西寧市森林督查工作中存在的問題及對策

文繼德

摘 要：森林督查以林地保護利用規劃和森林資源管理“一張圖”為基礎，采用遙感遙測等技術手段，對發現的改變林地用途和采伐林木等疑似圖斑，通過核對檔案資料、實地驗證等方法，及時發現破壞森林資源問題并移交相關部門依法查處，有效遏制違法破壞森林資源行為，提升森林資源管理水平。本文以西寧市為例，分析了近三年森林督查結果和存在問題，提出優化對策，為西寧市今后森林督查工作提供指導。

關鍵詞：森林督查；結果分析；問題；對策

森林資源是國家重要的自然資源和戰略資源，在維護國土生態安全中具有重要地位。近年來一些地方非法使用林地、濫砍濫伐林木等破壞森林資源問題屢屢發生、屢禁不絕；甚至存在地方政府、主管部門沒有真正樹立保護發展森林資源、加強生態建設的責任意識，對森林資源保護認識不到位、監管不到位，縱容違法違規使用林地等破壞森林資源的問題。為切實加強森林資源保護管理，建立森林資源保護監管長效機制，及時發現和查處破壞森林資源的違法行為，自2018年開始，根據國家林業和草原局統一部署，全國范圍內開展森林督查工作。分析西寧市近三年來森林督查工作中存在的問題，提出加強森林資源保護管理對策建議，對提升今后森林督查工作成效和常態化監管具有指導意義。

1 西寧市基本情況

1.1 自然地理概況

西寧市是青海省的省會，地處青藏高原河湟谷地南北兩山對峙之間，統屬祁連山系，黃河支流湟水河自西向東貫穿市區。地理坐標為東經100°54′～101°56′，北緯36°13′～37°23′。土地面積7665平方公里，市區面積350平方公里。

西寧市域南由拉脊山、西由日月山、北由達坂山圍繞，源于海晏的湟水匯合各條支流自西向東穿過市域，向東流去。地勢由西北向東南傾斜，西北高，東南低，東西狹長。海拔最低處為2170米，最高處為4879米。境內溝壑縱橫，梁峁起伏，河流密布，地形復雜。

西寧市域土壤多種多樣，以栗鈣土和灰鈣土為主。自高海拔至低海拔區土壤類型依次分為高山寒漠土、高山草甸土、灰褐土、黑鈣土、栗鈣土、沼澤土，還分布有北方紅土、灌淤土、潮土等多種非地帶性土壤。

西寧市深居內陸，屬高原大陸性半干旱氣候。主要特點一是氣候溫涼，年平均氣溫5.6℃，最高氣溫34.6℃，最低氣溫零下18.9℃，夏季平均氣溫17～19℃，氣候宜人，是消夏避暑勝地，譽有“中國夏都”之稱。二是氣溫垂直變化明顯，自湟水谷底隨海拔高度的遞增而逐步降低，平均年氣溫相差3～5℃。三是無霜期短，年均140～170天。四是降水量小，多年平均降水量變化在330～450毫米之間，年最大534毫米，最小196毫米，主要集中在4～9月份，冬半年（10月～次年3月）降水量尚不到10%。五是蒸發量大，年均1363.6毫米。六是日照時間長，年均1939.7小時，且由東南向西北遞增。七是輻射強，年均為每平方米6123.7千焦。八是風力大，集中于冬春兩季。

1.2 植被及森林資源現狀

西寧市自然植被類型以針茅和蒿類為主，蓋度很低，種類稀少，群落組成簡單，層次分化不明顯，垂直帶譜簡單，具有顯著的次生性質。自然植物約有100多種，分屬27科60多屬，典型植物群落有短花針茅+蒿類，短花針茅+賴草以及細裂葉蓮蒿+賴草、針茅等。有灌木和半灌木13種。植被的主要特點是系列不完整，次生性強，隨氣候的年際變化大，易于改造。中、高山地俗稱腦山，海拔3000～3300米，地勢平緩，土層深厚，植被條件較好；海拔3300～3800米，多系石質山地，氣候寒冷，為森林灌叢和牧草地；海拔3800米以上，多為峭石禿嶺，風大嚴寒，有的常年積雪，植被稀少。森林植被主要分布在中、高山地區，低山、川水地區較少。樹種以楊、柳、榆、樺、云杉為主，天然分布的木本植物約160余種。

根據西寧市2019年森林資源管理“一張圖”數據統計，西寧市林地總面積725.3萬畝，其中有林地面積72.94萬畝、疏林地面積0.98萬畝、灌木林地面積340.5萬畝、未成林造林地面積202.28萬畝、苗圃地面積0.34萬畝、無立木林地面積0.92萬畝、宜林地面積107.4萬畝，四旁和散生樹木面積37.89萬畝，活立木蓄積量327萬立方米，2019年底森林覆蓋率達到35.1%。

2 西寧市森林督查工作

2.1 西寧市森林督查開展情況

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，按照黨的十九大報告提出的“要實行最嚴格的生態環境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”的要求，西寧市政府按照青海省林草局安排部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發展理念，切實加大對破壞森林資源違法行為發現、查處和整改力度，堅決按照森林督查工作“三個到位”要求，全力督導各縣區開展森林督查自查、整改工作，確保森林資源得到有效保護，提升森林資源管理水平。

2.2 西寧市近3年森林督查結果分析

2018年，國家林業和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑232個，判讀面積185.98公頃；2019年國家林業和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑92個，判讀面積157.34公頃；2020年國家林業和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑129個，判讀面積187.00公頃。

2018年西寧市森林督查232個疑似圖斑中，違法違規改變林地用途圖斑64個，圖斑面積72.08公頃，違法圖斑占總圖斑數的27.6%，違法圖斑面積占圖斑總面積的38.8%。2019年西寧市森林督查92個疑似圖斑中，違法違規改變林地用途圖斑11個，圖斑面積14.79公頃，違法圖斑占總圖斑數的12.0%，違法圖斑面積占圖斑總面積的9.4%。2020年西寧市森林督查129個疑似圖斑中，違法違規改變林地用途圖斑20個，圖斑面積27.65公頃，違法圖斑占總圖斑數的15.5%，違法圖斑面積占圖斑總面積的14.8%。從以上數據可以看出，自2018年森林督查以來，全市范圍內違法使用林地現象總體呈逐年減少態勢，違法使用林地現象初步得到有效遏制，森林資源得到有效保護。西寧市四區經過三年森林督查，違法違規改變林地用途圖斑逐年下降，違法使用林地現象明顯減少；西寧市三縣經過三年森林督查，違法違規改變林地用途圖斑雖然總體呈下降趨勢，但違法使用林地現象仍然呈高發態勢，通過對三縣違法使用林地案件分析，發現大多數為建設項目違法使用林地，少數為個人非法侵占林地。

2.3 西寧市森林督查工作存在的問題

2.3.1城市發展與森林資源保護矛盾突出。隨著西寧市經濟的快速發展，各類建設項目使用林地資源的需求越來越大，對林地的過渡使用問題日漸顯現，特別是大規模用地項目，已成為林地資源管理的焦點、熱點、難點。

2.3.2林業專業技術人才匱乏，投入資金不足。森林資源監管工作是一項長期、繁雜的工作，對專業知識和管理經驗的要求度較高，從目前實際看，各級林業部門均存在專業人員較少、知識更新不足的問題，很多基層森林資源監管人員管理經驗匱乏，雖然認識到森林資源監管的重要性，但因人力、財力投入不足，又因技術力量欠缺、裝備薄弱單一，導致違法違規使用林地行為得不到及時有效監管。

2.3.3林業基礎檔案質量不高。在森林督查內業工作中，需要核對建設項目使用林地、林木采伐、營造林項目、森林災害和規劃調整等林業基礎歷史資料。從目前各縣區現狀來看，部分區縣因受機構改革后人員少、技術能力不足、檔案管理不到位等因素的影響，林業基礎檔案資留存不完整，管理不規范，基礎林業資料以紙質檔案為主，數字化程度較低，無法實現檔案數據的實時更新及有效利用，不能滿足當前森林督查工作需要。

2.3.4森林公安隊伍轉隸后，對林業行政執法工作造成影響。森林公安隊伍轉隸后，現階段各級林業部門林業行政執法機制和隊伍尚未建立完善，存在執法職能未理順、林業行政執法程序不熟悉、案件辦理無經驗等問題，需要一段時間的過渡時期，很大程度上對林業行政案件的辦理、查處造成不便。

2.3.5部分建設單位生態環保意識不足。西寧市是青海省的省會，是全省政治、經濟、文化、科技的中心，城市建設保持高位運行，各類國家、省、市重點建設項目開工建設，在項目建設時建設方和施工方往往存在重項目建設、輕生態保護的傾向，部分建設單位為趕工期，存在非法占用林地施工現象。

3 森林督查存在問題對策建議

3.1 妥善處理保護與發展的關系，切實執行保護和發展森林資源目標責任制

開發建設應遵循“生態保護優先、綠色發展”的原則，嚴格執行國土空間用途管制制度和林地定額管理制度，積極引導建設項目節約集約使用林地，嚴守林地安全底線。按照主體功能區的要求，實行差別化保護利用政策，規范林地利用秩序，促進林地利用的區域協調，確保全市林地保護利用效益最大化。強化各縣區黨政領導干部生態環境和資源保護責任，堅決防止重經濟發展、輕生態保護的傾向，嚴格執行保護和發展森林資源目標責任制，實行目標管理和行政領導負責制，每年對各縣區目標完成情況進行考核，根據考核結果，予以獎勵或批評。

3.2 加強林業隊伍能力建設

做好森林資源管理工作，關鍵因索在于不斷提升管理入員的技術力量和管理水平。重視對森林資源管理人員的培訓教育，通過加強培訓，切實提高森林資源管理人員的業務素質和知識水平。加強科技支撐的作用，圍繞森林資源保護和管理技術難點和瓶頸問題，精準提升森林資源保護和管理質量，從而有效適應新時代林業可持續發展需要。

3.3 建立完善林業檔案資料

各級林業主管部門首先要指派專人對林業檔案進行管理，設置獨立的檔案室。加大對現有檔案管理人員的培訓力度，開展管理技能培訓學習。對于紙質檔案資料，進行數字化處理，形成電子數據，輔助森林督查工作。

3.4 建立林業執法隊伍，理順執法職能

針對森林公安轉隸后林業行政執法滯后的問題，建議在政府層面盡快推進林業行政執法機制建立工作，整合現有林業行政執法人員，組建林業綜合執法隊伍，理順執法職能，完善工作機制。

3.5 加強建設項目使用林地監管，提高群眾生態環保意識

城市發展要以資源環境的承載動力為基礎。一方面加強和規范建設項目使用林地監督管理工作，嚴格執行屬地管理，堅持“事前認真審核、事中分責管控、事后監督恢復”原則，督導建設單位規范使用林地。另一方面積極探索使用無人機、遙感影像、3S技術等手段，對森林資源實施精準監控、實時跟蹤，快速響應。同時充分利用各種媒體和宣傳形式，廣泛深入地開展宣傳活動，大力宣傳《森林法》等法律法規，進一步擴大宣傳的廣度和深度，普及森林資源保護知識、通報違法違規典型案例，使保護森林資源，建設生態文明，推進林業生態科學發展成為全社會的自覺行動。