省11個設區市、90個縣，設立教育督導委員會的，分別從立法前的5個、48個增加到立法后的10個、76個，即90%的設區市、84%的縣已成立或換屆人民政府教育督導委員會，教育督導機構設置正在逐步完善。可以說，《條例》的頒布促進了全省各級政府加強對教育督導工作的領導，推動了教育督導體制機制改革，強化了程序意識，實現了區域教育督導的法制化。

截至2020年9月，浙江省已有5個市、45個縣召開了督導委員會會議。有1個設區市與30個縣出臺了加強教育督導工作深化改革的意見，使督導工作有章可循。各級政府深化教育督導改革已提上議事日程。政府教育督導委員會下設政府教育督導室或督導辦，大多設在教育行政部門，約80%的市、56%的縣督導機構明確了機構的具體編制數，充實了工作人員。省級督導委員會由政府分管領導兼任委員會主任，全面加強了對教育督導工作的統籌協調。教育相關職能部門如組織部、宣傳部等二十多個部門成為委員會成員單位，顯著增強了區域教育督導工作的影響力。督導辦作為辦事機構承擔委員會辦公室日常工作，執行教育督導委員會決議，組織開展本區域的督政、督學和評估監測工作。

2.教育督導委員會工作規則更加健全

《條例》的制定與實施，對推動浙江省教育治理方式發生深刻轉變，建立黨委與政府教育決策，下級黨委政府、教育相關部門與學校貫徹執行，教育督導機構監督保障的現代教育治理體系，具有十分重要的意義。浙江省人民政府教育督導委員會辦公室發布了《浙江省人民政府教育督導委員會工作規程》，各級政府也相應制定了督導委員會工作規則或規程，促進了委員會工作的規范化。規程規定了政府教育督導委員會召開會議及各成員單位參與教育督導工作的次數，明確議事規則，細化工作規范，研究制定本區域教育督導工作的機制，審議區域教育督導的計劃和重大事項，明晰各成員單位的教育督導職責。各地統一協調、分工負責、齊抓共管的教育督導工作新格局正在形成。

（二）教育督導運行機制得到強化

1.常態化和專項督政機制開始建立

督政是教育督導的重要職能之一。通過督政督促同級相關部門及下級政府依法履行教育職責，可以確保教育優先發展。同級督政是《條例》的一個創新點。目前，浙江省已有3個設區市、49個縣安排了年度同級督政計劃。常態化和專項督政機制正在試行，各市、縣已逐步建立同級部門及鎮街履行教育職責的評價，并明晰了相關部門的教育職責，如義烏市、臺州椒江區已發文公布相關部門與鎮街的教育職責。浙江省政府教育督導機構已建立市、縣政府履行教育職責評價制度，從2019年開始實施。督政工作為政府科學決策服務。各設區市政府依據《條例》的規定，加強了對縣級政府履行教育職責的督導評價，督促縣級政府及其教育相關部門履行職責，轉變職能，積極創造條件解決學校發展中存在的問題，切實保障教育優先發展戰略和政策措施全面落實，營造教育事業科學發展的良好環境。

2.強化各級各類教育的督導評估

督學是教育督導的另一大職能。通過督學督促學校全面貫徹黨的教育方針，依法依規辦學，全面實施素質教育，有助于切實提高教育質量。《條例》發布以來，全省各級教育督導機構強化督學職能，督促、指導中小學深化課程改革，保障教育法律法規的有效施行，調整與規范中小學辦學行為，提升學校的自我發展能力與教育教學質量。各級教育督導機構根據相關法律法規，制定和完善了不同層次發展水平的學校督導評估指標體系，建構主義范式評估正在逐步推開，如目前全省各市、縣普遍實施學校發展性評價，正是踐行了這種促進學校發展的現代教育評估理念。同時，浙江省教育督導評估更關注教育公平與現代性，如開始實施義務教育優質均衡督導評估、浙江省現代化學校評估。有的地區開始探索評估新范式，如紹興市、杭州拱墅區等已實施區域現代化學校評價。此外，各級督導機構以問題為導向，有針對性地開展義務教育教師工資、學前規范辦園、減負、公民同招等熱點難點問題和重點工作專項督導，回應社會關切。督學的結果能夠引導社會、家長用正確的標準評價學校的辦學水平，關心和支持學校工作，形成實施素質教育的良好社會環境。

3.采購第三方專業評估機構服務開始試行

隨著政府簡政放權放管結合與教育事業的改革與發展，教育督導機構設置、督導的范圍和督導的職責日趨拓展，教育督導內涵不斷豐富，教育督導也自然形成了多元評估主體。現代教育治理的內在要求是主體多元、決策民主、運行規范，引進社會評價，確保評估結果的全面性、公正性和公平性。目前，政府采購第三方專業評估監測機構參與教育督導評估監測工作正在推開，如全省對縣域教育現代化發展水平的監測就是委托浙江省教育現代化研究與評價中心實施。自《條例》頒布后，有4個設區市安排經費約340萬元、34個縣安排經費約1660萬元，共計花費2000余萬元用于采購第三方專業監測與評估服務，管、辦、評分離的現代學校制度已顯端倪。

4.實施責任督學掛牌督導全覆蓋

設立督導責任區、實施責任督學掛牌督導制度是加強對學校監管與指導的重要舉措，是我國教育督導制度的突破，對教育督導的轉型與發展具有積極意義。《條例》對掛牌督導的事項、程序做了細化規定。通過掛牌督導，責任督學成為學生、家長、社會公眾與學校的聯系紐帶，也建立起了日常發現問題、解決問題機制，提高了教育督導的針對性和時效性。全省各市、縣已全面實施督導責任區制度，實行分區管理，加強對各級各類學校規范辦學的監督與指導，實現中小學、幼兒園責任督學掛牌督導全覆蓋。責任督學的姓名、聯系方式和督導事項等信息，在學校門口醒目位置向社會公布。責任督學對掛牌學校實施經常性督導，每月不少于1次。學生及其家長、教師和社會公眾對學校規范辦學情況的意見和建議，可以直接向責任督學反映。全省對各類教育機構經常性監管的制度正在得到全面實施。

（三）督學培養和管理全面改善

1.督導隊伍建設正得到全面改善

督學是依法履行教育督導職責、執行教育督導任務的專業人員，在教育督導實施中起著關鍵作用。為了做好督學的管理，《條例》規定了總督學制度。從調研情況看，各地政府總督學制度正在落實，已有9個設區市、41個縣設立總督學、副總督學。部分市、縣組織部門、編制部門給教育部門增加領導職數，增設專職副總督學，分管教育督導工作，列席教育局黨委會，具體組織實施教育督政、督學及評估監測工作。其中7個設區市、27個縣的副總督學是專設的職數，其他是另外教育部門行政副職所兼任。各地加強了督導專業人員保障，充分考慮學校、學生的實際需要，一支專兼結合的督學隊伍正在形成，責任督學由立法前的3805人增加到目前的4141人，有利于督導隊伍的穩定性和工作順利開展。

2.督學培訓考核制度得到全面強化

督學在教育督導中起著重要的作用。督學要有教育行政管理和教育教學經驗，要熟悉教育法律法規和政策，能按規執行督導任務，同時要在工作實踐中不斷提升工作水平。教育督導機構應當加強督學隊伍建設，定期開展督學培訓，支持督學開展教育督導科學研究和交流，提高督學的教育督導政策水平和專業能力。從調研中可以發現，各地重視開展每年40學時的專業培訓，培訓分為省、市、縣3級，其中省級培訓由省教育現代化研究與評價中心組織，每年培訓10期。浙江省同時加強了督導學術研究，支持督學開展教育督導科學研究和交流，提高督學的教育督導政策水平和專業能力。浙江省教育學會督導分會立項了10多項省級教育督導課題，開展督導學術研究。督導機構應當加強對督學實施教育督導活動的管理。調研顯示，各地政府教育督導機構開始研究出臺督學考核制度，其中已有6個設區市、64個縣定期對督學履行職責的情況進行考核，并實施獎懲，以全面促進督學嚴格執行廉政紀律和工作紀律，做到忠誠、干凈和擔當。

（四）教育督導結果運用得到重視

1.教育督導報告、整改與復查制度初步建立

《條例》對提高教育督導效能、不斷強化教育督導結果運用做出了細致的規定。全省各地完善了督導反饋制度，進一步重視督導報告提交與公開。督導報告的提交與公開，有利于本級政府及上級督導機構及時掌握教育法律法規、教育方針政策及教育決策的執行情況，促進部門及下級政府切實履行教育職責，為政府調整相關政策提供決策依據與咨詢，也有利于加強社會公眾對教育督導活動的監督，發揮教育督導在“辦人民滿意教育”中的作用。據統計，全省設區市中有10個已將督導結果及重大督導活動向上級督導機構報送，有9個在政府網及媒體中公開督導報告。縣、區中，有60個縣已將督導報告上報政府，34個縣將督導報告在媒體公開。如省督導辦組織的市、縣政府履行教育職責的評價，做到在規定的時間內向被督導單位反饋督導結果，逐項指出被督導單位存在的問題和薄弱環節，提出整改意見，限期整改。同時，進一步完善督導公開制度，利用政府門戶網站、新聞媒體等公開督導意見書，接受人民群眾監督。如全省縣域教育現代化發展水平監測結果就在省級教育媒體公開。各級教育督導機構逐步建立“回頭看”機制，適時進行復查，督促被督導單位牢固樹立“問題必整改，整改必到位”的責任意識，體現了教育督導的嚴肅性和實效性。

2.激勵制度與問責制度逐步落實

重視教育督導結果的有效運用是現代教育督導建設的顯著標志，是督導結果報告效力的體現。《條例》對督導結果的運用做出具體規定，為督導結果的運用提供了依據和保障。加強制度建設，使督導結果運用逐步走上法制化和規范化的軌道，體現了督導結果的專業權威和行政權威性。調研顯示，全省正在逐步落實教育督導激勵制度與問責制度，教育督政結果在干部考核、任免、獎懲中得到體現。在學校評優評先、干部任免、教師考核方面，教育部門已充分參考督學結果及聽取責任督學的意見。約談與通報被督導單位負責人正在成為常用的督導結果體現手段，對問題整改不力或沒有完成整改落實任務的被督導單位，實施問責。這凸顯了教育督導在教育治理體系中的地位與作用，進一步強化了教育督導在依法治教、依法治校中的作用，有助于保障教育法律法規和方針政策的貫徹落實，為深入推進教育改革發展保駕護航。

（五）教育督導保障機制得到優化

1.強化了教育督導的保障工作

為了教育督導機構能正常開展督導工作，《條例》規定縣級以上人民政府須配備與教育督導任務相適應的人員，將教育督導經費列入財政預算，保證教育督導辦公條件。調研顯示，各地財政根據教育督導工作需要，已將教育督導經費列入財政預算，10個設區市、76個縣單列科目安排督導工作經費，其他市、縣則在教育部門總經費中列支。督導經費用于教育督導辦公、購買第三方服務及責任督學經常性督導經費保障。如義烏市設立了購買第三方服務、督導辦公經費、責任督學專項補貼及支持第三方教育評估機構建設專項經費每年共計180萬元，充分保障了督導工作的實施。同時，已有4個設區市及26個縣出臺了責任督學補貼制度。

2.加強了教育督導輿論宣傳工作

法律要發揮作用，首先是社會各界信仰法律。因而，強化《條例》的宣傳教育有助于突出法治精神，樹立法治意識。調研顯示，各地通過各種途徑加大《條例》等教育督導工作法規及相關政策的宣傳力度，推動教育督導事業健康發展。全省有10個市、55個縣由政府或人大組織了《條例》宣講會，形成了社會各界重視、支持教育督導工作的濃厚氛圍。政府各部門也積極支持教育督導工作，及時解決教育督導工作中遇到的困難和問題，為教育督導工作創造良好的環境和條件。

三、《條例》實施中存在的主要問題

總體上，《條例》頒布后，全省各級政府重視普法宣傳，深化教育督導體制機制改革，健全管理體制，強化運行機制，在督促各部門、下級政府及各級各類學校落實教育法律法規和教育方針政策、規范辦學行為、提高教育質量等方面發揮了重要的作用。但在問卷以及實地調研中可以發現，仍有部分市、縣政府沿用原有督導運作模式，存在《條例》實施進度過慢、效果不佳等問題。這體現在管理體制及運行機制未深入改革、組織機構的建設仍未加強、未有效運用督導結果及落實教育督導保障等方面。

（一）督導管理體制尚未完全理順

截至2020年9月，仍有約半數市、縣實施《條例》進度過慢，至今未召開督導委員會會議，未對《條例》的實施做出制度性安排，未全面貫徹落實中央關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見。部分市、縣教育督導經費未單列科目，教育督導經費的獨立性未得到全面保障。

（二）部分市、縣督導機構的建設有待完善

目前仍有2個市、49個縣尚未設置總督學。有9個縣的教育督導機構與其他科室合署辦公，職能交叉，職責不清。有7個縣的教育督導機構及職能設置于教育行政部門下屬機構，層級過低，缺少權威性。約半數縣的教育督導機構尚未明確具體編制數，部分設區市、縣教育督導機構人員過少，機構人員安排具有隨意性。約三分之二的市縣未建立責任督學工作補貼制度，督學的工作積極性受到影響。

（三）同級督政尚未全面開展

目前，約半數市、縣仍未安排同級督政項目及實施具體督政，對同級政府部門教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策的貫徹執行，區域落實教育優先發展同級監督機制未全面落實。促進教育事業健康發展區域主體能動性未充分發揮。

（四）區域第三方專業評估機構建設薄弱

培育、扶持第三方教育專業評估監測機構發展是《條例》的亮點，但目前只有7個設區市及15個縣成立了第三方督導評估監測機構，大部分縣未設立第三方專業評估機構。目前的第三方評估機構大多依托于教育學院等高等院校，仍是半官方機構，獨立第三方評估機構嚴重偏少，影響全省深入推進管、辦、評分離的現代學校制度建設。相關情況如表1所示。

表1 第三方專業評估機構設立情況統計表

[項目 設區市 縣（市、區） 是 否 是 否 本市是否設立第三方教育評估專業機構？ 63.64% 36.36% 16.67% 83.33% 第三方教育評估機構屬于何種性質？ 依托教育學院、教育部門下屬教育機構 85.71% / 53.33% / 民間第三方 14.29% / 46.67% / ]

（五）督導結果的運用仍不全面

據統計，目前有3個市、11個縣的教育督導機構未依法向政府及上級督導機構報送督導計劃及督導報告，未建立問責制度，督導結果未公開，督導報告尚未作為考核、獎懲、任免被督導單位及其主要負責人的重要參考，未作為教育決策、教育項目安排的重要依據。部分市、縣的教育督導工作仍流于形式。

四、進一步加強《條例》實施的建議

實施好《條例》既是貫徹落實中央深化新時代督導體制機制的改革與教育評價改革的要求，也是法治政府依法行政的需要。各有關部門、地方各級政府、各級各類學校要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國教育大會精神，深化教育督導體制機制改革，認真實施好《條例》，加強教育督導法治建設，為浙江省優先推進教育高質量發展，率先高水平實現教育現代化做出貢獻。

（一）進一步加強《條例》宣傳

從教育治理體系“管辦評”分離的要求來看，《條例》的頒布，體現了公共服務性、依法獨立性和客觀公正性，在構建教育決策、執行與監督之間既協調又相互制約的“內循環”上，體現出決策的、執行的統整性和監督的權威性。《條例》的頒布，填補了浙江省教育督導法制的空白，對于推進教育綜合改革，解決人民群眾關注的教育難點和熱點問題，特別是強化學校依法規范辦學，以及促進市、縣政府依法履職等方面奠定了堅實的基礎。普法要先學法，各級政府要堅持普法與依法督導相結合，加大宣傳力度，組織多種形式的宣傳活動，帶頭學習落實《條例》。各級政府要通過普法活動，宣傳《條例》的基本內容和重大創新，提高社會公眾對《條例》的知曉率，營造良好教育督導環境。

（二）進一步加強教育督導機構建設

教育督導機構是依法履行教育督導職能的部門，特別是督導委員會起著統籌、協調、指導本行政區域的教育督導工作，有其特定的法定地位，貫徹實施《條例》的首要任務就是成立政府教育督導委員會。尚未成立委員會的市、縣政府要全面落實《條例》規定，加快教育督導委員會的建設，制定督導工作規程，統籌協調區域教育督導工作。教育督導室或督導辦是委員會的辦事機構，要規范設置，增加督導工作人員，要獨立設置于教育行政部門，不能設在其下屬機構，以提高其權威性。財政部門要單列科目預算教育督導經費，確保教育督導工作正常開展，還要建立責任督學掛牌督導補貼制度，提高督學的工作積極性。

各級教育督導機構要落實黨的十八屆三中全會《決定》中“強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”的要求，適應專業化、社會化評估的督導發展趨勢，要支持第三方專業評估監測機構的建設，支持教師、家長及社會公眾多元參與評估，建設社會化多元評估體系。

（三）進一步加強同級督政

全省各級政府要加強對教育督導工作的全面領導，建立健全教育督導工作領導體制，加強和創新督導工作，營造深化教育督導改革良好環境，加快推進教育治理體系和治理能力現代化。要進一步強化督政工作，促進教育優先發展。同級督政作為浙江在教育立法方面的創新，體現了落實全省教育大會精神。各級教育督導機構要依據《條例》加強同級督政，細化、分解相關職能部門教育責任，明確發展教育事業是政府各相關部門的共同責任，提高部門主動履行教育職責的積極性，有效形成教育合力，增強地方政府落實教育優先發展的主體意識。

（四）進一步強化督導結果運用

全省各級政府要以率先高水平實現教育現代化為目標，展現走在前列、勇立潮頭的擔當。要充分運用督導結果促進教育事業發展，公開督導意見書及報告，落實問責制度與整改制度。要將督政結果納入政府對部門的考績，將督學的結果納入對學校的考核。特別是在各類專項督導中，對教育問題突出、辦學不規范、教育教學質量低下的被督導單位，督導機構要對其負責人采用約談及通報的方式進行問責，并向有關人民政府或者主管部門提出責任追究的建議，以確保督導實效。要通過教育督導促進各級各類學校以“辦好人民滿意的教育”為標準，努力實現人人成才、全面發展的目標。

（五）適時開展人大執法檢查

建議省人大常委會適時組織開展《條例》實施執法檢查，以保障法規的有效實施。通過執法檢查、推動各級政府依法深化督導體制機制改革，為推進浙江省教育治理體系與治理能力的現代化，全面落實教育現代化強省戰略保駕護航。