日本科研經費監管經驗及對我國的啟示

李勁 潘昕昕 涂平

摘 要：在科技領域“放管服”改革的不斷深入背景下，科研管理機構與科研經費承擔機構如何加強監督統籌、精簡檢查評審流程、創新服務方式、減輕科研人員負擔，成為科技領域“放管服”改革落實的關鍵問題。這些機構需要從全局高度，以問題為導向，借鑒國外先進經驗模式，研究建立新形勢下科技經費監管新范式。文章以日本文部科學省為例，梳理了日本科研經費監管的主體、監管政策和監管舉措，分析了日本科研經費監管體系和統一的監管制度，總結了日本科研經費監管內外結合的措施和多項以預防為主的服務舉措，提出了對我國科技經費監管具有一定啟示與借鑒意義的建議。

關鍵詞：科研經費;監管制度;監管體系

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.08.07

Abstract：In the background of the Reform of Simplification and Decentralization further proceeds in the area of science and technology， how scientific research management institutions and research funding implementers reinforce their supervision and overall planning， streamline their examination and review，innovate their services， and relieve the burden of researchers become a key in their reform of simplification and decentralization. It is necessary to draw lessons from overseas experience and meantime study the feasibility of new supervision paradigms for scientific research funding in the new circumstances based on the overall situations and outstanding problems. Taking the Ministry of Education，Culture，Sports，Science and Technology of Japan as an example， this article reviews the entities，policies and measures of scientific research funding supervision in Japan，analyzing the research funding supervision system and the unified supervision institutions in Japan. Based on this，it summarizes the integrated measures of supervision both internal and external，reviews various prevention-focused service measures， shedding some light on Chinas scientific research funding supervision.

Key words：Sucientific research funding;Regulatory system;Supervision systems

近年來，我國深入推進科技領域“放管服”改革，在科研項目經費管理方面出臺了一系列重要政策文件，要求建立完善以信任為前提的科研管理機制，并提出了科研經費管理改革的具體舉措，包括簡化報表和流程、取消科目比例限制、下放預算調整權限、允許結余資金留用、加大間接費用績效激勵力度等，給予科研人員更大科研經費管理自主權。與此同時，為不斷提高科研經費管理水平和科研經費使用效益，國家還要求加強科研項目經費的監督檢查，建立健全監督檢查機制和措施。在此背景下，如何加強監督統籌、精簡檢查評審流程、創新服務方式、減輕科研人員負擔，成為科技領域“放管服”改革落實的關鍵問題。這需要從全局高度，以問題為導向，借鑒國外先進經驗模式，為我國建立新形勢下科技經費監管新范式提供有益借鑒。

在研究日本科研經費監管方面，國內學者從不同方面提出了很多對我國建立科技經費監管范式的新思路和先進經驗。例如，日本文部科學省將競爭性科研經費部分委托給其下屬的獨立行政法人機構——日本學術振興會管理，減少了政府直接行政干預的色彩[1]，構建了公開透明的跨部門科研管理平臺[2]，統籌政府各部門科研項目經費配置，確保經費配置效益最大化，避免經費配置過程中的重復配置或過度集中配置[3]。高校建立了對科研項目經費每年開展內部審計工作的內審機制，建立了科研人員不違規使用科研經費的承諾制度[4]。項目承擔單位違規支出科研經費的情況，項目管理單位會令其返還科研經費或者是取消該單位申請科研項目的資格[5]，要求受資助的機構每年向主管部門提交《實績報告書》，說明經費支出情況和目標完成情況[6]。但是國內學者的研究不夠系統化，主要集中在科研經費監管的某一方面。

一、日本科研經費監管主體

日本的科研經費1監管體系主要由國會、政府部門（內閣府下轄的綜合科學技術創新會議、文部科學省、經費分配機構JST和JSPS）、項目承擔單位、廣大國民和媒體組成。

（一）日本國會審定年度科研總預算和審議科研經費決算

日本的科研經費由各省廳根據國家科學技術基本規劃自主制定本省廳的科技預算而后提交財務省，財務省將國家科技總預算報請綜合科技創新會議審議，再提交國會審議通過。日本科研經費按預算計劃專款專用，不得隨意更改用途，預算的20%可以機動使用，但決算表要報告國會，如與預算相差太遠，使用單位將受到國會的批評。

（二）政府部門是外部監管主體

日本綜合科學技術創新會議是日本科技管理的最高決策機構，其主要職責是在總理大臣的直接領導下，總攬全國科技創新大局，綜合策劃科技政策，統籌協調各省廳（部委）行動。文部科學省負責本部門的年度科研經費預算，委托下屬的“獨立行政法人”或“國立研究開發法人”開展經費的分配和管理工作。文部科學省的職能部門——研究振興局負責科研經費不當使用和科研行為不端的相關政策制定、處罰、舉報調查等。文部科學省下屬的“日本科學技術振興機構”（簡稱“JST”）和“日本學術振興會”（簡稱“JSPS”）負責經費的派發和監管，JST主要負責國家重大科技計劃項目的組織和經費管理，JSPS主要負責從日本全國各地征集自主研究項目的組織和經費管理，這兩家機構分別對各自發放的科研經費進行監管，對項目承擔單位實施監管普及教育。

（三）項目承擔單位是內部監管主體

日本的國立大學、公立大學、國家科研院所等項目承擔單位基本采取同樣的經費監管制度，即采取內部和外部雙重管理體系。內部管理由項目承擔單位開展，對單位自身和科研人員進行監督管理。外部管理由政府部門和公眾對其監督管理。

（四）民眾和媒體發揮監督作用

自1994年起，日本各地陸續建立了民間行政觀察員制度。民眾自發成立“全國公民權利代言人聯絡會議”對政府行為進行監督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的。全國公民權利代言人聯絡會議時常向政府部門及其使用國家經費的部門提意見，要求將財務信息公開、提高公共開支的透明度;他們可以通過預約，查閱非涉國家機密的材料及財務憑證，發現問題時會與媒體合作進行曝光。

二、日本科研經費監管政策

日本對國家財政投入的科研經費的監管，原則上按照文部科學省2014年2月修訂的《研究機構的公共科研經費管理監察指南（實施準則）》（以下簡稱《實施準則》）進行管理。該《實施準則》的主要內容包括以下幾點：

（一）明確了項目承擔單位的相關責任

要求項目承擔單位明確責任人，包括最高責任人、總體管理責任人、合規推進責任人的職責范圍和權限，整肅運營和管理機制與環境，包括單位內部規定應統一、明確，設置咨詢窗口、明確職權范圍、培養提升科研崗和管理崗職員的科研公正意識，對檢舉揭發要了解事件全貌并迅速回應，懲處過程透明;要求項目承擔單位掌握不當行為發生的要因，設定和實施預防措施;要求項目承擔單位制定預算執行確認機制，制定防止與相關采購機構發生粘連關系的制度;要求項目承擔單位在機構內部建立負責人信息共享機制;要求項目承擔單位建立具有時效性的監測體制和辦法，如建立對機構整體的監測、風險監察機制。

（二）強化了文部科學省及經費分配機構對項目承擔單位的監管職責

1.明確規定文部科學省等機構實施對項目承擔單位機制建設的相關調查，對機制建設不完善的單位可采取如削減間接經費額度等措施。2.要求文部科學省、經費分配機構（JST和JSPS）對項目承擔單位上交的經費違規最終調查報告提出處置意見。3.要求各項目承擔單位提出書面自查報告，每年制定履行狀況實施方針，除了已發現的存在經費不當使用狀況的單位外，文部科學省和經費分配機構還根據競爭經費等的領取狀況抽取一定數量的項目承擔單位展開調查。

三、日本科研經費監管舉措

日本科研經費監管主要包括文部科學省及其下屬經費分配機構對項目承擔單位的科研經費實施外部監管，和項目承擔單位對自身科研經費實施內部監管。

（一）政府部門的外部監管舉措

1.文部科學省

文部科學省要求項目承擔單位進行報告和自查;要求申報單位在出現違規行為時及時報告文部科學省;要求項目承擔人員和承擔單位（抽取一定數量）每年提交自查表。

實施多種形式的調查。實施機動調查，如對項目承擔單位和項目負責人實施機動調查，對高風險部門和高風險領域進行集中和機動的監察，對緊急且臨時發生的案例進行機動調查;對發生違規的承擔單位進行改善情況調查，掌握內部調查的情況和制度，針對特殊性質項目（如軟件開發等）非專業人員難以查明的項目，導入專業監察團隊進行監管。

公開曝光違規案例。設立舉報窗口，對違規案例進行官網公布，公布違規案例的調查結果、違規內容、處罰措施等;要求項目承擔單位必須公布調查結果和整改措施，并要求必須公布違規人員姓名;要求項目承擔單位對違規項目調查時必須向文部科學省和項目分配機構提交中期報告和調查結果報告，收集此類報告作為第一手資料分析案例并作為教材分發給科研人員、項目承擔單位，提高不能違規的意識。

建設和完善防范違規的環境。自2014年4月起，承擔日本國家科研項目的所有科研人員在獲得項目資助時必須簽署“誓約書”，承諾公正有效地使用科研經費，珍惜納稅人的寶貴稅金，杜絕不正當行為，誓約書中除本人簽字外，所屬機構法人代表也必須做出監管承諾;針對項目的采購企業，要求必須提交不配合經費違規行為的保證書;制定針對采購企業的自首寬大政策，如違規發生時能夠自首，可以縮短停止交易年限或免除處罰。

對違規行為進行處罰。對違規的科研項目，將在文部科學省網站公布違規內容概要、違規人員姓名及所屬機構，并對其承擔和正在申報的其他競爭性資金項目給予限制。對違規科研人員的處罰主要有4種：機構內部的人事處罰（解雇、停職、減薪）、刑事處罰（以欺詐罪提起控訴）、不正當使用金額的返還（不正當金額使用當日起至規定返還期限止加利息返還）、限制競爭性經費的申報。具體處罰措施有4項：（1）對違規使用科研經費的當事人、同謀及該科研人員所屬機構給予返還部分或全部科研經費，取消項目申報資格1—10年的處罰;（2）對承擔單位根據情節輕重采取削減間接經費、文部科學省增加“管理條件”的處罰措施;（3）對利用不正當手段騙取科研經費的當事人及同謀人，給予全額返還科研經費及取消項目申報資格10年的處罰;（4）對情節嚴重的提起民事或刑事訴訟。

2.經費分配機構

JST和JSPS分別對各自發放的科研經費進行監管，年度被監管對象按照綜合科技創新會議發布的名單執行。經費分配機構的主要監管舉措包括：要求科研人員申請科研經費前必須接受科研倫理教育課程的學習，項目簽約時需要確認科研倫理教育是否完成;設立舉報窗口，公布舉報辦法;在官網公布本機構處理的違規案例，公布內容包括違規人姓名、所屬機構、發生違規的項目名稱和經費額度、違規的具體內容、處罰結果等。

JST針對科研人員和項目承擔單位進行如下處罰：針對科研人員，采取中止執行與被認定人有關的科研項目的全部或部分項目經費;取消錄用該人員申請的項目;要求該人員退還與違規使用有關的科研經費的全部或部分;限制該人員申請和參加JST管理的科研項目資格;被認定為“國家科研經費公費私用”，無論其金額大小，當事科研人員在科研經費申請資格上或參加資格限制上將會受到最嚴厲的處罰。在以往案例中，擅自挪用國家科研經費，被逮捕、拘留、起訴并獲刑的情況很多。除上述各項外，JST還將對違規的個人或單位進行其他必要的處分：針對項目承擔單位，對分配給項目承擔單位托管的科研經費，JST將削減間接經費額度;停止與該項目承擔單位簽訂新的與科研經費有關的合同;要求該項目承擔單位退還與違規使用有關的科研經費的全部或部分。

另外，對下述情況JST不限制其申請資格，但將給予嚴重警告。

*1的情況中，被認定對社會的影響較小，行為的性質惡劣程度較低，并且違規金額較小。

*2的情況中，被判斷對社會的影響較小，行為的性質惡劣程度較低。

（二）項目承擔單位內部監管舉措

日本的國立大學、公立大學、國家科研院所等項目承擔單位的內部管理措施主要包括：1.完善經費管理和監察機制。依照2014年2月18日修訂的文部科學大臣決議案，各承擔單位必須建立健全經費管理和監督體制。2.提交經費管理和監察實施報告。經費管理和監察實施報告必須在各年度項目申報時提交，承擔單位應對照《實施準則》，對本機構的監察機制、管理制度進行自查和自評，并將報告提交文部科學省。3.加強對財政資金的管理。各承擔單位必須掌握財政資金的執行情況，并對科研經費的執行情況進行定期督察。4.對財務負責人進行事前備案。各承擔單位需要在項目申報時選定本機構的財務負責人及該項目的財務管理人，并報經費派發機構備案。5.收集和保管誓約文件。在項目收到同意立項意向通知后，各承擔單位需要要求項目負責人提交誓約書（遵守各項規定，決不發生科研不正當行為的確認書），并對誓約書內容進行確認和妥善保管。6.舉辦研討會、培訓會。為了防患于未然，各承擔單位需積極組織本單位科研人員、行政人員召開科研經費使用的培訓會和研討會，加強和提高對科研經費合理使用的意識，避免不正當使用行為的發生。7.嚴格實施內部監察。依據2014年2月18日修訂的文部科學大臣決議案，項目承擔單位每年應依照本機構的實際情況，對大約10%的財政資助項目進行監察，并將監察結果報送文部科學省。監察不只是書面的，對經費使用狀況、物品采購和入庫情況等都要進行嚴格和徹底的核實。8.報送調查結果。發現有財政資金的不正當使用時（包括懷疑出現不正當使用的情況），各承擔單位必須迅速開展調查，調查結果報送經費派發機構。9.強化承擔單位的配合職責。經費派發機構對財政資助項目的經費管理和監察實施進行實地檢查時，各承擔單位必須積極配合。10.返還間接經費。財政經費發生不正當使用時，各承擔單位必須按照經費派發機構的指示，返還間接經費，同時必須向經費派發機構提交防止不正當行為發生的改進方案。

四、日本科研經費監管服務措施

（一）文部科學省

文部科學省的經費監管服務主要是制定了多項事前預防措施，包括以下6個方面。

1.加強對政策的解讀。對國家科研經費監管制度進行解讀，對主要違規行為進行界定和解讀，編制問題例集。

2.要求項目承擔單位建立責任體系。《實施準則》要求項目承擔單位必須有明確的監管責任體系和規章制度才可有資格申請國家科研經費。項目承擔單位須按照明確統一的規章制度進行運作，規章制度應體系化、具有可操性、符合本機構的實際情況。單位內人員需對規章制度做到周知。

3.普及事前教育。要求項目承擔單位必須規范參與國家經費運營、管理的本單位所有人員的行為，對全體成員充分說明違規案例出現后對本機構的影響、舉報流程、當事人的賠償責任、經費分配機構對本機構及當事人今后申請項目時的限制規定等。

4.強化項目申報管理。要求項目承擔機構內部涉及運營管理的所有人員提交誓約書，誓約書包括遵守本機構規章制度、不做違規行為、做了違規行為愿承擔本機構的處罰和法律責任等內容。

5.要求項目承擔單位加強內部管理。明確舉報流程并使全體員工周知，保護實名舉報，防止惡意舉報，制定對被舉報人的誹謗中傷保護制度。要求項目承擔單位對違規案例實施信息共享，并對內外公布本機構的監管規章制度和舉報窗口信息。要求項目承擔單位對預算執行、設備采購、臨時勞務人員雇傭等可能發生違規的環節進行事前和事后的監督和檢查。

6.舉辦全國性科研公正研討會。參加對象為大學、科研機構、企業、公益財團法人、獨立財團法人的管理人員、科研人員、科研倫理教育責任人等。會議主要議題有年度科研經費履行狀況的調查結果、科研倫理方面專家的主題演講、項目承擔單位的舉措、案例介紹。

（二）經費分配機構

1.制定科研倫理教材。日本科學技術振興機構（JST）制定兩種科研倫理教材，涉及科研行為違規和科研經費違規的內容。教材分別由違規行為的定義、違規案例、處罰規定、自查表、舉報窗口信息等內容組成。教材是日文、英文、中文3種語言的合訂本，有電子版（DVD）和紙質版兩種。日本學術振興會（JSPS）制定的科研倫理教材（日文和英文版）內容包括“什么是有責任的研究活動”“把握研究機會”“推進研究工作”“發表研究成果”“推進聯合研究”“規范使用科研經費”“為科學研究質的提高該如何做貢獻”“科學工作者的社會責任”8個部分。開設面向科研人員和項目承擔單位的網站，網站內容包括電子教材、個人和機構的線上線下學習課程的預約等。

2.舉辦科研倫理講習培訓班和研討會。以參加項目的所有研究人員為對象，舉辦科研倫理講習培訓班，項目研究人員可在網上參加培訓。培訓班可以自由申請，申請培訓前必須要完成所屬機構的內部科研倫理培訓。JST向申請機構派出講師，舉辦講習培訓。舉辦國內科研倫理方面綜合研討會及科研倫理國際研討會。

3.設立科研倫理和科研經費合理使用的網頁咨詢窗口。

4.收集整理科研違規案例，提供給其他項目承擔單位參考和借鑒。

五、日本科技經費監管對我國的啟示

（一）構建完善的科技經費監管組織體系

日本建立了主要由政府部門、公眾外部監管和項目承擔單位內部監管組成的科研經費監管體系。政府部門監管主要是由各省廳（如文部科學省）和經費分配機構（如JST和JSPS）執行具體的監督管理和處罰措施。項目承擔單位內部監管制度健全，建立了包括完善經費管理和監察機制、實施經費定期自查、提交經費管理和監察實施報告、加強財務人員備案和誓約書管理、組織人員參加經費使用培訓會和研討會、上報調查結果、加強配合政府部門調查的職責、返還間接費等舉措。促使項目承擔單位健全內部監察制度是文部科學省設置項目申報的門檻，要求只有各類監管措施齊全的單位才有資格申請項目。

建議我國構建“權責明確”的科技經費監管組織體系。我國應在目前經費監管體系的基礎上，建立并完善政府監督、承擔單位監督和外部監督的“三級監督體系”，實現“分級管理、權責明確、規范透明、互相制衡、運轉高效”的監管機制，實行上下聯動、橫向聯合的立體監督體系。

（二）制定并實施統一的科技經費監管政策

《實施準則》是文部科學省統一制定的科研經費監管實施準則。其重點包括：1.強化文部科學省及經費分配機構（JST和JSPS）對項目承擔單位的監管職責。調查項目承擔單位的機制和制度建設情況，對機制不完善的單位可采取相關措施;對項目承擔單位上交的經費違規最終調查報告提出處置意見;抽取一定數量的項目承擔單位實施調查。2.明確項目承擔單位責任。要求整肅運營和管理機制與環境，設定和實施預防措施，建立負責人信息共享機制，建立具有時效性的監測體制和辦法等。各項目承擔單位按照《實施準則》，對本機構的監察機制、管理制度進行自查和自評。另外，文部科學省建議設立全國統一的國家科研經費監管機構，各省廳間統一管理、統一施策，《實施準則》在各省廳也盡可能統一運用實施，該政策建議已報綜合科技創新會議。

建議我國制定并實施各部門統一的科技經費監管政策。明確科技經費違規行為的定義和內涵，并對科研經費違規使用行為進行分類和梳理，形成負面清單。在有條件的科研項目中按照統一的經費監管政策實施監管，在此基礎上推動不同主體監督結果的信息共享和互認互用，最大限度地降低違規行為對科研活動的干擾，并實現對科技經費違規行為的聯合懲戒。

（三）強化對項目承擔單位的監督檢查

在強化監管方面，日本要求項目承擔單位在出現違規行為時及時報告文部科學省，并抽取一定比例的項目承擔單位和人員每年提交自查表。實施多種形式的調查，如針對不同情況實施機動調查、集中監察、改善情況調查等，并委托專業團隊進行監管。加大舉報和曝光力度，設立舉報窗口，在官網公布違規案例的相關信息，包括承擔單位及相關人員姓名等。

建議我國建立科技經費違規行為的主動發現機制。1.完善監督檢查機制。建立統一的年度監督檢查計劃，減少科技項目表格填報次數和檢查次數。開展以“飛行檢查”方式為主的隨機抽查工作，采用“事前不打招呼、直奔現場”的“飛行檢查”工作方式，開展現場檢查工作。在監管過程中隨機抽取檢查對象、隨機選派檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。2.要求承擔單位自查。政府監管部門制定完善科技項目經費自查表，要求項目承擔單位和承擔人員每年提交自查表，并要求項目承擔單位在發現違規行為時及時報告政府監管部門。3.完善舉報發現機制。在政府網站設立舉報窗口，可通過在線填寫舉報內容或通過撥打在網站預留的舉報電話等方式進行舉報。

（四）完善科技項目申報前的預警管理

在提前預警方面，日本要求項目承擔單位在項目申報前先了解和掌握其應承擔的責任和違規時會受到的處罰。在項目申請成功簽訂項目合約之前，要求項目負責人、項目承擔單位第一負責人、財務負責人、采購企業負責人分別簽署承諾書，要求項目負責人必須完成科研倫理培訓并簽署已完成培訓確認書。這些舉措意在使違規防患于未然。

建議我國完善項目申報前的預警管理，強化對科研單位承擔科研項目之前的預警措施。相關措施主要包括：在項目申報前，要求課題負責人及項目成員簽訂“承諾書”，承諾合理合規地使用科技經費，不發生違規行為等。要求課題負責人及項目成員完成相關政府部門舉辦的科研倫理培訓等，并取得培訓合格證書的，才可以申報科技項目。在申報科技項目前，要求項目承擔單位規范本單位全體人員的行為，讓參與科技項目的人員充分了解違規行為對本單位的影響、舉報流程、當事人的賠償責任及對當事人的處罰措施等，提高科研人員遵守科研道德的意識。

（五）加強以防范為主的科技經費監管服務

日本政府部門重視事前防范，將服務端口前移。文部科學省對科研經費監管制度進行解讀，對主要違規行為進行闡釋，編制問題例集，舉辦全國性科研公正研討會等采取多項事前預防措施。經費分配機構編寫不同語言版本的詳細的科研倫理教材，舉辦科研倫理培訓班和國內外研討會，設立科研倫理和科研經費合理使用咨詢窗口;收集整理科研違規案例，提供給其他科研機構參考和借鑒。

建議我國加強以防范為主的科技經費監管服務體系建設，采取多種措施為科研單位提供服務。例如，加強前端培訓，組織或委托第三方對科技項目承擔單位開展有計劃的法律、法規宣傳和培訓活動;編制教材和“百問百答”手冊，編制科研經費監管法規政策解讀匯編，收集科研違規案例整理成冊，提供給項目承擔單位參考和借鑒;編制科研經費使用規范和防止科研違規行為發生的“百問百答”手冊，免費提供給項目承擔單位。設立科研經費管理咨詢窗口，通過相關網站在線填寫或撥打電話的方式進行咨詢;舉辦國內國際科研倫理綜合研討會。

（六）采取多種形式的經費監管處罰措施

日本政府部門對科研經費違規行為，采取向社會公布違規案件概要、違規人員姓名及所屬機構等內容，并分別對項目承擔單位和科研人員進行處罰，主要包括：針對項目承擔單位，削減其間接經費，停止與其簽訂新的科研經費合同，退還全部或部分違規經費等;針對科研人員，中止執行與其有關的科研項目的全部或部分經費，取消錄用其申請的項目，退還全部或部分違規經費，限制申請科研項目資格等;最重要的是，如被認定為“經費公費私用”，將受到最嚴厲的處罰，如逮捕、拘留、起訴并獲刑。

建議我國對違規行為實施多種形式的經費監管處罰措施。1.強化部門間聯合懲戒機制。完善科研經費重大違規案件的聯合調查機制，推動建立重大案件跨部門、跨地區聯合調查和聯合懲戒。各部門按照職責權限和任務分工開展調查工作，匯總分析，落實處理意見。建立“一處受罰、處處受限”懲戒機制，杜絕“此處受罰、他處享高譽”情況。2.完善問責制度，分類約束、懲戒承擔單位和科研人員，對不遵守法律法規造成的重大損失要提高違法違規成本，依法追究有關責任人的行政和法律責任。

注釋：

1.本論文所稱“科研經費”是指日本財政經費支持國內大學、科研機構等開展各種研究活動的經費，屬于競爭性經費。

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