全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

薛金禮　張訓赦　陳盟

摘要：全域土地綜合整治是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效抓手。文章在分析全域土地綜合整治對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)上，分析了全域土地綜合整治面臨的問題，從加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度、堅持農(nóng)民主體地位和以鄉(xiāng)村振興為導向三個方面，提出了全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;路徑選擇

2020年中央一號文件明確提出“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點”。土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分發(fā)揮土地要素的保障作用。全域土地綜合整治與以往土地整治相比，整治目標從改善用地條件轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊鐣б妗⒔?jīng)濟效益和生態(tài)效益，是山水湖林田草的綜合整治。從土地整治的已有文獻看，已有研究主要包括土地整治的減貧效應(yīng)、典型模式、實踐困境、互饋機理、績效評價等。2019年12月自然資源部發(fā)布通知在全國開展全域土地綜合整治試點，正處于試點階段的全域土地綜合整治區(qū)別于以往的土地整治，全域土地綜合整治如何推進鄉(xiāng)村振興有待進一步研究。

一、全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。全域土地綜合整治對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進行全域優(yōu)化布局，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。

（一）全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施等導致靠天吃飯現(xiàn)象，三產(chǎn)融合是推動鄉(xiāng)村發(fā)展進而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約;農(nóng)村宅基地存在超標準建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件，推動農(nóng)田平整和權(quán)屬整合，形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村，不少地方的農(nóng)村成為空心村，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難，與社會主義先進文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生，鄉(xiāng)風文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護，在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中注重維護農(nóng)民的主體地位，既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)，也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個性和特點，盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風民俗中的積極元素，挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，打造農(nóng)事體驗、全域旅游、民宿經(jīng)濟等推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，推動現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風文明相融合，豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

（三）全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對新時代創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農(nóng)民和自治組織全程參與，創(chuàng)新項目實施方式，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導—村級實施—農(nóng)民主體—部門指導”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化，全域土地綜合整治通過系統(tǒng)推動土地綜合整治，注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農(nóng)民參與土地整治各項環(huán)節(jié)，從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

二、全域土地綜合整治面臨的問題

基于全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的重要作用，國家層面把全域土地綜合整治放在鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略中，各地積極開展全域土地綜合整治試點。但從實踐看，全域土地綜合整治具體工作中還存在不足，梳理全域土地綜合整治面臨的問題與困境，對于推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（一）項目監(jiān)管不健全

農(nóng)村土地整治涉及不同的利益群體，利益驅(qū)使下不可避免存在利益沖突。國土部門盡管發(fā)布規(guī)范性文件強化土地整治監(jiān)測監(jiān)管，但土地整治項目質(zhì)量和資金安全問題并未得到徹底解決，在投資準入、宅基地復墾、規(guī)劃審核、新建設(shè)施質(zhì)量等方面監(jiān)管有待健全。當前土地整治項目多采用地方政府主導、公司企業(yè)執(zhí)行的項目模式，以市場化企業(yè)導向推進全域土地綜合整治工作，盡管可在一定程度上助力鄉(xiāng)村振興，但市場化和企業(yè)主導的全域土地綜合整治是一把雙刃劍，在土地綜合整治的利益分配、土地綜合整治項目實際效果與農(nóng)民滿意度等方面存在不足。

（二）農(nóng)民主體地位有待提高

農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運作的主導權(quán)，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農(nóng)民參與往往是個體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高，沒有足夠的知識參與和權(quán)利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

（三）全域土地綜合整治的城市導向

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和城市建設(shè)用地指標普遍緊缺的背景下，全域土地綜合整治呈現(xiàn)一定程度的城市導向，用經(jīng)營城市的理念從事全域土地綜合整治項目建設(shè)，按城市建設(shè)理念推進全域土地綜合整治，按城市理念修建中看不中用的各類設(shè)施等。在城市導向下，盡可能獲取新增土地指標成為全域土地綜合整治的重要目標，在此導向下，不少地方實施大規(guī)模拆村運動，農(nóng)民集中安置后就業(yè)和收入仍以農(nóng)業(yè)為主，項目實施后給農(nóng)村預(yù)留的建設(shè)用地指標少從而不利于鄉(xiāng)村長遠發(fā)展等。