國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃課程教學模式探索

王威 夏陳紅 王曉卓 馬東輝

摘要：

國土空間規劃體系的提出，對城鄉安全與防災減災規劃專業教育教學也有了新的要求。從城鄉安全與防災減災規劃專業建設發展現狀出發，綜合分析目前城鄉安全與防災減災規劃專業的特點，以及國土空間規劃對城鄉安全與防災減災規劃的影響，探討國土空間規劃體系改革背景下城鄉安全與防災減災專業課程教學目標、內容與形式，打破原有的城鄉規劃專業教學思維模式，建立適合新時代國土空間規劃體系要求的教學框架，培養新型城鄉安全與防災減災規劃專業人才。

關鍵詞：國土空間規劃體系;城鄉安全與防災減災規劃;教學模式

中圖分類號：G6489? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1005-2909（2021）04-0125-09

2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，并強化國土空間總體規劃對各專項規劃的指導約束作用，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開[1]。國土空間規劃的戰略目標緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標，按照“五位一體”總體布局，落實國家重大戰略決策部署，落實區域發展戰略、鄉村振興戰略、主體功能區戰略和制度，依據全國國土空間規劃綱要和京津冀協同發展要求，在科學研判地區發展趨勢、面臨問題和挑戰的基礎上，提出2035年國土空間發展目標，明確各項約束性和引導性指標[2-3]。

國土空間體系的變革，對規劃行業產生了深刻的影響，也對城鄉規劃專業教學帶來了一定的機遇與挑戰。規劃教育能否保證規劃師在思維意識和技術能力上與規劃轉型背景下的國土空間規劃接軌，取決于教育教學體系的課程模式和培養方式。為了使城鄉規劃專業的學生能緊跟時代步伐，掌握國土空間規劃前沿知識，適應新時代國土空間規劃體系要求，需要改革城鄉規劃專業課程，從知識體系、技能和素質能力上重構課程內容，落實中國空間規劃管理變革的理論與實踐需求，為培養適應社會發展的人才提出新的創新機制[4]。其中，城鄉安全與防災減災規劃作為城市安全與可持續發展的藍圖，在國土空間規劃體系下屬于專項規劃的范疇，是一項綜合性、系統性、復雜性的工作，涉及政治、經濟、社會、自然等各個領域。新的國土空間規劃體系包含了多方面的城市安全與防災減災的內容，如安全發展及可持續發展目標，強化底線約束和邊界管控，注重風險防范，積極應對未來發展不確定性和提高規劃韌性等[5-6]。無論是橫向重大專項規劃項目的設計，還是縱向國家、省、市、縣、鄉鎮級的規劃層級，以及總規、詳規等規劃類別，方方面面都與安全與防災減災息息相關。因此，在城鄉規劃專業建設過程中，也亟需同步改革城鄉安全與防災減災規劃課程教學模式，即在突出國土空間規劃的戰略性綱領性作用的同時，明確城鄉安全與防災減災規劃在自身領域內需要解決的專項戰略問題，厘清國土空間規劃和城鄉安全與防災減災專項規劃之間的關系，并從邏輯、技術等方面探索兩者有機融合的教學模式，揭示不同規劃層級或分區類型中安全與防災減災規劃的管控內容與管控細則[7]，培養能夠緊跟時代變革的城鄉安全與防災減災規劃人才，推動城鄉安全與防災減災規劃學科的快速發展。

一、新的國土空間規劃對城鄉安全與防災減災規劃課程的影響

新的國土空間規劃對傳統城鄉規劃專業人才培養提出了新的要求，在課程結構、實踐環節和課程內容上都應有新的調整[8]。為適應新的國土空間規劃的需要和發展，城鄉安全與防災減災規劃課程教學內容也應有較大的變化，總體變化主要有以下幾項內容。

（一）主動調整城鄉安全與防災減災規劃，使其銜接并融入國土空間規劃體系

《若干意見》的頒布，是國土空間規劃體系建立的標志，所有國土空間規劃都需適時調整以適應國家的戰略部署和要求。為此，城鄉安全與防災減災系統的框架體系也需隨之調整，包括開展防災空間布局，統籌土地利用資源，配置各項設施，調整防災空間結構、功能分區、時序安排和管控指標等，以科學合理的規劃手段，引導城市空間積極健康發展，在不違背國土空間總體規劃強制性內容的基礎上，將城鄉安全與防災減災內容納入市縣及以下層級的詳細規劃中，促進安全與防災減災專項規劃與國土空間規劃體系的有機融合。

（二）“防災韌性城市”將成為城鄉安全與防災減災的主導理念

2019年8月第十四屆城市發展與規劃大會上，自然資源部總規劃師莊少勤提出國土空間規劃“走新路”的四個變量[9]，即注重存量、重視質量、注重流量、關注容量。其中“關注容量”指面對氣候變化、技術變革等不確定性影響，城市需要不斷提升自身的韌性，落腳點在“城市韌性”上。可見提升城市應對各種不確定風險的韌性能力將是城鄉安全與防災減災的主導理念，是新時期國土空間規劃體系下城市的核心競爭力。

（三）大數據背景下城鄉安全與防災減災規劃專業教學內容將增多

大數據、智能化技術的發展，產生了移動互聯、數字繪圖、RS、GIS、GPS等一系列新型數字技術。這些技術作為實時快速獲取和自動化精確處理海量空間信息的重要基礎，已經逐漸滲透到國土空間規劃的各個環節，也逐漸成為國土空間規劃的重要組成部分，影響著各類規劃的建設[10]。新時期國土空間規劃要求合理利用每一寸國土空間，進而實現可持續發展目標，因此新技術、新方法的應用極為重要，而城鄉安全與防災減災規劃作為應對各類模糊性、復雜性等不確定災害風險的重要手段，更加需要在其專業課程教學過程中增加新理念、新技術、新方法等內容。

（四）“智慧防災”體系規劃將成為城市安全與防災減災規劃的重要組成部分

智慧國土空間規劃是落實國家大數據發展戰略，提升國土空間綜合治理能力現代化水平，創造生態文明、美好生活的重要措施，需要相應改革城市安全與防災減災規劃等專項規劃[11-13]。城鄉安全與防災減災規劃要發揮其空間管控職能，需要一系列的技術支持。因此，構建諸如數字化監測預警技術的安全與防災減災空間智慧系統，使整個區域層面的數字化防災體系成為可能，“智慧防災”體系規劃的建立，將更加有助于空間資源的充分開發、利用和集成，有助于完善城市防災系統的設施建設，使智能防災系統對智慧城市產生響應[14]。

二、 國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃課程教學模式設計

城鄉安全與防災減災規劃課程強調規劃應當遵循社會經濟發展、氣候環境變化、災害風險應對、生態環境保護、自然及社會環境可持續發展的國土空間秩序和策略，構建全國國土空間規劃編制技術與綜合治理的新模式，并遵循國土空間總體規劃的要求，突出規劃的專業性。因此，在進行城鄉安全與防災減災規劃課程教學模式的設計時，應立足實際，順應時代和地區的發展，著重關注自然、人和空間的關系，針對21世紀將會面臨的各項災害威脅，剖析新時期國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃的應對策略，詳細解讀相關政策及法規，幫助學生了解國土空間規劃對城鄉安全與防災減災專項規劃的具體要求。在教學過程中，強化底線思維，增強學生的防災意識，通過規劃專題等實踐課程，幫助學生掌握城鄉安全與防災減災規劃的知識和技術要點，形成系統性防災思維。

（一）國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃課程教學目標

新的國土空間體系下，規劃系統發生了巨大改變，城鄉安全與防災減災也將隨之改變，并引起廣泛關注與重視。伴隨信息技術的快速發展，城鄉安全與防災減災規劃課程、GIS課程、地理學課程等的建設將會有更大的空間與突破。因此，應當結合新時期國土空間體系的需要，制定城鄉安全與防災減災規劃課程理論與實踐教學的核心目標。

（1）認清安全與防災減災規劃在國家空間規劃體系中的定位與作用。新時期安全與防災減災的相關內容在國土空間規劃中是極其重要、必要和迫切的，因此，教學過程中應當明確兩者之間相互反饋、相互協調的關系，吸取系統性科學、災害學、災害管理學、空間規劃學、可持續發展科學等多方面的知識經驗，形成國土空間安全與防災減災規劃課程的主導教學理念。

（2）加強理論與實踐的互動和結合，以國際視野和地方問題相融合的方式來探索國土空間安全與防災減災規劃課程教學思路體系的建立，并將其貫穿到本科及研究生階段的教學之中，確立一套適合當前我國國情的城鄉安全與防災減災規劃課程教學內容與方法。

（3）在新時代國土空間規劃背景下，城鄉安全與防災減災規劃要發揮其職能，需要一系列的技術支持。如學生在今后的科研學習和工作中需要靈活運用一系列數字化技術進行規劃實踐和科學研發，因此，教學中應當將大數據、遙感影像、空間規劃“一張圖”等先進技術與城鄉安全與防災減災規劃理論相結合。

（4）探索城鄉安全與防災減災課程理論學習、校內外實踐、創新專利研發、專業模型類及設計類競賽相結合的人才綜合培養路徑。經過多年發展，城鄉安全與防災減災愈加重視災害防控措施在空間上的實施與落地，通過專業競賽可以培養學生的創新意識與空間意識，保持對行業發展的敏感性與判斷力，有效提高規劃的高效性與操作性。

總之，構建理論知識、規劃設計實踐和創新訓練相結合的教學模式，才能培養具備國際視野和社會責任感，順應當今中國國土空間規劃發展需要的德智體美全面發展的高素質、精技能、廣視野、厚基礎，以及富有獨立思考和創新能力的高素質城鄉規劃專業人才。

（二）國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃課程教學內容

教學內容的選取原則是：適應新型城鎮化、人口老齡化等城市發展趨勢，提高國土空間開發保護質量和效率，適應社會經濟發展、城鎮空間布局等國土空間規劃內容的總體發展趨勢。通過對信息化工具、實際規劃案例、國內外文獻脈絡的對比及梳理，學生應明確國土空間規劃體系中安全與防災減災規劃的地位與作用。課程教學中要能全面調動學生的積極性和主觀能動性，拓展國際視野，直面當前國際社會的城市安全問題，強化新時代大學生的災害意識與防災思維，并響應城鄉發展的多元化需要，注重多學科橫向的交叉融合，在學科認知、規劃意識、規劃邏輯、管制制度、技術要點及應用實踐上開展一系列的教學活動，以增強學生的規劃項目操作能力和邏輯解析思維能力，具體城鄉安全與防災減災規劃編制技術、技術與管控制度教學綱要內容見表1-3。

為適應新的國土空間規劃體系的需要，城鄉安全與防災減災規劃課程教學總體應包含以下內容。

1.把握規劃知識點，明晰規劃內涵

明確“空間類規劃”“空間規劃體系”“空間規劃”“國土空間規劃”“國土空間規劃體系”等等諸多概念的內涵、內容和相互關系，以及“城鄉安全規劃”“城鄉防災規劃”“城市綜合防災規劃”“防災減災規劃”“防災空間布局”“城鄉安全與防災減災規劃”等諸多安全與防災減災類別規劃的內涵、內容和相互關系，形成教學基礎，對統一教授國土空間規劃體系下的城鄉安全與防災減災規劃，構建城鄉安全與防災減災規劃框架體系，實施多尺度城鄉空間的災害風險評估及空間規劃管理工作等都具有重要的現實和理論價值。

2.國土空間“五級三類”的規劃體系對城鄉安全與防災減災規劃的要求

國土空間規劃體系提出了“五級三類”的國土空間規劃體系框架結構，明確了國土空間規劃在國家、省、市、縣和鄉鎮各個空間層次上的編制審批和監督實施所體現的不同尺度和管理深度要求，并明確總體規劃對專項規劃與詳細規劃的統領作用。為此，在教學過程中應在詳細介紹城鄉安全與防災減災規劃發展歷程的基礎上，解析其在各層級中的管控強度及規劃傳導作用。省域或跨省域層級需要綜合防災規劃，建立區域協調網絡，明確下轄重點實現的綜合防災訴求，對重大防災設施作出要求。市縣級層面的綜合防災專項規劃處于承上啟下的地位，一方面承接省級的防災戰略;另一方面有應對本級防災短板的策略措施，并對下位規劃作出引導，要求綜合防災專項規劃在滿足上位要求的情況下更具空間指導性與落地操作性。鄉鎮級規劃側重農業空間與生態空間的災害防御措施，鄉鎮居民點的建造與布局特色也要求防災措施因地制宜。教學中要使學生系統認識和了解新時期國土空間規劃對城鄉安全與防災減災規劃的影響與變革[15]。城鄉安全與防災減災規劃作為專項規劃應在總體規劃的縱向指導下完成，橫向上與其他專項規劃相協調。

3.建立適應國土空間規劃的城鄉安全與防災減災規劃編制技術路線

研究國土空間規劃的編制技術要點，梳理城鄉安全與防災減災規劃在國土空間規劃體系中的作用，在此基礎上分析城鄉安全與防災減災規劃在國土空間規劃編制各環節所起的作用，并加以細化深化，明確城鄉安全與防災減災規劃與國土空間規劃相統一的規劃編制路徑，介紹國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃的基本思維理念和宏觀戰略目標，以及省市縣鄉等不同層級城鄉安全與防災減災規劃的編制路徑和方法。

4.樹立新時期城鄉安全與防災減災新理念

新時期綜合防災規劃在國家治理能力現代化的要求下，要樹立并踐行新時期防災減災“兩個堅持、三個轉變”的理念，即堅持防抗救有效銜接的全過程減災，并且更加重視災前預防準備工作，堅持常態情況下減災備災與非常態情況下抗災救災相統一，加強全災種的綜合防控[16]。新時期防災減災新理念中，災前的全災種綜合評估、災害風險區的劃分、災害管控線的劃定以及各項防災設施的分級分類布局尤為重要，有效的災前準備工作可以減輕災害風險及降低災害損失，并且要做好備災抗災救災各階段的銜接，增大救援效率，減少不必要的傷亡。

5.教授新技術、新方法，課程教學應與時俱進

根據大數據時代“智慧國土空間規劃”“智慧安全與防災減災規劃”的治理框架，需要在城鄉安全與防災減災規劃課程教學過程中增加“數字防災”的內容。如借助新技術進行災害風險的數據挖掘、可視化分析、關聯分析等實踐性教學，幫助學生掌握信息化技術、3S技術、數理統計模型及軟件、人工智能等大數據處理技術，使學生能夠獨立運用新技術、新方法解決安全與防災減災規劃和研究過程中的技術難題。另外，在制定碩士生培養方案時，可增加從大數據視角開展提升城市彈性、韌性的理念探索和技術研究等內容[17-19]。

6.結合學校辦學特色和新時代發展背景，確定多元化、多學科交叉融合的課程體系

城鄉安全與防災減災學科具有學科交叉屬性，與城市規劃、災害風險管理、公共安全管理等學科有直接關系，也涉及社會學、經濟學、人口學等學科內容，故應注重多學科的交融，鼓勵學生參加各類學科的學術論壇，創造性地研究探索城鄉安全與防災減災規劃科學理論與技術方法，掌握新時代國土空間規劃的知識和相關技能，成為城鄉安全與防災減災規劃領域創新人才，以及適合社會發展需要的高等規劃人才。

7.瞄準規劃建設前沿，探索產學研深度銜接融合的培養模式

以解決問題為導向，注重培養學生發現問題、分析問題、解決問題的能力。如可組織討論以下一些問題：在城鄉安全與防災減災規劃過程中的災害風險、土地利用、生態保護、應急設施、政策管理等各種因素，城鄉安全與防災減災規劃和國土空間總體與詳細規劃的內在邏輯，以及不同空間層級國土空間規劃中安全與防災減災規劃內容的呈現形式和約束力度等，增強學生理論聯系實際以及邏輯演繹推理等能力。在教學過程中注重傳授一套實用的研究技巧，如國土空間規劃體系下多尺度災害風險評估研究、國土空間規劃體系構建視角下城鄉安全與防災減災規劃的地位作用及管控重點分析、城市和區域安全發展的空間制約因素及韌性提升策略研究等等，以技術理性為培養主線，開展詳細的城鄉安全與防災減災規劃理論、程序、技術和案例辨析，并結合實際項目探討城鄉安全與防災減災的編制技術，建立具有較強針對性的結構式教學模式，幫助學生理清思維脈絡，增強學生的專業綜合能力。

（三） 國土空間規劃體系下城鄉安全與防災減災規劃課程教學形式

城鄉安全與防災減災規劃課程教學不僅要注重理論和實踐教學，更要注重技巧性教學，培養學生系統認知國土空間規劃下城鄉安全與防災減災專項規劃的相關內容和技術要點，并能夠掌握相關技術運用的技巧和方法，將系統性的理論和技術靈活運用到規劃的編制、研究、實施過程中[20]。傳統的城鄉安全與防災減災規劃課程教學主要以課堂教授為主，將理論知識、專業標準規范等內容通過課堂講解的形式向學生灌輸，這固然是一種比較有效的形式，但由于城鄉安全與防災減災規劃的學科交叉性、規劃關聯性、技術多樣性及與政策的相關性，要求學生除了要有一定的專業知識儲備，還應具有相當的大局敏感性、規劃統籌性及綜合知識實踐運用能力。故本文提出以教師課堂講授、專家實踐解析及學生技術交流并重的三大板塊新型教學形式，

并且三者之間存在互動關系，能夠互相促進、相得益彰。教學內容涵蓋安全與防災減災規劃內涵、規劃地位及作用、規劃編制技術方法、多元化國際視野等。

1.三大板塊的互動關系

課堂講授、實踐解析與技術交流對應教學內容中的理論類、應用類及方法類內容，在課程的不同階段發揮不同的作用。課堂講授將必要的理論知識傳授給學生，如城鄉安全與防災減災規劃的內涵、規劃地位及作用、規劃編制技術、規劃標準規范等。實踐解析板塊是理論轉化為實踐的重要手段，通過專家對實際項目的講解，為學生提供知識落地的出口，向學生展示最新的政策走向在規劃編制中的應用與貫徹，同時引發學生對城鄉安全與防災減災規劃知識與技術的探索熱情。

2. 根據不同教學階段設計板塊比重

大致將教學過程分為三個階段，不同階段有不同的教學形式與教學任務（圖1）。在第一階段，教學總目標是了解規劃基本知識與未來發展趨勢，如城鄉安全與防災減災規劃發展歷史、規劃內涵解析、規劃類別辨析、國土空間規劃改革與大數據時代帶來的機遇與挑戰等，主要以課堂講授為主要形式。第二階段要求理論應用于實踐，了解新形勢下城鄉安全與防災減災規劃新的要求與規劃技術的發展變化情況，主要教學形式是實踐解析為主，課堂知識講解為輔，做到理論與實踐相結合。第三階段是探索新技術新方法在新形勢下的應用，以適應大數據時代“智慧國土空間規劃”“智慧安全與防災減災規劃”等新的規劃要求。這一階段以學生技術交流為主，教師輔以統籌指導，在探索技術創新對規劃編制的推動作用之外，還可研究理論知識與技術創新的互相促進機制。

3.根據教學層級設計教學形式

國土空間規劃與城鄉安全規劃的教育教學貫穿本科及研究生階段的教學之中，應關注不同教學層級學生的求知需求與領會能力，按照層級推進的原則制定相適應的教學形式[21]。在中低年級主要進行具體問題的分析和技術的操作訓練，如城市安全理論、防災設施規劃、災害系統論的學習與適用性研究， 以及地理信息技術軟件（如Arcgis、Mapinfo）和數據分析統計軟件（如Matlab、SPSS）的應用與操作訓練。中高年級可布置安全減災專題研究任務，如防災社區單元規劃、防災設施組成與布局、避難場所布局、災害評估分析等。高年級則可結合規劃任務，指導學生構建完整的研究框架：從災害分析評估發現安全減災工作短板，設置與城市發展階段相適應的城市安全減災目標及具體實現路徑，通過應急通道、避難場所等防災設施的布局論證與可行性分析，以及后續的實施保障與評估反饋，完成整套設計流程，體會規劃編制的復雜性與統籌性，以及新技術的有效應用（圖2）。

三、結語

生態文明建設和經濟發展新常態給各行各業帶來機遇，同時也帶來了許多挑戰。為了適應新的國土空間規劃體系要求和新時代城市發展的需要，城鄉安全與防災減災規劃需主動與其銜接，并且探索有機的、高效的融合路徑。與此同時，課程教育教學模式也需緊跟時代變革的步伐，探索先進的、多元的、科學的課程教學方法和人才培養路徑，不僅要將城鄉安全與防災減災的科學內涵和專業特色呈現給學生，更需要不斷增強學生內在的專業素養和創造性思辨能力，為城鄉安全與防災減災專業的發展助力。

面對新時代的新挑戰，在教學模式的設計上，應當注重體系教學、技巧性教學，強化規劃類學生的專業思維意識，注重知識理論的灌輸，教學過程中應不斷探索國土空間規劃與城鄉安全規劃有機銜接與高度融合的教學模式，使規劃類學生充分認識城鄉安全與防災減災規劃在國土空間規劃體系中的分量，以及對城市空間發展的支撐作用，積極調動規劃類學生的主觀能動性，激發求知欲，培養適應社會發展的新工科人才。此外，應著力探索城鄉安全與防災減災規劃課程教學、規劃設計、規劃管理中的難點和疑點問題，從規劃研究—編制—實施—評估等環節，切實培養學生理論聯系實際的能力，打通規劃理論學習與實踐應用的渠道，提高學生的專業綜合素養。參考文獻：

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Exploration on the teaching mode of urban and rural safety and disaster

prevention and mitigation planning under the territorial space planning system

WANG Weia，b ， XIA Chenhonga ， WANG Xiaozhuoa ， MA Donghuia，b

（a.College of Architecture and Civil Engineering;b. Institute of Earthquake Resistance and Disaster Reduction， Beijing University of Technology， Beijing 100124， P. R. China）

Abstract：

With the development of the national space planning system， the new requirements have been imposed on the education and teaching of urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning. Based on the current status of the construction and development of the urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning specialty， we comprehensively analyze the characteristics of the current urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning specialty and the impact of land and space planning on urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning， and explore the teaching objectives， content and form of the curriculum for urban and rural safety and disaster prevention and reduction majors in the context of the reform of the territorial space planning system， break the original planning teaching thinking mode， and establish a teaching framework that is suitable for the requirements of the territorial space planning system in the new era. These studies can make efforts to train new types of professionals in urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning.

Key words：

territorial space planning system; urban and rural safety and disaster prevention and mitigation planning; teaching mode

（責任編輯 王 宣）