關于國家數字經濟創新發展試驗區建設的思考與建議

李志起 張靈

摘? 要：自《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》發布以來，我國多個省市根據自身發展基礎與特色，依托政府數字經濟統籌協調工作機制，以“新基建”為發力點，圍繞數字生產要素充分流通、數字要素高效配置、機制體制構建等數字經濟發展關鍵問題，有針對性地開展試驗區建設與探索工作。文章總結歸納了河北省（雄安新區）、浙江省、福建省、廣東省、重慶市、四川省等6個省市具有地方特色的路徑探索經驗、問題與不足，并在此基礎上提出改進措施建議，以期為全國更多省市提供相關規劃經驗。

2019年10月，國家發展和改革委員會、中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室聯合印發《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》。該文件印發至今，河北省（雄安新區）、浙江省、福建省、廣東省、重慶市、四川省等六省市，根據自身發展基礎與特色，依托政府數字經濟統籌協調工作機制，以“新基建”為發力點，圍繞數字生產要素充分流通、數字要素高效配置、機制體制構建等數字經濟發展關鍵問題，有針對性地開展了試驗區建設與探索工作;通過數字技術的研發和應用，促進數字產業集群化發展與區域協同發展，壯大數字經濟發展合力;充分發揮科技龍頭企業的引領示范作用，先行賦能供應鏈配套企業，不斷帶動產業鏈上下游迭代升級，助力企業數字化轉型發展;豐富數字技術應用場景，助力經濟發展高質量和社會治理現代化，全速打造國家數字經濟創新發展樣板區。

筆者對上述六省市在推進國家數字經濟創新發展試驗區建設中的路徑探索、問題與不足作出分析，并在此基礎上提出改進措施建議。

一、路徑探索

（一）河北雄安新區以數字經濟為切入布局新基建

增強政策驅動，加速新基建布局。雄安新區立足自身建設規劃，建設國際一流的城市感知設施系統，打造城市全覆蓋的數字化標識體系，構建匯聚城市數據和統籌管理運營的信息管理中樞，建設綠色智慧新城;加速新型數字基礎設施建設，不斷完善數據權屬界定、新業態監管等與數字經濟發展相適應的政策規章，優化調整數字經濟生產關系;支持開展數據資產管理、數據交易、結算交付等業務，推進數據要素資源高效有序流動和深度開發利用。

試點數字貨幣，構建區塊鏈場景。作為第一個大規模使用央行數字貨幣DCEP的城市，雄安新區以區塊鏈為底層數據管理技術，強化數字貨幣在數據流通和現實消費中的載體作用;建設以“城市母鏈”為底層，兼容接入政府機構、金融機構、民間企業等公鏈、聯盟鏈和私有鏈的城市大區塊鏈數據管理架構。

培育“跨境電商”，賦能經濟增長。雄安新區著力推動跨境電子商務企業對企業（B2B）出口，推進跨境電子商務政策落地見效與創新，完善跨境電子商務服務體系，打造以“跨境貿易+數字經濟+產城融合”為基本特征的國內一流的跨境電子商務綜合試驗區，實現跨境電子商務信息流、資金流、貨物流“三流合一”，以及“關、稅、匯、商、物、融”一體化發展。

（二）浙江省持續推進政府數字能力提升

政府數字治理能力持續提升。浙江省以“互聯網+政務服務”持續推進“四張清單一張網”和“最多跑一次”改革，政府行政審批服務數字化轉型走在全國前列;充分發揮“城市大腦”的城市治理新模式，通過全社會的數據互通，數字化的全面協同，跨部門的流程再造，協同政府、社會、企業等多源數據，提升城市精細化、智慧化治理能力。

區域一體化統籌發展。浙江省以數字科技創新為核心驅動力，以智慧大灣區、城市大腦、無現金社會等重大目標為主要方向，以“云上浙江”和“數據強省”為兩大支柱，發揮各城市的全方位優勢，從基礎設施、工業互聯網、產業集群、跨區域合作4個層面出發，高起點全力推進數字經濟“一號工程”，打造長三角區域數字科技創新、新型貿易、新興金融三大全球數字經濟創新高地。

“塊狀特色經濟”迸發潛能。浙江省以“塊狀經濟”為載體，積極培育地區特色明顯的優勢產業集群;分類施策，促進以5G、集成電路、人工智能、生物經濟、前沿新材料等為代表的新產業領域塊狀特色經濟發展，大力培育新動能;以“數字化賦能工程”為抓手，推進工業互聯網平臺建設、創新創業載體建設，推動重大科技成果產業化、差異化發展;以“數字化園區”為重要舉措，加快形成政府監督引導、園區平臺自治、行業自律、公眾參與的數字化園區多元共治格局。

（三）福建省不斷完善“數字福建”架構

國家戰略和地方政策接續兼容。福建省國家數字經濟創新發展試驗區建設是在總結、推廣“數字福建”建設20年經驗的基礎上開展。福建省將“數字福建”納入全省國民經濟和社會發展規劃框架，20年來（2000—2020），福建省先后制定實施4份“數字福建”專項規劃和20份年度要點，進行統一組織實施，不斷完善“數字福建”整體構架，在新要素、新動能、新治理、新設施4個方面進行全面探索，開創數字經濟創新發展新局面。

政務數據和社會信息統建共享。福建省通過深化政務數據與社會數據融合應用，建成了全省政務數據匯聚平臺，并率先成立了數字政府領域的信息化標準技術委員會，在全國率先實施政務數據資源的標準化、規范化、時空化改造，編制政務數據目錄。截至2020年10月，福建省內省級政務云平臺已匯聚2400多項共計69億多條數據記錄，涵蓋全省企業、機關事業單位和社團組織信息，常住人口和流動人口信息，以及電子證照、信用記錄和環境監測等數據。

國際合作和特色產業并進拓展。福建省充分發揮“數字化、網絡化、可視化、智能化”優勢，加強與“一帶一路”國家和地區的信息交流合作，打造“數字絲路”;深度融合現代信息通信技術、海洋環境、裝備、目標和涉海活動等海洋要素，提升海洋感知、通信、導航和遙感等技術水平，構建“智慧海洋”體系;推進國家通信、導航和遙感等衛星系統開發利用和相應數據資源共享應用，打造衛星應用產業集群。

（四）廣東省以“雙輪驅動”+多維發力推動數字經濟創新

以制度改革為先導，加強三地規則對接。廣東省通過“雙區驅動”+多維發力，最大限度地釋放數字經濟創新創造潛能，聚焦粵港澳創新要素高效流通的重點任務，探索數據安全高效治理新模式，探索建立穗港澳數字經濟創新要素高效流通體制機制、創新港澳口岸通關便利化模式、加速公共數據整合應用和數字經濟應用場景釋放等的路徑和舉措，加速打造粵港澳數字要素流通試驗田，以數字技術為支撐推動粵港澳三地聯動發展。

以龍頭企業為引領，賦能產業數字轉型。優秀企業是數字經濟發展的重要力量，推動區域產業鏈不斷迭代升級。例如，華為、比亞迪、美的、格力等企業在夯實自身數字化基礎的同時，將數字化轉型經驗形成行業解決方案對外輸出，先行賦能供應鏈配套企業，帶動產業鏈上下游企業數字化轉型。2019年8月，工業和信息化部遴選的10家國家級跨行業跨領域工業互聯網平臺中，粵港澳大灣區占據3席（華為FusionPlant，富士康BEACON，樹根互聯根云），數量居全國第一。

以創新集群為依托，塑造雁陣發展新模式。粵港澳三地集群優勢凸顯，產業互補性增強，產業鏈、價值鏈將持續提升，已經形成了以廣州、深圳、佛山、東莞、肇慶等為核心節點的產業帶。廣東省通過企業數字化轉型、人貨場數字化重構、“互聯網+先進制造業”、企業“上云上平臺”等行動，企業“庫存更低、成本更低、效率更高”的成效明顯;多領域、多場景推進“人工智能+”產業融合發展，打造產業門類完整、供應鏈齊全、分工有特色的產業集群，參與全球產業分工和國際競爭。

（五）重慶市和四川省通過戰略協同做大做強數字產業

戰略疊加。“成渝雙城”共建國家數字經濟創新發展試驗區，構建全鏈條一體化的政策布局，高水平聯動發展，政策試驗疊加優勢強化。其中，重慶市不斷探索人工智能應用的廣度拓展與深度融合，聚力打造“智造重鎮”和“智慧名城”;四川省則注重加快“網絡強省”“數字四川”“智慧社會”建設，推進獨角獸島、天府無線谷、紫光芯城、鯤鵬生態產業園等重點區域發展。

區域協同。重慶市和四川省兩地將發揮各自政策、產業、資源等優勢，以新型基礎設施互聯互通、平臺資源合作互補、安全監管信息共享等為重點，協同建設工業互聯網標識解析體系，共建一體化的工業互聯網，推動兩地要素資源匯聚，促進區域協同、產業協同、創新協同、企業協同。例如，兩江新區與天府新區共建西部科技創新中心;建立成渝地區雙城醫學中心，實現兩地醫療資源遠程共享;結合重慶的地理優勢和成都的人才優勢，聯合打造雙城經濟圈國際金融中心。

產業融合。重慶市和四川省通過打造鏈接成渝雙城的數字經濟平臺，聚集中小企業服務集群和產業集群，做大做強大數據產業，培育發展大數據產業集群;建立公共數據和市場數據聯結、政府和社會溝通互動的大數據采集、融合、開放、利用機制;扶持培育一批發展層次高、帶動作用強的本土數字經濟獨角獸企業，推動分享經濟、流量經濟等新經濟、新模式發展，打破企業邊界，促進技術、設備和服務的共享與融合發展。

二、問題與不足

（一）頂層設計不足

全國大部分試驗區建設目標體系設計不夠精細化，定量目標偏少且主要側重從數字經濟增加值規模及GDP占比來衡量;部分試驗區的定性目標大而空，3年建設期不足以支撐愿景實現。例如，雄安新區提出“到2020年，突破一批具有國際影響力的原創性技術成果”，落地難度較大。“政府—城市—企業—社會組織”多主體數據融通機制建設缺乏體系化思路，多元主體聯動的發展格局尚未形成。全國各省市尚未從頂層設計層面突破條塊管理制度，導致數據共享協調機制創新存在較大難度。

（二）思路方案趨同

各試驗區建設方案特色和亮點不足，數字產業發展系統性、集成式創新較少。全國各省市對數字經濟產業資源、應用資源爭奪日趨激烈，部分地區間同質化發展嚴重。產業發展與行業應用大多以局部、“點狀”發展為主，數字經濟產業發展合力不足。數字產業創新仍然依托企業引培、集聚發展、試點示范等傳統手段，面對技術斷供等新形勢、新挑戰、新特點等，任務舉措缺乏創新。

（三）改革進展緩慢

試驗區更加注重對以數字基礎設施、創新平臺、大數據交易中心等為主體的重大硬件設施項目投資，在改革舉措的先行先試方面尚未開展有效探索，特別是面向數字經濟營商環境等“軟環境”的建設有待提升。多數省份尚未出臺與數字經濟相關的法律法規，出現問題責任主體不明確、職責界限模糊等問題。此外，粵港澳大灣區數字經濟融合發展仍面臨著跨區域、跨制度協作機制障礙。

（四）創新能力滯后

全國各省市的芯片、基礎軟件、工業控制系統等數字產業基礎相對薄弱，即便是在浙江、廣東等數字經濟先行區域，關鍵技術的研發能力仍顯不足。企業的創新主體作用尚未得到有效發揮，依賴原有路徑，導致企業“不想”數字化。數字化投入風險大、效果不可預知，進而“不敢”數字化，最終導致無法快速融入數字經濟大潮。

（五）應用生態失衡

全國各省市的應用場景亟待拓展，缺乏產業與應用縱深協同，大部分資源均流向了產業領域，忽視了涉及社會治理與公共服務的智能化應用創新，數字經濟產業與行業應用協同發展新格局尚未形成。同時，農業數字化水平相對較低、范圍有限，農村數字基礎設施建設與城市相比較為滯后。

（六）評價機制缺失

全國各省市的年度評價機制與數字經濟快速發展特征不相匹配，傳統的報表報送手段無法滿足政府高效治理要求;統計邊界較為模糊，現行統計指標體系涉及行業代碼多、統計口徑不統一、施行難度大等問題，不利于準確評價數字經濟的現實狀況及其對經濟社會發展的直接、間接帶動效應。

三、改進措施建議

（一）完善頂層設計

加強統籌規劃，做好頂層設計，樹立新發展理念。堅持創新發展，面對未來一段時間內關鍵核心領域受制于人的挑戰，暢通創新要素流通機制，推進創新鏈與數據鏈、產業鏈、價值鏈、資金鏈的協同，建立自主、協同、開放的數字經濟創新生態。堅持區域協同發展，圍繞數據要素有序流動需求，推動區域內數字經濟一體化發展，增強發展整體效能。堅持差異化發展，立足不同地方發展基礎、產業特色、戰略需求等，制定實施適合發展重心各異、獨具發展特色的數字經濟發展策略。

制定數字經濟建設各行業的專項標準。制定新型基礎設施頂層設計標準、各行業的專項標準，推進數據標準化，加快形成促進新型基礎設施建設的指導意見，對新型基礎設施的布局、建設以及各類新型基礎設施間的協調發展進行總體設計、統籌推進。例如，統籌規劃5G基站及配套設施建設，做好相關規劃銜接，推動共建共享，提高集約化水平。加快建設低時延、高可靠、廣覆蓋的工業互聯網網絡基礎設施。推進國家級互聯網骨干直聯點擴容，擴大城域網出口帶寬，擴展國際直達數據專用通道，全面增強國際性區域通信樞紐功能。

（二）培育創新能力

著力穩定產業鏈、供應鏈，培育數字經濟發展新動能。梳理數字經濟產業鏈、供應鏈，做好強鏈補鏈工作，積極參與全球產業鏈重構，著力發展產業鏈優勢。支持重大產業項目集聚，鼓勵企業按照產業鏈環節與資源價值區段相匹配原則合理遷移、布局。發揮重點企業和機構研發優勢，建設面向行業、區域的工業互聯網云平臺，推進傳統基礎設施的數字化、智能化改造。推進高效能計算基礎設施和行業訓練數據資源庫、標準測試數據集建設，為人工智能提供“算力”和數據支撐能力。支持開發面向人工智能的關鍵基礎軟件、應用軟件、智能系統解決方案。

塑造適應新業態、新模式的新型生產關系。完善與線上服務新業態、新模式相適應的制度規則，建立人性化的自主就業、靈活就業、“副業創新”、多點執業政策，探索深化所有權和使用權分離改革，激發多種消費形態，創新數字經濟發展新業態、新模式。

（三）健全產業生態

引導和規范數字經濟重點行業、重點領域建設。引導和規范重點行業、大型企業數據中心建設，圍繞電子信息、裝備制造等重點產業，支持企業建設一批工業大數據中心。充分發揮人工智能在推動產業轉型升級和民生改善中的重要作用，重點在空管、金融、醫療、制造、交通、農業、環境監測等領域打造智能化應用場景。

多元主體共同推進數字經濟建設。建立“一數一源、動態更新”的政務數據資源采集體系，依托統一的數據共享交換平臺，破除業務協同的“數據壁壘”。支持有條件的龍頭企業建設企業大數據創新空間，搭建開放創新平臺，面向各類創新主體開放數據、技術等要素資源，構建多元主體協同創新、協作配套的產業生態體系。加大新型基礎設施向民營資本的開放力度，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，通過政府引導性投資、政府購買服務、政府和社會資本合作等方式，鼓勵社會資本參與新型基礎設施建設。

優化數字經濟發展法治環境。通過立法的形式賦予新要素、新技術發展與應用的法治保障，健全完善新業態、新模式相關領域法律規章。研究制定促進數字要素有效融通、數字基礎設施建設的政策法規、管理制度、標準規范，破除體制機制障礙，加強區域政策協同，推動共建共享。完善開放公平的公民隱私保護、知識產權保護、反壟斷與公平競爭等配套制度。

（四）提升治理水平

提高政府工作協同與管理能力。打破條塊分割的“信息孤島”，推進政務信息系統由內向外整合共享。改變以項目投資帶動發展的單一政策手段，研究制定覆蓋宏觀審慎管理、市場化調節、行政性管制、靈活性服務等多維度政策工具清單，通過相機抉擇組合精準施策，提高數字經濟政策制定、執行和評估的協同度。在建設過程中，要充分考慮基礎條件和實際需求，防止造成新的產能過剩。同時，要建立健全項目管理制度，完善專家決策咨詢、項目申報審查、績效評估等工作管理機制。

實施差異化監管。對業務范圍廣、行業影響力大、外溢性強的數字平臺實施重點監管，對于新興業態和行業規模較小的平臺給予寬容創新。借鑒金融領域“監管沙盒”手段，在數字經濟新業態、新模式培育過程中，用包容和審慎的態度來面對新問題、新情況，做到管好、不管死。在互聯網金融、平臺經濟、共享經濟、區塊鏈等發展較快且存在較高風險點的領域探索設立“安全空間”，允許企業在許可范圍內試錯。在監管中發現規律、尊重規律，保障數字經濟建設順利推進與數字創新的不斷涌現，以及交付機制風險可控。

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