關于行政事業單位預算管理問題的思考

李丑平

摘要：行政事業單位是政府履行社會事務管理職能的主體，承擔著社會公共事務的管理、監督和服務等多重職能，隨著社會經濟的發展，我國用于行政事業單位的資金投入越來越多，在履行職能和執行社會管理的過程中，加強對行政事業單位的預算管理，提高對預算資金的監管力度，顯得尤為重要。本文介紹了行政事業單位預算管理的現實意義，分析了目前行政事業單位財政預算管理中存在的主要問題，結合自身的工作實踐，對如何優化行政事業單位財政預算管理提出具體的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;財務管理

一、行政事業單位預算管理概述

（一）行政事業單位預算管理的主要內容

行政事業單位預算管理是政府預算管理的重要組成部分，是為了在一定期間內履行行政職能和事業發展規劃，通過對預算資金進行計劃編制、分析執行、監管考核等預算管理的一套法定程序，更是一項財政與部門以及部門與單位之間對預算資金在責、權、利劃分的基本組織制度。行政事業單位預算管理的主要內容包括：①管理環境。加強組織結構、行政職能及事業發展規劃、各項管理決策制度、信息管理平臺等建設。②預算編制。要求根據法定程序，按照機構人員編制及業務活動情況，在預算期內編制收支計劃。③預算執行。根據批復的預算額度，對預算安排的執行，包括收入預算（主要為非稅收入）和支出預算（基本支出和項目支出）。④決算報告。對預算執行結果提供總結性報告，匯總預算期內行政事業單位收支預算管理的結果。⑤績效評價與監控。績效預算是現代財政制度下的管理要求，財政資金的收支預算及執行要體現出績效性，通過績效評價與監督制度可以提升財政資金的使用效率。

（二）行政事業單位預算管理的基本要求

1.責任主體清晰

行政事業單位根據要求，按各自的職責范圍及事業規劃需求編制預算，基本支出定員定額，按部門進行編報，預算安排與部門職能密切聯系，責任清晰，主體明確，能夠做到管理規范，信息公開，便于做好財政資金的有效監督。

2.收支分類明確

一些行政機構在履行職責和發展的同時，具有代表政府管理資產的職能。按照“收支兩條線”原則，在編制部門預算時根據收入來源按功能分類管理;支出預算中按照“先保基本，后上項目，先保重點，后上一般”的原則執行支出預算管理，根據支出類型按經濟分類核算。

3.項目預算合理

行政事業單位預算以項目庫的形式進行管理，設立上項目易于規范，可操作性強，在執行過程中不易受行政干擾;預算編制上從零開始，可以不受歷史數據的約束;事前做好評估，項目可按輕重緩急來排序，實現集中力量辦大事;項目完成及時清理，未完成項目還可繼續，實行動態滾動管理。

（三）行政事業單位加強預算管理的現實意義

1.有助于提高政府資金配置

財政資金是行政事業單位資金的重要保障與來源，通過預算管理的形式，集中反映各單位未來一段時期內資金的需求及計劃，根據事業發展與政策規劃方向，有助于政府決策層在各部門單位之間進行合理安排，也便于行政事業單位擁有主動權，實現對預算資金的合理把控及整體運作，有效促進財政預算資金的合理配置。

2.有助于優化財政支出結構

行政事業單位在職能履行過程中，為平衡和發展社會各項事業，根據經濟政策要求以及部門規劃，對教育、科學、衛生、文化、鄉村振興等各項事業支出進行結構性安排，需要進行項目事前籌劃，按輕重緩急決定項目的安排及先后次序，通過預算的編制及調整機制，引導各行政事業單位間的資金配置，優化部門間預算支出結構，促進社會各項事業的有序發展。

3.有助于提升社會服務能力

行政事業單位在社會公共服務領域承載著重要的角色，優化和加強預算管理，將直接影響著社會服務水平，大多數社會公共基礎產業的建設與發展，諸如市政工程、文化教育、鄉村振興，需要財政政策的支持與投資，加強對各行政事業單位基礎設施建設項目的預算安排，社會綜合服務能力將得到大幅度提升和快速發展。

二、行政事業單位預算管理中存在的主要問題

（一）預算管理意識不強

行政事業單位是部門預算編制的主體，遵守國家政策及法律法規等制度規范，結合本部門（單位）的實際情況執行預算編制，是各單位的預算主體責任，但在當前，從預算管理的認識層次與角度來看，各行政事業單位仍然具有很大的差異性。在預算編制方面，涉及單位業務職能、項目構成、財務管理、人事分工等方面。相當多的單位在組織安排時，認為預算工作是與資金相關的業務，單純地認為預算就是財務部門的事情，導致預算編制缺乏完整性，沒有相關部門協同配合的預算編制是不完整的預算。對于項目資金的預算，單靠財務部門無法準確把握項目的依據、計劃、實施標準和最終效果。如果在前期的預算項目籌劃中無法做到精細部署、合理安排、精準分析，將直接導致預算執行效果不理想，或者在預算執行階段將增加預算調整的工作量，更影響到預算的準確性與合理性。

（二）預算項目編制不規范

一些單位在編制預算中不考慮項目的完善程度，甚至只是為了彌補公用經費的欠缺與不足，熱衷于盲目搞項目工程，通過增加基本建設投資來擴大預算投資支出，更有甚者套取或占用財政資金。由于基本上未考慮其經費申報的必要性和事業發展的需求，只是簡單參照歷史預算數進行申報，并非為了完成項目任務而編制預算，未從項目發展和建設的角度去考量。也有一些單位繳納了一定的執行收入，申報項目的目的是收回一定的收入，而不是從實際支出水平來考慮，嚴重背離和影響了預算編制工作的科學性和嚴肅性。

（三）預算編制方法不合理

大多數行政事業單位在開展預算編制工作時，仍按以前年度的預算為基礎，結合預算期的變動進行調整編制，這種傳統的增量預算法盡管在編制方法上簡單易行，但是這種方法的局限性表現為預算規模會不斷加大，沒有從預算項目的科學合理性角度去考慮。有的單位普遍認為財務預算理所當然是財務部門的工作，過分強調單位預算需求，而不從預算編制方法的適當性和合理性去考慮，使預算變得松弛不科學，從而造成了資源上的浪費。

（四）預算信息化與績效管理水平不高

隨著國家推行的預算管理一體化建設步伐的加快推進，行政事業單位預算管理也在逐步形成以基礎信息、項目庫管理、預算編制、批復、調整調劑、執行、核算等流程的一體化運作模式，但是在運作過程中，由于系統在設置環境、操作步驟等相關信息不夠全面，導致在執行預算管理過程中各單位彼此孤立，缺乏部門整體的協調性及互補性，單位之間各自為營，信息得不到共享，造成了項目資產的重復購置及安排，導致預算費用加大，資源浪費比較嚴重。預算管理中設定的績效目標缺乏導向性，未完全按照績效目標實施預算計劃，二者之間存在脫節現象，導致預算執行效果不佳。

（五）預算監督機制缺位

預算監督是預算管理工作中的重要保障，大多數行政事業單位監督監管機制尚不健全，或雖然有制度，但是卻停留于形式層面。預算執行中過程監控缺乏，致使在部門預算管理中，預算執行中不能全面反映或實現績效目標。缺乏科學合理的考核標準與獎懲機制，導致執行過程隨意性大，預期效果不明顯。而且在外部監督檢查中也表現乏力，存在重程序輕實質，重撥付輕管理，重結果輕過程，形成對預算執行結果與部門預算之間的差異，缺乏深層的調查與研究。

（六）預算管理人員專業化水平有待提升

目前，行政事業單位預算管理對專業技術性要求都比較高，然而，大多數行政事業單位的現狀是人員編制不足，業務內容繁雜，除了管理層及部門專業技術人員外，專門從事財務管理的人員寥寥無幾，再者，預算管理人員缺乏必要的專業能力及業務素質，工作積極性與責任心不強，無法保證預算管理的有效性。

由于大部分行政事業單位人員編制少，人員結構不合理，為完成預算工作，需要從其他崗位調整，這類人員對于預算的編制、管理及監管工作不太熟悉，而且缺乏必要的業務經驗。投資嚴重不足，專業化水平低，無法根據單位的實際情況和具體問題做出合理的預算。只能參照以前的預算情況進行生搬硬套，或者完全依賴于單位領導的安排執行，無法保證單位預算編制的水平，在推進和完善預算管理進程上更是舉步維艱。

三、加強行政事業單位部門預算管理的對策

（一）增強責任意識與部門協作

首先，應加強對行政事業單位主要領導的培訓，增強預算管理知識體系的培訓及能力提升，提高對預算編制、執行、監管等工作的認識，從思想觀念上意識到預算管理的重要性，確保領導層在預算管理工作推進過程中的引領帶頭及促進作用。其次，集中學習《預算法》及《實施條例》等相關知識，從而促進全體干部職工學習預算知識，并深刻領會積極參與到預算管理中來，明確職責權限，增強責任意識。最后，加強行政事業單位部門間的協作機制，按照部門及事業規劃，打破部門間各管一事的做法，協調配合，從項目手續及資金測算綜合分析，推進項目支出事前績效評估，充分調動部門間的關聯性，增強協同意識，強化預算管理。

（二）加強預算項目管理

行政事業單位在實施項目預算前，應加強項目規劃管理，按照相關政策要求及社會發展規劃，根據相關政策要求和社會發展規劃，并根據行業、部門、單位和事業的發展需要，經上級安排、專家評審或集體決策后，規劃論證和評估項目可行性，避免與其他項目重疊。從項目實施必要性、可行性、經濟合理性的角度，綜合分析項目實施的成本效益性，制訂科學的實施方案，在績效目標上加以細化、明確，使整個項目從立項、籌劃到實施都按科學嚴謹的方案執行，確保入庫項目兼具可行性、真實性和必要性。

（三）規范預算編制方法

在進行預算編制方法與流程上，項目預算可以采用多種預算編制方法，而不必局限于增量預算編制范圍內，應擺脫以前年度的干擾，從實際需要出發，按現有資源及項目情況加以分析、籌劃，即采用零基預算法。一個項目的實施與操作，不可能與過去的項目完全契合，由于實施的成本、環境、時期都在變動，因此，對于項目預算，按照零基預算編制執行，不但有利于靈活應對環境的變化，更有助于增加編制透明度。除此之外，對于跨年度且實施期限較長的項目，比如公路建設，從項目選擇到建設，時間長，跨度大，可以采用項目預算法執行編制，即按照規劃方案實現目標的效果和所需的費用，經綜合分析比對，然后按一定的標準選取最佳方案。

（四）推進預算績效信息化管理

預算績效管理體現了現代財政制度的改革和發展要求，也是國家治理體系發展的一場新的革命，隨著預算績效管理一體化信息系統的實施與推進，通過“花錢必問效，無效必問責”的績效管理和問責機制，促進各行政事業單位預算管理的制度化和規范化。預算管理信息一體化系統能夠有效整合預算管理流程中的各個環節，形成全周期預算績效信息化的閉環管理體系，從而實現科學籌劃項目，細化績效目標管理，落實在線預算編制、調整調劑、動態項目追蹤、動態監控，從而全面、準確地衡量項目績效水平，建立項目預算安排與績效評價結果應用機制，有效提升項目預算管理能力及績效水平。

（五）完善預算監管機制

首先，為保障預算管理能力的提高和強化預算監督，應組建或成立專門的預算管理部門，負責預算管理的各項流程，處理和分析預算編制、執行及考核等過程中出現的各種問題，制定獎罰問責機制。

其次，建立預算管理的業績評價機制，將預算管理業績考核機制納入日常管理中，促進全員參與整體推進的形式，不僅激勵了職工的參與意識，更重要的是保障了預算的執行效果;不斷完善內部控制制度，提升單位整體管理水平，通過不相容職務崗位分離、會計核算管理控制等方法，加強對預算執行及資金使用等各環節的監控，保障預算執行的效率和效果。

最后，建立內部審計制度，對預算執行加強監督檢查，在對財務會計信息的真實性與合法性進行監督的基礎上，著重加強對預算制度和預算執行情況加以審計和監督，做到事前有預防，事中有監控，事后有整改。

（六）提升預算管理人員業務水平

首先，應加強組織建設，從歸口部門或單位組建一支專門預算隊伍，部門統一管理培訓，統一財務預算操作，步調協同，業務共進，從而改善單位人手少業務多的矛盾;其次，應加強對各行政事業單位領導人員的培訓，增強其對預算管理知識體系的重要性認識及能力提升，領導重視，才能形成聚合效應，要讓領導在觀念上有所轉變，深刻認識到“花錢必問效，無效低效必問責”的績效問責機制;最后，應推進預算管理人員的專業化培訓，各預算部門單位要培養和打造一支業務精湛、預算能力強的“特種部隊”，不但要在本專業上有所成就，而且在預算管理業務上要有所專長。培訓方式上可以通過部門組織，也可以協同財政以及其他部門聯合組織，通過廣泛交流，開展有針對性的業務專業知識與操作技能培訓。還可以聘請預算管理專家、舉辦各種培訓班等方式進行法規及業務的宣教講解，全面提升預算從業人員的專業化素質及業務操作技能。

四、結束語

只有不斷發展、改革和完善現行部門預算管理機制，規范預算編制方法，細化預算執行，加強預算監督和考核。才能真正改善行政事業單位預算管理的低效性和非規范性，從而實現預算管理的最佳績效和資金使用的最大效率。

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