美國建立“湄公河—美國伙伴關系”的戰略意圖

成曉葉 劉喆 成漢平

2020年9月11日，美國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南和東盟秘書處啟動了“湄公河—美國伙伴關系”。時任美國副國務卿比根雖然沒有到達現場，卻高調宣布，美國將斥資1.5億美元，助力東南亞國家解決湄公河相關問題。9月14日，時任美國國務卿蓬佩奧發表題為“湄公河—美國伙伴關系：湄公河地區理應獲得良好的伙伴”的聲明，聲明中強調了湄公河地區對美國的重要性，承諾加大對該地區的投資與合作，并且將中國視為該地區最大的威脅，其與我針鋒相對的意圖十分明顯。2021年伊始，美國進入拜登時代，從拜登政府的外交戰略、對華關系來看，拜登政府明顯更加注重盟友體系建設。一段時間以來，拜登政府拉攏盟友、準盟友共同對抗中國的做法與特朗普政府時期相比，有過之而無不及，我國構建已久的“瀾湄合作機制”面臨著地緣沖擊與考驗。

一、美國與瀾湄國家構建“湄—美伙伴關系”的

戰略意圖與目的

2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作首次外長會議在云南景洪順利舉行，標志瀾湄合作機制正式成立。瀾湄合作機制的成立是中國推動次區域深化合作的又一創舉。[1]因水而生，因水而興。自2016年全面啟動以來，瀾湄合作在各領域取得顯著發展。瀾湄六國共飲一江水，是事實上的命運共同體。在2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，瀾湄國家同舟共濟、守望相助，共同抗擊疫情，努力恢復地區經濟活力。在2020年8月舉行的瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議之后發表的《瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議萬象宣言》 中，各方宣布加強政治和安全合作伙伴關系、經濟和可持續發展合作伙伴關系、社會人文交流伙伴關系、瀾湄合作機制伙伴關系。就在本次會議之后不久，2020年9月14日，蓬佩奧發表題為“湄公河—美國伙伴關系：湄公河地區理應獲得良好的伙伴”的聲明，表達了美國要撬動瀾湄合作機制，離間中國與這一地區國家良好的伙伴關系的陰謀。如今，拜登政府完全繼承了前政府的這一做法，而緬甸亂局則使其覓到了重要的良機。

湄公河次區域由柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南組成，是一個極具潛力的新興市場，區域人口超過2.3億，在疫情之前保持年平均5%—8%的經濟年增長率，勞動力和自然資源豐富。自2003年泰國提出“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟合作戰略”起，美國、印度、日本、韓國等國先后與湄公河區域國家制定了一系列的合作機制，而中國則是湄公河次區域經濟合作機制中最大的國家，發揮了實際引導性的建設作用。

如今，美國建立“湄—美伙伴關系”并非如其所宣稱的“對湄公河伙伴國的自治、經濟獨立、善治和可持續增長的支持”，實質則是和南海問題一樣，將湄公河地區制造成又一個地緣政治的熱點，觸角從西太平洋的海上伸向陸地，對我形成由海到陸的圍堵，不留任何死角。其戰略意圖與目的包括：

第一，撬動中國的“后院”，與中國爭奪東南亞地區的影響力。2009年，美國發起了《湄公河下游倡議》。在2009年至2020年的湄公河下游倡議期間，美國國務院和美國國際發展署（USAID）向湄公河五個伙伴國家提供了近35億美元的援助。因此，美國構建“湄—美伙伴關系”是現有《湄公河下游倡議》的機制擴大，但不可否認的是，從《湄公河下游倡議》到湄—美伙伴關系，美湄合作的機制明顯具備了“安全”因素，對于美國拜登政府而言，這是利用現有機制順水推舟，在全面對華打壓的問題上多管齊下的舉措。

在美國看來，中國于若干年前推出的“瀾湄合作機制”，既使得瀾湄地區為中國提供了緩沖地帶的作用，同時又是中國擴大印太地區影響力的“橋頭堡”，更是中國多年經營的“勢力范圍”，必須設法滲透到這一區域。為此，美國一方面不斷在這一地區提升自己的影響力，另一方面則有效離間這一地區國家與中國的關系，美國希望能夠為柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南提供有效的抵消、制衡中國的力量，從而不斷削弱中國在東南亞的影響力。因此，時任美國國務卿蓬佩奧就曾赤裸裸地提出：“我們將在《湄公河下游倡議》的良好工作和過去11年來美國對該地區提供的35億美元援助資金的基礎上，繼續我們的工作。”

第二，編織圍堵網絡，為全方位包圍、圍堵中國提前布局謀劃。拜登政府的對華政策較特朗普時期并沒有出現任何大的改變，甚至明顯在所謂人權、環保等議題方面加大對華的攻擊力度，瀾湄合作機制中的緬甸等國是中國在西南的重要戰略通道和能源通道，鑒于中緬、中柬以及中老之間一直維持友好的睦鄰關系，并不斷疏遠美國，如今，美國構建所謂“湄—美伙伴關系”則為美國下一步全方位圍堵中國帶來新的機遇和抓手。尤其是緬甸在軍人于2021年2月掌權之后出現了一系列的變數，這些變數加大了地區局勢裂變的可能，而這正是拜登政府所看重的。4月16日，美國國務院發言人表示：“美國贊賞聯邦議會代表委員會（CRPH）為維護緬甸人民利益而開展的工作。”此舉等于公開承認了作為反對派的該組織的存在，使其有底氣與軍方展開抗爭行動。緬甸局勢從此充滿變數。讓緬甸長期陷入動蕩，影響中國的“一帶一路”符合美國的戰略利益。

第三，瀾湄合作本身存在一定的分歧，而美國則欲擴大矛盾、利用矛盾，離間中國與這些國家之間的關系。近年來，圍繞水資源問題，中國與瀾湄國家始終存在著不小的分歧，甚至是爭端。同時，瀾湄機制中的越南還與中國存在著激烈的海上主權爭端。這使美國政界意識到其人為制造中國與瀾湄國家之間的矛盾，并擴大矛盾以及利用矛盾的最佳時機已經到來，以達到孤立中國、遏制中國，并借機瓦解瀾湄合作機制的目的。

第四，通過對華多點打壓，提升美國的戰略空間。美國以往的東南亞政策由于歷史因素，主要著眼于海上國家，如新加坡、印尼、菲律賓、馬來西亞等。而湄公河流域的陸地國家則因經濟回報率低、國情復雜以及傳統地緣地位不凸顯等因素長期被美國忽視。對于這種失衡的東南亞政策，美國國內一些學者早有批評之聲，他們宣稱，正是美國政策真空被中國所利用，導致中國在湄公河地區“做大做強”。因而，美國建立“湄—美伙伴關系”并非意外之舉，而是美國全方面對華打壓遲早要布局的抓手。作為東南亞地區的傳統安全產品提供者，美國一方面維持與菲律賓、新加坡、馬來西亞等東南亞海上國家的傳統緊密關系，另一方面又逐漸增加對湄公河流域國家的戰略資源投放力度，試圖同時從海上和陸上兩個方向擠壓中國在東南亞的影響力，提升美國在東南亞的戰略空間。

二、“湄—美伙伴關系”建立之后美國的

行動步驟預測

圍繞上述戰略目標，在作者看來，美國政府未來著力構建“湄—美伙伴關系”并非應景之作，或一時之需，而是一個長期的布局，是出于與中國競爭的需要。拜登政府可能有如下的行動方案和計劃，且部分端倪已經顯現。

其一，將“湄—美伙伴關系”這一新型伙伴關系與美“印太戰略”深度融合。目前，美國已經在這一伙伴關系體系下設立了“水安全和湄公河委員會”。美方稱，華盛頓與湄公河伙伴國家的關系是其印度-太平洋愿景和華盛頓與東盟戰略伙伴關系不可分割的一部分，兩者具有同等重要的戰略地位，未來的一切行動都將依據這一標準來落實和推進。顯然，美國已經將這一伙伴關系列入“印太戰略”之中，在未來兩者將會進行某種深度的融合。

其二，以大肆抹黑來離間中國與瀾湄國家關系。其對我抹黑的內容集中于三個方面：一是水位問題，即聚集一個老生常談的話題——湄公河的水資源分配和水位問題，美國拋出的話題是：中國“單方面操縱上游大壩，加劇了湄公河歷史性的干旱”。二是債務，美國放大瀾湄國家所謂的債務問題，認為中國使老撾等小國背上了沉重的債務，緬甸等國的債務也到了臨界點，而美國則將會承諾加強所謂“透明度”以及“尊重主權，互不干涉，尊重法治與國際法”等，暗指中國對這些小國強人所難，擴大了其債務危機。三是治理，美國認定這一地區的治理模式面臨挑戰，尤其是令人關注的人口販賣、毒品走私和野生動植物的跨國販運熱潮等持續不減，其中大部分源自與中國有關聯的組織、公司和經濟特區，從而將矛頭指向中國。

其三，擴大對伙伴關系的投入，讓瀾湄國家有獲得感。美國計劃在2020年已經先期向這一地區提供的5200萬美元基礎上再追加大約600萬美元，這筆款項主要用于這五個國家針對新冠疫情的防控以及涉及水流量的一系列工作，以讓瀾湄國家擁有某種獲得感。隨著印度國內疫情的失控，這一地區急需來自外界的援助，特別是基礎衛生設施脆弱的緬甸。2021年5月6日，美國和東盟舉行了視頻對話會議，美國承諾向東盟各國提供1.12億美元援助資金，用于應對氣候變化、自然災害等，以讓這一地區的國家擁有更多的獲得感。

其四，煽動湄公河國家向我索要所有的河流數據。根據湄公河次區域國家的一些學者透露，美國正在鼓動湄公河地區的國家要求中國方面對其作出的“共享水數據”的承諾采取具體的行動。由美國國務院資助的美國非政府環保組織“地球之眼”甚至煽動稱，這些數據必須是完全公開的，且全年發布，沒有任何死角。它應包括水和與水有關的所有數據，以及土地使用、水壩建設和運營數據等。其實，這正是美國方面欲借瀾湄國家之手置我于被動境地。

其五，拉攏更多的國家介入到中國的“后院”。根據媒體公開的報道，美國已經制訂了具體的方案，鼓勵美其盟友如日本、澳大利亞、韓國、印度與湄公河的這些國家建立起緊密合作關系，從而稀釋來自中國對這一地區國家的地緣政治影響力，如此才能形成合力，避免特朗普政府時期的“單干”。

其六，解決瀾湄國家的痛點——電力。鑒于電力供應嚴重影響到緬甸、老撾及柬埔寨等國的民生和經濟發展，美國還將通過“亞洲加強發展與增長項目”“日—美—湄公河電力合作伙伴關系”和“日—美戰略能源伙伴關系”等機制，增加對這一地區國家的能源安全和電力行業發展的資金與技術方面的支持。

在拜登上臺之后，國際輿論普遍認為拜登推翻了特朗普的多項政策，唯獨其對華政策并沒有改變。相反，部分對華策略與特朗普時期相比甚至有過之而無不及。具體地說，拜登政府在利用盟友，利用所謂規則和意識形態等方面來對付中國，無疑更勝一籌。

三、美國構建“湄—美伙伴關系”如何影響瀾湄合作

美國構建“湄—美伙伴關系”，是印太戰略實體化的具體舉措，也意味著將直接對抗我瀾湄合作機制，將對我在瀾湄地區現有地緣戰略、合作機制、國家關系、經貿關系等產生一系列影響。

一是影響瀾湄合作機制的順利運行。美國非政府組織在湄公河流域關注的環保、衛生、教育、減貧問題同時也是我瀾湄合作的優先領域。美國非政府組織對該地區民眾司法、人權觀念的培育，為該區域國家內部的政府與民眾的關系以及五國間的關系增添了更多復雜的因素。其次，一些NGO的價值輸出在給當地政府施壓的同時，也會刻意制造矛盾，影響我方具體項目的實施。此外，在我瀾湄合作過程中，美國通過其所資助的非政府組織對我國家安全、意識形態以及“一帶一路”等刻意抹黑的行徑，將會嚴重影響我瀾湄合作機制的運行效果、折損我國的公信力。

二是破壞中國與湄公河五國間的互信。在美國非政府組織和美國政府的影響下，水電站建設、生態問題已經成為該區域國際關系的敏感神經，不僅影響著中國與湄公河流域五國的關系，還影響了該區域五國之間的關系。例如，柬埔寨桑塞二級水電站項目、老撾和泰國合作的沙耶武里水電站項目、柬老邊境的東沙洪水電站項目等，都成為影響區域內國際關系的議題，而美國“國際河流組織”“地球之眼”等已經不同程度地介入其中。可以預見，未來的拜登政府一定會不遺余力地利用非政府組織在湄公河流域的活動，遏制中國的外交政策的實施，宣揚中國對湄公河流域生態的破壞，影響中國與湄公河流域國家的關系。

三是不斷擠壓我國地緣戰略空間。首先，美國渲染中國對該地區的安全威脅，將矛頭指向中國，這將削弱區域國家擴大經濟合作的意愿，給中國與瀾湄國家關系的未來發展制造了負面的外部環境;其次，在南海問題長期復雜化的背景之下，瀾湄地區是我重要的西南部戰略空間，而“湄—美伙伴關系”的直接目的則是撬動中國在這一地區的影響力，加大美國在該區域的存在和治理水平，縮小我地緣政治戰略空間;此外，一旦美、日、印、澳深度加強湄公河合作機制，實現“印太戰略”與“美—湄伙伴關系”的深度融合，也會在外交上給我帶來巨大的壓力，不利于中國“一帶一路”整體國家戰略的實施。

四是對中國企業帶來不利的發展環境。在瀾湄合作中參與的中國企業眾多，美國的慣用伎倆則是利用NGO制造環保議題、債務議題、勞工問題等，挑起法律矛盾，同時輔以媒體的大肆炒作，制造所謂“中國威脅論”“中國掠奪論”以及“債務危機”等，這都會嚴重影響我方在外的投資企業的生存環境。一旦美國狗急跳墻，特別是新政府利用人權、環保、生態以及債務等議題對中方施壓，甚至采取制裁等惡劣手段，將會使得中國企業在該地區的經營變得步履維艱。

2021年3月14日，我國在緬甸的中資企業遭到暴徒的襲擊和縱火，一夜之間有30多家工廠遭到襲擊，損失高達數億元人民幣。而背后的黑手就是美國為主的西方勢力。

四、應對美國構建“湄—美伙伴關系”的主要措施

美國政府已經秘密制訂了《全政府對華戰略》，2021年4月又通過了《2021年與中國戰略競爭法案》，其目的就是要以舉國之力、以一切手段全方位、全社會遏制中國，這是美國兩黨的高度共識。在中國政府成功控制了疫情并使經濟出現正增長之后，歇斯底里的美國政府的對華遏制戰略必將進一步提速。對此，我方應針鋒相對，盡早有效化解美國在瀾湄問題上的布局。

一是保持與瀾湄國家機制性的定期會晤與合作，并盡可能地衍生出更多的機制性合作，確保中國在這一地區主導性的地緣政治影響力，以此來對沖來自美國方面對這些國家所施加的影響和壓力。

二是注重先入為主，邀請一些水利專家和研究人員前來位于我國境內的湄公河上游實地考察、調研，讓他們親眼見證水位、流量的變化（特別是減少）情況并非因中國而起。其中，特別要讓像泰國朱拉隆功大學亞洲研究所湄公河研究中心教授烏克里斯特·帕特瑪南德等客觀公正的學者出面發聲，使親西方的NGO失去任何運作的空間。再次，如2020年11月30日在北京啟動的瀾湄水資源合作信息共享平臺網站，對外充分展示了我分享資源數據、信息、知識、經驗和技術的善意和誠意，表明中方在這些問題上毫無隱瞞。如此以理服人，讓事實說話，努力做好外宣工作。

三是輔以話語建設，如以三維動畫的方式在瀾湄合作的宣傳渠道上不斷更新湄公河水位的變化過程，讓人一目了然，即使普通百姓也能輕松看懂;同時，組織專業的科學團隊通過調研評估后做出分析并公開數據，一方面起到引導輿論的作用，另一方面對沖美國支持的公民社會、非政府組織未來在湄公河河水問題上對我的抹黑和發難。

四是加大瀾湄合作中環保基金的投入力度。環保問題是美對我攻擊的重要抓手。在美國的常態性描述中，中國是一個忽略生態發展、破壞生態的國家，尤其是中國的對外項目缺乏生態評估，以追求利益為上。對此，我方要加大對瀾湄合作中環保領域的資金投入力度及外宣工作，避免美國等西方國家的NGO針對我方頻繁打“生態環境牌”，從而影響整體瀾湄合作的實施和展開。

五是充分發揮邊境地區地方研究機構在與瀾湄國家交流中的優勢和“橋頭堡”作用，真誠溝通，推動互信。如動員與瀾湄國家接壤的廣西社會科學院、云南社會科學院等地方社科機構出面牽頭，與對方相關國家組織對話，就湄公河的水位問題做出說明，增信釋疑，避免誤判，為中國與沿岸國家之間的“五通”建設創造條件。

六是動用瀾湄合作專項基金，在湄公河部分下游國家中，推出更多地惠及民生的短平快項目，尤其是在柬埔寨這樣的友好國家，一是對沖來自美國的影響，二是讓當地的民眾得到明顯的實惠，提質升級瀾湄合作的效果，增加我在當地的親和力。

綜上所述，面對美國突然介入瀾湄地區，企圖撬動中國與瀾湄國家良好的合作，中國方面仍有著較多的選項。時與勢均在中國一邊，這是一個不爭的事實。

五、結語

湄公河流經東南亞多國，所謂的美國—湄公河伙伴關系，其實就是美國—東南亞伙伴關系，美國企圖撬動中國與湄公河國家之間的關系之陰謀昭然若揭。按照計劃，美國將會每年召開一次所謂的美國—湄公河伙伴關系會議，這將成為美國在東南亞存在的外交常態。聯合東南亞國家，狂挖中國墻腳，實施外交壓力，對沖中國影響，這才是美國的真實目的。對中國來說，對于美國拜登政府的瘋狂圍堵和對中國周邊國家如緬甸、柬埔寨等國的拉攏，仍有多張牌可以打出。一方面，利用地緣優勢注重與瀾湄國家真誠溝通，推進雙方互信;另一方面，利用中國在瀾湄合作中的優勢如瀾湄基金等造福該地區國家的民眾，讓其擁有更多的獲得感，以對沖美國的挖墻腳行徑，使其努力全部付諸東流，畢竟鄰居是搬不走的。

參考文獻：

[1]戴永紅，曾凱.瀾湄合作機制的現狀評析：成效、問題與對策[J].國際論壇，2018（1）.

（成曉葉：南京大學國際關系專業博士研究生;劉喆：南京大學中國南海研究協同創新中心高級研究員，博士研究生;成漢平：江蘇省東南亞研究會會長，南京大學中國南海研究協同創新中心高級研究員，教授，博士生導師，國家重大課題“中美在東南亞的戰略博弈”首席專家）

責任編輯：彭安玉