行政事業單位預算管理問題的現時思考

張慧強

摘要：預算管理是行政事業單位的一項重要的基礎性工作，也是財務管理體制改革的一個重要方面。對全面提高財政資金分配效率，促進行政事業單位職能發揮，乃至整個社會治理和事業發展，都有著深遠的影響。當前，隨著各項財政管理制度改革的推進，行政事業單位預算管理工作的水平不斷提升，但在實際工作中仍存在一些尚需改進的問題。本文針對行政事業單位的全面預算管理意識有所欠缺、編制預算與調整流程不盡合理、預算執行的控制監督還需加強、績效評價作用沒有得到充分發揮等問題進行了思考，嘗試提出提高全面預算管理意識、優化預算編制與調整流程，強化預算執行與監督環節、加強預算績效評價準確性和實時性等解決措施。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;問題;措施

近年來，財政預算制度完成了增量預算到零基預算的改革，并且隨著預算法的頒布、國庫集中收付制度改革和政府收支分類制度改革的推進，預算編制的方法和內容更加合理、科學，預算執行的要求更加明確細致，監督環節也越來越嚴格及時，取得了很大的成果。但各行政事業單位在對全面預算管理工作的認識、編制預算時預算方案與單位工作年度目標計劃的結合、不同預算支出類型的調整流程、預算執行的控制監督以及預算績效評價與分析等方面，也依然存在著一些問題，值得思考和進行探討。

一、行政事業單位預算管理概述

（一）行政事業單位預算管理的概念

預算管理是指以戰略目標為指導，在全面預測未來的各項活動和財務結果的基礎上，進行充分全面規劃，通過對執行過程的監督，對比分析實際情況與預算目標差異，及時指導和改進各項活動，以最大程度的實現戰略目標。行政事業單位不以營利為目的，以實現國家行政管理職能和提供教育、文化、衛生、科技等社會公共服務為目的。行政事業單位預算是行政事業單位按照自身職能或事業發展需要編制的，由財政部門審核的部門或單位財務收支計劃。具體包括年初的預算編制與年中的預算調整、預算執行與監督以及對預算執行結果的績效評價與分析等內容。

（二）行政事業單位預算管理的重要性

行政事業單位在我國的社會管理服務職能中發揮著重要作用，行政事業單位的預算管理問題，不僅是公共財政資金是否得到合理分配、是否得到有效運用的問題，也不只是行政事業單位自身職能作用的發揮問題，而是對整個社會治理發展有著長遠的影響。首先，行政事業單位年度部門預算的編制與單位年度工作目標、工作計劃的制定緊密相關，并且相互影響，增強預算編制的科學性，不但需要提高預算編制的人員的水平，還需要單位確定合理科學的工作目標，完善可行的年度工作計劃，預算管理水平與單位整體管理水平直接相關且互相影響。第二，強化行政事業單位預算管理，可以減小公共財政預算壓力，使財政資金可以投入到更有需要、更有效的地方去。第三，行政事業單位的預算進行了細化，所有的支出都要受到預算的嚴格約束，資金使用在預算構架內運行，可以有效地控制超預算支出和無預算支出，抑制腐敗發生。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）全面預算管理意識還有欠缺

1.單位管理層對預算管理重視程度不夠

有的行政事業單位的管理層，不能充分認識預算的意義，對預算管理不夠重視，認為編制預算是用來要錢的，只要把工作干好就行了，甚至會出現有的工作要開展了，才想起沒有這項工作預算的現象。

2.預算管理全面性落實不夠

行政事業單位的預算管理屬于全面預算管理模式，從預算編制、預算調整、預算執行到績效評價與分析都要全員參與，單位管理層、財務部門、業務部門共同努力，才能做好此項工作。但很多行政事業單位仍存在著由財務去做就行了，跟別的部門沒關系，最多就是“幫著湊湊事”“有事讓財務部門去跑財政就行”的認識和想法，造成了預算管理工作嚴重脫離工作實際，使得此項工作失去嚴肅性。

3.綜合專業能力不夠

現在的預算管理對專業能力要求很高，業務部門人員通常缺乏專業的預算編制知識和能力，財務部門人員雖然具備一定的預算管理知識和能力，但大多忙于日常的各項財務工作，工作之余自我提高時間有限，知識陳舊，專業業務知識不足，影響了行政事業單位預算管理水平的提高。

（二）預算編制和調整流程不盡合理

1.預算編制工作與單位年度工作計劃制定工作結合不夠

編制年度預算的時間和單位制定年度工作計劃的時間有不太相稱的地方，很多單位甚至年度預算編制時間領先制定單位年度工作計劃時間很多，這樣不可避免地就會出現預算編制工作沒有緊密圍繞單位的年度工作目標進行的現象，與實際的工作任務脫節，需頻繁進行預算調整。單位年度預算方案脫離工作實際，與單位年度的重點工作成為“兩張皮”，不利于單位各項工作的開展。

2.基本支出預算調整程序比較繁瑣

基本支出預算有著與項目支出預算截然不同的特點，兩者在預算管理原則、預算編制方式方法、主要內容等方面都差別很大。目前，財政部門也有意識地引導單位把這兩者區分開，但是在實際進行預算編制和調整時，還是常常使用相同或相近的方法和流程，使得預算管理工作效率較低。

（三）預算執行監督力度不足

預算執行對于預算管理來說有著決定性的意義，預算執行過程中不按規定要求隨便調整和操作，使得預算工作無法發揮出應有的作用。行政事業單位在內控制度建設方面雖然重視形成規定、制度，但規定、制度很多沒有充分結合本單位的實際情況，缺乏針對本單位實際情況的操作，內控制度也沒有針對性地嵌入到本單位的預算執行管理當中，內控的監督與牽制作用得不到發揮。行政事業單位大多沒有專門的內部審計機構或人員，內控制度的落實得不到保障。有的行政事業單位甚至一人兼職多個不相容崗位，同一個財務人員既是辦理人員又是審核人員，內控失去牽制作用，控制監督作用無從發揮。

（四）績效評價作用沒有得到充分發揮

就預算管理來說，行政事業單位不但要考慮資金支出的合規合法，也要考慮資金支出后的效果。目前，績效評價作為預算管理的一個環節，更多是資金使用后的一種評價，無法有效融入預算執行管理各環節。這主要是因為現在的績效評價機制雖然也有績效目標和績效指標，但績效指標與預算編制里的各項細化的指標并不直接相關，沒有辦法在進行預算執行監督的同時進行績效監督反饋，無法對資金使用效果、工作完成效果、運行成本控制和支出結構進行及時分析和改進，績效評價作用難以得到充分發揮。

三、加強行政事業單位預算管理的措施

（一）提高全面預算管理意識

1.提高對預算管理工作的認識

對預算管理有深刻的認識，尤其是行政事業單位的領導，甚至是上級部門的領導，要認識到此項工作的重要意義。在政府部門組織的培訓中，將預算法作為學習的重要內容，使行政事業單位工作人員在頭腦中牢固樹立預算管理意識。

2.提高全員參與預算管理工作的意識

行政事業單位應明確預算管理是全員參與、全資金事項覆蓋、全程跟蹤的管理工作。全部工作人員的預算管理意識和能力，都對預算管理的效果和質量有極大的影響，需要形成單位內部人人有“預算在工作前”“預算管理工作需要高度重視”的意識。

3.加強預算管理培訓工作

行政事業單位應經常性組織全員參加的預算知識和法規培訓，使行政事業單位除財務人員外，從單位管理層到各部門、各處室人員，特別是業務部門處室的工作人員也都有足夠的預算管理知識和意識。對財務人員的培訓還應結合行政事業單位業務方面的培訓，讓財務人員盡可能地參加單位各業務部門處室的活動和培訓，提高財務人員對單位業務活動——項目支出預算的主要內容的認識和了解。通過培訓形成單位管理層重視預算管理工作、充分了解相關知識政策，財務人員精通預算管理、了解業務活動，業務部門處室工作人員精通業務活動、了解預算管理的局面，提高行政事業單位預算管理的能力和水平。

（二）改進預算編制與調整流程

1.加強預算編制工作與單位年度工作計劃制定工作的結合

行政事業單位規劃工作時，盡量確保單位年度工作目標、工作計劃的制定與年度單位預算編制工作同步，制定工作計劃要同時考慮預算編制工作，編制預算要同時考慮工作計劃，讓兩項工作有機地結合起來。預算編制工作是在確保收支平衡的基礎上，圍繞保障單位工作計劃實施、保障工作目標完成進行的。預算編制工作與工作目標計劃制定工作同步，可以使行政事業單位的工作計劃充分考慮資金情況，更具有可操作性，年度預算方案貼近實際工作資金需求，減少預算調整頻率，保障工作的順利開展。

2.優化基本支出預算調整流程

預算調整工作應分別針對項目支出預算與基本支出預算不同的特點，制定出與之相適應的預算調整審核審批程序。項目支出在進行項目支出預算編制時，往往經過嚴密的論證，才形成預算方案，在因特殊原因需進行預算調整時，一般涉及金額較大，應進行嚴格的審核審批。而基本支出預算，在一年中隨著單位工作人員的變化，人員經費和與之相關的日常公用經費，可能就會經常性的需要進行調整，這些調整的步驟，按照一般預算調整方式進行全流程的審批就過于繁瑣，不利于提高預算管理效率。當前，人事數據在人事管理部門與財政部門之間，實現實時共享完全不存在技術上的障礙。財政部門與人事管理部門應共同協作，建立和完善財政供給人員的系統軟件平臺，實現與人員經費相關的基本支出預算，隨時根據行政事業單位人員變動情況，由財政部門直接根據人事管理部門審核后的結果進行相應的人員經費和日常公用經費調整，優化預算調整流程，有效提高預算管理效率。

（三）強化預算執行與監督環節

首先，負責預算編制的人員發揮好對預算執行的指導和監督作用，要介入預算執行當中。負責預算編制的人員要熟悉編制預算時業務部門提供的各項預算的目標、依據、收支分類、資金計劃安排，熟悉預算各項基礎數據，熟悉預算的各項內容，可以很容易發現和辨別出預算執行中不符合預算管理要求的支出，并對其進行控制和監督。對預算執行中需要進行預算調整的，預算編制人員應及時與財政部門溝通，進行相應的調整。預算執行過程中的許多問題其實是在預算編制時就產生的，預算編制時的不合理之處，在預算執行環節往往會充分反映出來，負責預算編制的人員充分介入預算執行，還可以促使今后預算編制水平的提升。好的預算編制加上好的預算執行，才能確保預算管理的效果。其次，加強預算執行的動態控制。行政事業單位要加強直接預算執行人員的預算約束意識，有預算才執行，無預算不支付，把內控制度內嵌入預算執行環節，認真逐一地分析預算執行的風險點，嵌入牽制機制，加強審核控制。行政事業單位可以根據各自條件，采取合理規劃工作人員權限崗位、成立獨立的審計部門、任命獨立的內部審計人員、聘請第三方有資質的專業機構等方式，對預算執行情況充分進行內部控制，及時分析解決問題。各業務部門應按照預算合理規劃資金用款計劃，控制好資金支出進度，防止超前或滯后，履行好預算管理工作的第一崗責任。最后，加強信息化建設，保證預算執行與監督效率。隨著預算執行與監督工作的要求越來越高，傳統手段難以滿足工作要求，應充分利用現代化網絡信息系統，實時監控細化的預算指標，發現問題，解決問題。把不合規、不合理的支出，列入預算執行網絡軟件平臺的監控規則，明確不符合預算管理要求的支出，在預算執行網絡軟件直接禁止，有疑問的支出，及時預警，轉由更高一級審核人員、內審監督人員、乃至財政部門監督人員進行人工審查審定，以確保支出合規合法。

（四）加強預算績效評價準確性和實時性

首先，是要建立科學適用的績效目標、績效指標體系。可以針對專業性強的項目，采用聘請第三方中介機構等方式，由專業的外部人員來做科學量化關鍵績效指標的工作，以使績效指標可以充分體現預算執行的結果和資金使用效率。其次，對實施期較長的項目，可對績效指標進行分階段細化。在預算執行的各個階段都應形成相應的預算績效評價，確保績效管理能夠及時地跟蹤預算的執行情況，動態監控績效目標的完成情況，保證可以及時采取措施修正資金使用中出現的問題。最后，應建立與績效評價結果相關的獎懲機制。預算績效評價的目的是通過對資金投入后工作效果的評價，來完善資金分配，提高資金使用效率。對于之前績效目標完成度高，較好地體現了資金使用的效果的單位，給予適當表彰，對于績效目標完成度低，資金使用效果較差的單位，要深入剖析產生問題的原因，進行相關整改，進行新的資金預算安排時，應充分考慮之前的績效評價結果。

四、結束語

預算管理工作是行政事業單位管理工作的一項重要基礎性工作，對夯實行政事業單位主體責任，促進其管理水平提高，有重要意義。近年來，行政事業單位預算管理工作取得了長足進步，雖然還存在著一些由于歷史原因而產生的問題，但只要我們緊密圍繞著行政事業單位的核心職能，有效保障公共財政資金的分配和使用效率，結合實際情況、有針對性地逐步完善和解決這些問題，隨著財政預算管理改革工作的穩步推進，行政事業單位預算管理工作必將在履行好行政事業單位的政府行政管理職能，提高社會公共服務質量方面，發揮出更大的作用。

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