促進城市公共性景觀公眾參與途徑的研究

熊晶晶 張茵 蘇艟

摘 要：隨著全球經濟一體化的發展，我國與世界的結合越來越緊密，步伐越來越快。在我國經濟發展和全球化影響的雙重驅動力下，城市公共性景觀作為城市系統的重要組成部分蓬勃發展，從國家政府到人民群眾都逐漸清晰地意識到公眾參與是民主政治的重要指標，是公民的重要責任，是促進城市公共性景觀發展的重要途徑。文章通過分析我國城市公共性景觀公眾參與的障礙，提出促進城市公共性景觀公眾參與的途徑，以增強公眾參與精神，擴大公眾參與范圍，提高公眾參與效果，最終增強公眾參與力度，積極提升城市公共性景觀設計與建設的水平，為廣大民眾營造更加健康、人性、安全、可持續發展的現代城市生活環境。

關鍵詞：公共性;景觀;公眾參與;途徑

中圖分類號：D035;X24 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.08.04

Abstract：With the global economic integration，the combination of China and the world is getting tighter and faster. Under the dual driving forces of China's economic development and internationalization，urban public landscape，as an important part of the urban system，has achieved vigorous development，the national government and the people have gradually realized that public participation is an important symbol of democratic politics，an important responsibility of citizens and an important way to promote the development of urban public landscape. By analyzing the obstacles of public participation in urban public landscape in China，this paper put forward the ways and innovations that can promote public participation in urban public landscape，so as to enhance the spirit of public participation，expand the scope of public participation，improve the effectiveness of public participation，finally strengthen public participation，and actively promote the vigorous improvement of urban public landscape design and construction，it is to create a healthier，more humanistic and safer modern urban living environment for the general public and to achieve sustainable development.

Key words：Public;Landscape;Public participation;Channel

公眾參與城市公共性景觀建設展現了我國社會主義國家民主與科學的思想，主要保障人民群眾當家作主的制度有效性，體現了以人民為中心的民主思想。通過公眾參讓政府決策廣泛吸取人民智慧、聽取意見、凝聚共識，體現了以人民為中心的理念。真正有效的公眾參與能促進城市公共性景觀建設，積極提升城市的發展水平。

一、城市公共性景觀與公眾參與

（一）城市公共性景觀

“城市”和“公共性”從兩個層面對“景觀”進行了限定。[1]目前，城市公共性景觀設計范圍大、項目多，內容豐富。范圍上包括城市旅游、廣場、公園、居住小區等[2]，項目上包括城市風景名勝、主題公園、道路綠化、濱水景觀等，內容上包括自然景觀、人工景觀、歷史文化、現代藝術等。

城市景觀指在城市復雜的有機體內，“人”作為城市的主體，人類社會意識形態在城市生活中的認同與反映，包含“實體”與“虛空”，物質環境與精神環境。城市景觀為了能使人們在城市活動中達到健康、安全、舒適和高效率等，對原有的自然景觀和建設的人工景觀進行規劃設計，包括道路、建筑、綠化等方面。因此，城市公共性景觀建設是發展的、長遠的、可持續的，要尊重大自然、尊重人性、尊重人文精神。

（二）公眾參與

公眾參與是指民眾作為主體參與，通過政府部門和開發單位與公眾之間的雙向交流，使公民能參加社會決策和活動的實施過程，公眾參與能防止和化解公民和政府部門與開發單位之間、公民與公民之間的矛盾沖突。[3]

公眾參與中的民眾主體“人”，體現出城市公共性中“人”在城市活動中表現出的社會公共屬性、人與人之間的相互依存性，工作、生活、學習、休閑和娛樂等多方面，具有公有性、共創性、共享性、共同性等。在城市公共環境活動的過程中，人們不僅僅為生存創造條件，還要實現其自身價值和提升自我意識，現代社會的多元化不斷促進城市公共性景觀向多元化發展。

城市公共性景觀公眾參與涉及3個方面：1.它是連續地、雙向地交換意見的過程，增進民眾了解政府、單位和開發商等負責調查和擬解決的城市公共性景觀設計;2.將城市公共性景觀項目、計劃、規劃或政策制定和評估中的有關情況及含義完整地通報給民眾;3.積極征求民眾對城市公共性景觀設計中決策和資源的利用，比選方案和管理對策的形成，信息交換和公眾參與方式與目標的意見和感覺。[4]

二、城市公共性景觀公眾參與的障礙

（一）政府管理體制有待改進

改革開放以來，政府部門在城市公共性景觀建設事務管理中逐漸向服務政府、責任政府、有限政府轉變，但仍存在政府權力過于集中，行政過程過于煩瑣，行政人員素質參差不齊等問題。[5]人民群眾作為城市公共性景觀中的主體被忽視，因此，城市公共性景觀中公眾參與度不高。

（二）社會組織參與程度受限

我國城市社會組織是公共關系的主體，因其部分組織存在準入門檻較高、自律性不強、制度系統不完善等問題，所以社會組織難以發揮其在參與城市公共性景觀建設的積極作用。[6]因此，城市公共性景觀建設中社會組織公眾參與程度受限。

（三）民眾參與積極性不高

城市許多民眾對于社會公共管理事務關心不足，對于城市公共性景觀建設更不關心，他們普遍認為城市公共性景觀建設屬于政府部門管理事務，屬于開發單位負責項目，屬于景觀設計師的工作任務，缺乏民主意識，這導致公眾主動參與意愿不強，積極性不高。[7]

（四）民眾參與相關知識匱乏

目前，許多民眾缺乏公眾參與相關的知識，無法行使參與權，參與意識淡薄，參與范圍狹窄。有效的公眾參與需要民眾積極學習城市公共性景觀建設中公民權利和義務及公眾參與的相關知識，增強相關專業知識才能保證公民自覺參與城市公共性環境的保護，提升城市景觀質量。

三、城市公共性景觀公眾參與的保障途徑

在城市公共性景觀建設中必須尊重公眾參與，必須加強公眾全方位參與，提高公眾參與熱情，引導公眾理性參與，暢通公眾參與渠道。政府部門治理與城市公共性景觀創新的良性發展必須堅持以人為本的原則，注重城市三方面：城市的公共環境、公共活動和城市中的人。建立完善城市公共性景觀實踐中的公眾參與機制與制度，有利于維護社會和諧穩定，有利于激發社會活力與創造力，有利于促進城市公共性景觀發展。

（一）專業保障途徑

專業保障是以公眾參與主體，為城市公共性景觀相關政策措施的制定、執行、監督與評價等提供專業知識和專業技能等多方面的支撐與支持，以實現公眾參與的有責性和可達性。專業保障主要包括三方面：第一，以景觀設計師為核心的專業人，掌握城市公共性景觀設計的專業理論方法，對城市公共性景觀開發建設提出構想、選擇方案，考慮城市發展的整體利益;第二，政府部門、民眾中具備一定的城市公共性景觀相關知識的人，可作為公眾參與的組織者和協調者參與城市公共性景觀設計理念的宣傳、交流和貫徹實施;第三，業內或相關行業社會組織，能以城市公共性景觀發展為目標，按照一定的宗旨、制度建立起來的共同集體，具有專業知識能力。[8]因此，公眾參與的主體在專業保障途徑的有責性方面需了解城市公共性景觀發展，把握相互促進與相互制約的關系，專業保障途徑的可達性需避免在城市公共性景觀公眾參與過程中片面強調個體利益，忽視整體利益。

（二）社會保障途徑

社會保障是以國家政府為責任主體，是社會安定的重要保證，也是社會文明的重要標志，其本質是追求公平，可實現公眾參與的透明公開性與包容性。城市公共性景觀公眾參與的社會保障、共同目標都是滿足民眾生活水平的需要，建立多層次的保障。社會保障途徑的透明公開性是以法律為依據，這種新型的民主管理制度有助于實現公眾參與對城市公共性景觀建設實際情況的了解和支持，從而保障城市公共性景觀的相關政策措施的制定、執行、監督與評價等過程的民眾和社會組織的知情權。社會保障途徑的包容性能提高政府管理工作的質量，以人為本，通暢的城市公共性景觀信息流通渠道，可讓公眾參與及時了解城市發展和城市公共性景觀建設，特別是城市發展和城市公共性景觀的重大問題、敏感性問題。

（三）法治保障途徑

法治保障是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，堅持科學立法、民主立法、依法立法，可實現公眾參與的必要性與有效性。法治保障途徑的必要性體現在公眾參與需要有一定的參與途徑、形式與程序，將公眾參與行為落到實處，參與機制即法治保障。[9]城市公共性景觀建設加強法治能有效保障的系統性、規范性、協調性，最大限度地凝聚共識。法治保障途徑的有效性體現了公眾參與各方制度的制定和執行必須符合法律要求，使城市公共性景觀建設在法治框架內有序推進，于法有據。法律提供長期制度保障，體現人民意志，提升國家治理體系和治理能力的效能。

（四）基層保障途徑

基層保障的基礎是人民群眾，民眾蘊藏著極大的改革動力和創新智慧，應尊重他們的首創精神，可實現公眾參與的基礎性與學習性。基層保障途徑的基礎性能推動人民群眾參與并促進城市公共性景觀蓬勃發展，普及城市公共性景觀知識的普及。城市公共性景觀發展中存在各式各樣的矛盾和問題，隨著公眾參與的深入，動員與教育、引導基層民眾，正確看待城市公共性景觀所帶來的利益調整，正確處理個人與集體利益、局部與整體利益、短期與長遠利益的關系。基層保障途徑的學習性可以促進城市公共性景觀知識的宣傳和教育，讓民眾對城市公共性景觀發展的意義和價值有更加深刻的認識，提高城市公共性景觀在基層民眾心中的地位[10]，增強公眾參與的責任感和義務感，從而提高公眾參與的積極性。

（五）政府保障途徑

政府保障體現服務民生，提供良好的公共服務和社會管理政策措施，加強基礎建設，發展信息化，協調社會關系等，在城市公共性景觀建設過程中發揮積極的作用，實現公眾參與的代表性與允諾性。[11]政府保障途徑的代表性，表現為可協調社會組織、基層民眾、景觀設計師等不同群體之間的關系，完善相關信息透明公開、監察評價等制度。政府保障是對公眾參與行為的有力促進，能增強公眾信心和安全感，最大限度地支持公眾參與主體的理性追求和判斷，最大限度地實現城市公共性景觀決策的科學性和可行性，從而發揮公眾參與對城市公共性景觀的積極作用。政府保障途徑的允諾性，可制定公眾參與的相關法律法規，法律上確定公眾參與的合法地位，建立合理有效的城市公共性景觀公眾參與組織程序制度，保證在公眾參與過程中的決策措施得以順利執行，保護公眾參與主體的正當利益不受侵害。[12]

四、城市公共性景觀公眾參與的途徑創新

隨著改革開放的不斷深入，我國城市公共性景觀建設正逐步發生改變，出現了許多新型的思維模式。這些改變擴大了公眾參與城市公共性景觀建設的范圍，提高了公眾參與城市公共性景觀的程度，促進了公眾參與城市公共性景觀的效用，從而有助于實現更廣泛、更高層次、更有效的公眾參與，促進了城市公共性景觀的積極發展。

（一）增強公眾參與精神，提高公眾參與組織化程度

城市公共性景觀公眾參與建設管理是依法行使公民的權利，是發揮民主的有效途徑。增強公眾參與精神，持續完善知情、真實、平等、廣泛、主動等各項原則，調動公眾參與城市公共性景觀創新的積極性，使其自愿參與城市公共性景觀建設管理。提高公眾參與組織化程度，社會組織應為城市公共性景觀公眾參與管理提供平臺，幫助民眾樹立起正確的民主觀念、義務和責任意識，是加強和創新城市公共性景觀建設的重要基礎。

（二）擴大公眾參與范圍，開闊城市公共性景觀視野

擴大公眾參與范圍，使民眾認識到城市公共性景觀在城市發展中的重要意義。公眾參與結合實踐探索并逐漸調整擴大范圍，提高規劃設計過程中決定的準確性。不應在景觀設計師取得設計結論之后征求民眾意見，而應在規劃設計階段開始之前就有民眾參與和監督。[13]公眾參與理念下的城市公共性景觀可以開闊城市公共性景觀視野，在現狀調查、分析研究、規劃設計等各階段，放棄原有狹隘、局部的設計思想與方法，探究城市公共性景觀設計從整體格局出發，形成視野更開闊的設計思想與方法，給予公眾參與行為更加廣闊的范圍。

（三）普及城市公共性景觀認知，提高公眾參與效果

需要普及公眾對城市公共性景觀的認知，目前民眾對城市公共性景觀設想、設計與建設過程的認知涉及較少，無法在真正意義上進行有效的公眾參與。真正有效的公眾參與不是個人層面上的參與，個人參與缺乏廣泛性和代表性，而應有社會組織、基層民眾等積極參與，公眾意見具有廣泛性和代表性，應予以重視，提高公眾參與效果。在城市公共性景觀設計中充分考慮城市和周邊地區的優勢、劣勢，不局限于休閑娛樂、美化環境等，提高城市公共性景觀預期效用，對城市發展具有較強的促進作用。

（四）合理使用互聯網，豐富參與模式，提升參與效率

當今互聯網迅猛發展，已經成為現代社會前進的新優勢和新動能。公眾參與城市公共性景觀建設途徑應合理利用現代網絡，發揮其便捷性、廣泛性與開放性的優勢，豐富公眾參與模式多樣化，提升參與效率，降低參與成本。政府部門應合理利用網絡平臺發布城市公共性景觀建設的各項信息，充分利用互聯網的便捷性征求更多的公眾意見，利用互聯網的開放性落實公眾平等參與，利用互聯網的廣泛性收集更全面的公眾意見[14]，降低公眾參與成本，提高互動性和平等性，激發公眾參與的積極性。

五、總結

促進我國城市公共性景觀的公眾參與，政府部門應自上而下了解民眾的實際需要和設計對民眾的影響，民眾應自下而上監督設計、決定是否維護了民眾利益。城市公共性景觀是一種媒介，充分利用公共性等特征將城市中的民眾組織起來，有助于調動廣大民眾的參與性和積極性，實現各階層或各組織促進城市公共性景觀公眾參與;城市公共性景觀是一種民眾參與社會管理的途徑，利用空間屬性將城市及周邊環境囊括其中，激發出廣大民眾的創造力，增強民眾參與社會管理創新的活力，體現出公眾參與對于城市公共性景觀提升的積極追求——更健康、人性、安全、可持續發展。

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