新世紀以來我國中職學生資助體系建設的回顧與反思

王繼平 尉淑敏

摘 要 新世紀以來，隨著國家對職業教育的日益關注，中等職業教育學生資助體系得以建立并不斷完善，新世紀以來的20年已取得了巨大成就：資助范圍逐步擴大，標準不斷提升;資助結構持續優化，管理逐漸規范;助力脫貧攻堅，順應時代發展。與德國職業教育資助體系進行比較，從資助來源、資助標準、資助理念、資助制度四個方面分析中德兩國資助體系的不同，得到對我國中職學生資助體系發展的啟示：減少財政依賴，拓寬資助來源;明確資助標準，提升精準程度;深化資助理念，關注學生發展;健全資助制度，完善法律監管。

關鍵詞 新世紀;中職學生;資助體系;德國經驗

2016年9月9日，習近平在北京八一學校考察時指出：“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。”為維護教育公平和社會公平，國家有必要也有義務采取措施幫助處境不利者。中等職業教育在我國教育結構和人才培養體系中發揮著重要作用，中等職業學校（以下簡稱“中職”）學生資助政策是幫助家庭經濟困難學生緩解在校期間的經濟壓力、順利完成學業的保障措施之一，是我國推進教育公平的有效手段。

美國學者哈羅（G. Harlow）提出“學生資助”是指“由公立、私立機構和院校提供的多種貸款、補助金、工作機會和獎學金等用來幫助學生支付其教育費用”[1]。“體系”在辭海中解釋為“若干有關事物或思想意識互相聯系而構成的一個整體”。因此“中職學生資助體系”是指與中職學生資助相關內容的總稱。在本文中將中職學生資助定義為在外部制度保障條件下，以一定資助理念為導向、按照一定資助標準，通過免學費、獎助學金、頂崗實習等多種途徑和形式幫助中職學生支付其教育費用。

新世紀以來，我國中等職業教育逐漸形成了以國家獎學金、國家助學金和免學費為主，地方政府資助、學校和社會資助等為補充的資助政策體系[2]，在保障家庭經濟困難學生順利入學、完成學業和維護教育公平等方面發揮了重要作用。中職學生資助體系在面向未來的過程中還需要借鑒國際先進經驗，通過對中德職業教育資助體系進行比較，從德國資助體系中汲取有益經驗，促進資助育人，提升資助質量。

一、中職學生資助的理論基礎

（一）教育公平

公平的概念由來已久，約翰·羅爾斯曾提出關于公平的著名原則：每個人有獲得最廣泛的、與他人相同的自由的平等權利;如起始狀況（收入和財富分配）不同，處于不利地位者的利益應用“補償利益”的辦法來保證[3]。教育公平則是公平在教育領域的延伸與發展，教育公平是現代教育所追求的目標，是人們所關注的教育問題的核心。

依據羅爾斯對公平的闡述，教育公平是每個人都有獲得與他人相同的教育機會的權利，即“平等性原則”，同時，還應對處境不利者用“利益補償”的方式推進教育公平，即“補償性原則”。我國不同地區的經濟發展水平和人民生活水平存在或多或少的差異，其中，受政治、經濟和文化影響較大的教育也因此存在著教育機會不平等、教育資源分布不均等方面的問題，影響著教育公平和社會公平。因此，通過國家層面的利益補償和政策干預來幫助弱勢群體享有更多的教育機會是推進教育公平的重要手段。

（二）教育效率

經濟學家赫伯特·西蒙曾指出“效率指投入與產出之比、費用與效果之比、開支與收入之比、代價與收益之比”[4]。教育效率則是指教育資源的有效使用與合理配置，人才的輸出是教育投入的主要目標。關于公平與效率的關系，在理論上學者們普遍認為效率與公平并重，公平是效率的基礎，效率是公平的保障。教育是不同于一般經濟社會活動的培養人的活動，因此教育公平與教育效率之間不存在絕對的對立與沖突，二者的有機結合是教育活動所追求的有效目標。

中職學生資助體系的建立與完善是對家庭經濟困難學生和處境不利者進行補償的重要途徑，是實現教育公平和社會公平的重要方式。但對中職學生資助的投入也要充分考慮其對人才培養所帶來的實際效益，避免因追求絕對公平而忽視教育資助效率的問題。“公平”和“效率”始終貫穿著中職學生資助體系發展，維護教育和社會公平是資助制度的出發點和落腳點，提升教育效率則是資助制度的目標和追求。

本文在對新世紀以來我國中職學生資助體系的建立與發展進行回顧的同時，從資助來源、資助標準、資助理念、資助制度四個方面進行中德比較，借鑒德國的有益經驗，在教育公平與教育效率之間實現較好的平衡，促進二者有機結合。

二、新世紀以來我國中職學生資助體系的建立與發展

隨著經濟社會發展，中職學生資助政策的實施對于中職教育持續變革來說愈發重要。新世紀以來我國逐漸形成以國家助學金為主，以校內獎學金、學生工學結合、頂崗實習、學校減免學費等為輔的中職學生資助政策體系，并在順應社會發展的同時不斷豐富和完善。

（一）資助范圍逐步擴大，標準不斷提升

本世紀以來，隨著經濟發展，我國對職業教育日益關注和重視，中職學生資助政策呈現出覆蓋范圍逐步擴大、資助標準不斷提高的趨勢。以免學費和國家助學金政策為例，由表1可以看出，免學費政策覆蓋范圍從2009年面向農村家庭經濟困難學生和涉農涉牧專業學生到2010年將城市家庭經濟困難學生納入，再到2012年所有農村學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生都包含在內，中職免學費政策受惠群體不斷擴大。

在資助范圍逐步擴大的同時，中職學生資助標準也不斷提高。其中，國家助學金標準從2006年每生每學年1000元，到2007年提高到每生每年1500元，再到2015年提高到生均每年2000元。《2019年中國學生資助發展報告》中指出要實行中等職業教育國家助學金在1000～3000元范圍內分檔發放，在提高資助金額上限的同時更加關注資助的精準性，見表1。

（二）資助結構持續優化，管理逐漸規范

我國中職學生資助體系在橫向上逐步惠及更廣泛群體的同時，在縱向上也呈現出結構持續優化、管理逐漸規范的趨勢。

在資助結構上，2006年，財政部、教育部印發《關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》，提出建立獎學金制度、以學生參加生產實習為核心的助學制度、助學貸款或延期支付學費制度、社會資助制度等。在2007年提出多元混合資助，統籌政府、社會等不同資助渠道，對家庭經濟困難學生采取獎、貸、助、補、減等多種方式進行資助。在2019年財政部、教育部印發的《關于調整職業院校獎助學金政策的通知》中正式提出設立中等職業教育國家獎學金。資助形式的不斷拓展為中職學生提供了更多的機會，并有助于發揮資助政策的“激勵”功能，在維護教育公平的基礎上愈加關注教育效率。

在管理規范上，2007年頒布《中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》，對國家助學金資助對象、資助標準、申請和評定、財政撥付等方面進行了詳細規定。2013年財政部、教育部、人社部聯合頒布的《中等職業學校國家助學金管理辦法》取代原有的管理辦法，對國家助學金的受助對象，中央和地方各地財政、教育、人社部門、中職學校等的職責進行了更加明確的規定。2019年教育部、人社部、財政部印發的《中等職業教育國家獎學金評審暫行辦法》從獎學金評審機構與職責、評審程序與要求、申請條件等做出了具體規定。由此可見，我國對于資助管理規范性的重視逐步提高，力求實現中職學生資助工作的公平性和公開性，確保資助工作順利進行。

（三）助力脫貧攻堅使命，順應時代發展

我國中職學生資助體系在助力脫貧攻堅中發揮了重要作用，不斷豐富著中職學生資助政策的內涵，發揮學生資助在促進脫貧、防止返貧中的重要作用。

2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中指出“普及高中階段教育，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施中等職業教育免除學雜費，讓未升入普通高中的初中畢業生都能接受中等職業教育”。2016年《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》中提出實施中等職業教育協作計劃和技能脫貧千校行動，支持貧困家庭初中畢業生到經濟較發達地區接受中等職業教育，各地還要給予必要的住宿費、交通費等補助。2017年《國家教育事業發展“十三五”規劃》首次明確提出實現中職貧困學生資助全覆蓋，助力教育脫貧攻堅戰。由此可見，中職資助政策在教育脫貧中被給予了高度重視，在保障貧困家庭子女接受中等職業教育方面發揮了重要作用。

因此，無論是促進中職學生享有受教育機會還是助力完成脫貧攻堅的時代使命，中職學生資助體系在新世紀以來20年的深化發展中都取得了巨大成就。面向教育現代化和職業教育內涵發展的未來，中職學生資助體系要汲取國際先進經驗，在變革中不斷完善，以更好地實現中職教育的高質量發展。

三、中德中職學生資助體系的比較

德國職業教育是一種面向各個年齡段、不同身份群體的普及性教育。在德國，義務學校教育從6歲開始，持續9～10年，在此之后不再接受全日制教育的年輕人必須接受職業義務教育[5]。高中階段職業教育學生主要通過雙元制職業教育和全日制職業學校教育兩種方式接受職業初始教育。德國職業教育是“雙元-社團主義模式”的典型代表，政府、企業、工會、雇主協會等多個主體的廣泛參與是德國職業教育的一大特色。在此影響下的職業教育資助是多種成分相結合的多元混合模式，健全的資助體系是推動德國職業教育良好發展的重要制度保障。

（一）資助來源

穩定的資助來源是資助政策得以順利實施的內在動力。在職業教育資助來源中，政府、企業、學校、社會、個人等主體在資助體系中發揮著多元協調的作用，不同國家的政府撥款、社會資本在資助體系中所占的比重有所不同，由此形成了各具特色的資助經費籌措機制。

德國職業教育經費保障體系是由公共財政和私營經濟共同資助的一種多元混合模式，其主要包括企業直接資助、企業外集資資助、混合經費資助、國家資助和個人資助五種類型[6]。州對雙元制非全日制職業學校和全日制職業學校負責，包括設計學校課程，支付教師薪酬等[7]。在雙元制職業教育中，企業的職業教育經費由企業自身承擔，不僅包括培訓設施、器材等費用，還要支付給學生在學習期間的津貼和企業實訓教師的薪資。另外，學生在學習期間免除學費、書本費等，還可獲得每月400～1200歐元的培訓津貼。在德國，不僅有法律層面對企業資助（核心為培訓津貼）的明確規定，還有對于殘障人士等弱勢群體的保障，企業若為這一群體產生職業教育支出，可從政府獲得補貼。如因接受雙元制職業教育需異地居住而產生無法承受的住房租金，學生可向聯邦勞動局申請職業教育助學金[8]。

雖然我國在1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》中就提出：“國家支持企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關規定設立職業教育獎學金、貸學金，獎勵學習成績優秀的學生或者資助經濟困難的學生。”在新世紀以來的政策文件中也多次提倡，但在中職資助來源的實際構成中，還是以財政投入為主，見圖1。

由圖1中的數據可以看到，中職資助財政資金投入占中職資助總金額的比例從2013年的75.11%下降到2018年的71.06%，但近6年的財政資金投入占資助總金額的比例一直維持在70%左右，財政投入是中職資助政策資金的主要來源，企事業單位、社會團體、其他社會組織等對中職資助的投入不足30%。與德國相比，我國中職學生資助的經費來源較為單一，沒有充分發揮社會力量在中職資助中的作用。資助來源的單一化會使學校運行、學生接受中職教育等方面過度依賴政府財政支撐，由于我國區域經濟發展和職業教育發展的不均衡性，有些地方因財政緊張會出現對中職學校經費撥付延遲或不足等問題，資助政策不能更好地發揮應有的作用。

（二）資助標準

嚴格的資助標準是資助政策精準落實的重要依據。資助對象的確定直接影響到資助政策的精準性，怎樣劃定資助范圍、確定受助者所獲得的資助額度，都需要以科學嚴格的資助標準為支撐。

在德國，職業教育的資助分為多種類型，包括針對雙元制職業教育學徒/學生的培訓津貼（Ausbildungsvergütung）和職業教育助學金（Berufsbildungsbeihilfe，BAB），職業學校學生可申請的《聯邦教育促進法》（BAf?G）的資助、住房津貼、子女補貼、獎學金、教育貸款等[9]。德國不同資助類型的覆蓋范圍和資助額度具有較大的差異性和靈活性，見表2。

不同的資助項目由專門的資助方或委托方負責，學生可以在網站上根據資助項目要求自行選擇、提交材料。對于資助額度，根據申請者真實的家庭情況，包括自身、父母或配偶收入的數據計算來確定。以BAB為例，首先由聯邦勞動局計算學生的總生活費，包括基本需要和各種附加費，然后減去學生及其父母的可換算收入。如果最后的差值仍是正數，則該數額將作為每月BAB支付給學生[14]。并且BAB會隨著學徒培訓津貼的波動被重新計算，處于數據監測和動態調整中，由此保證資助的嚴謹性和資助對象選擇的精確性。

我國中職資助對象的確定以戶籍、專業、家庭經濟是否困難、區域等因素為依據，如中等職業教育國家助學金資助對象由2007年“所有全日制在校農村學生和城市家庭經濟困難學生”，到2012年調整為“全日制正式學籍一、二年級在校涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生”。按照學生是否為“農村學生”、是否就讀“涉農專業”來確定國家助學金的資助對象，這種平均主義的評定標準使得一部分有經濟能力來支付學費和生活費的家庭也被納入到資助范圍中，影響了資助激勵功能的發揮，同時難以保證學生內部在資助上的縱向公平。

此外，“家庭經濟困難”的認定僅憑借學生所在地民政部門出具的家庭貧困證明和學生自述的家庭經濟情況來判斷貧困程度很難保證公平，易影響資助對象選擇的精準性。與德國嚴格的資助獲得條件、對學生接受教育所需成本的公式計算以及對貧困學生及家庭收入的數據監測相比，我國中職學生資助標準還有待進一步提高精準程度。

（三）資助理念

科學合理的資助理念是推動資助體系發展的前提條件。中職學生資助政策在不同的社會背景和經濟條件下，擔負著不同的時代使命，中職學生資助政策所要達到的目標是其理念形成的核心要素。

在德國，資助政策不僅注重保障學生獲得教育的機會，而且更加關注學生受教育過程的完整性以及職業能力的獲得。德國職業教育的各類資助都明確規定了學生接受資助所應履行的義務，包括提供真實準確的信息、培訓過程中自身信息的及時上報與反饋等，使學生在享有權利的同時明確自身義務。對于培訓結束時的最終考核有包含學習方法在內的考試指導，對于培訓證書的取得有包含其培訓時長、個人表現與行為記錄、企業評價等的詳細說明[15]。因此，德國職業教育學生資助政策不僅考慮學生經濟上完成學業的條件，而且更加關注學生完成職業教育的質量，注重資助過程的能力培養與學習指導，促進學生在“完成學業”的基礎上向“職業發展與成功”轉變。

我國的中等職業教育學生資助旨在幫助貧困家庭學生順利進入中職學校，使他們不會因為學費、生活費等經濟條件的限制而失學。更加關注保障學生的入學機會，以免學費、國家助學金、國家獎學金為主的資助體系對于所有符合條件的學生給予資助政策全覆蓋，以發揮資助政策的助困功能為主。對于學生在資助過程中的學業表現、能力發展沒有進行追蹤反饋和及時測評，使得部分學生認為接受國家資助是理所應當，忽視自身責任和義務，進而導致資助結果并沒有落實到學生職業能力和道德品質的提高上。

我國中職學生資助在維護公平問題上已經取得了良好的效果，但與德國相比，我國在中職學生資助效率的關注上明顯不足，缺乏對受助學生的能力表現以及職業發展的關注。因此，在中職資助理念上要更加關注學生職業技能的掌握和職業發展的需要，要兼顧效率與公平，以更好地實現資助育人的目標。

（四）資助制度

健全的資助制度是資助體系得以規范化發展的框架支撐，“有法可依”是推動中職學生資助體系良好運行的制度基礎。

德國職業教育立法起步較早，1969年頒布《職業教育法》，并相繼頒布《職業教育促進法》《企業基本法》等作為配套法律，明確規定了聯邦政府、州政府、企業、職業學校等在職業教育中的責任與義務。此外，德國還制定了一系列法律法規來規范職業教育資助體系。《企業基本法》規定國民生產總值的1.1%、工資總收入的2.5%用于職業教育;《聯邦培訓資助法》規定沒有與父母生活在一起的，或者學校離家較遠的十年級以上的職業教育學生，每月可獲得州政府192～562歐元的補助金，以刺激家長以及學生對職業教育的需求[16]。隨著職業教育的發展與變革，德國也非常注重法律的完善與更新，2019年頒布《職業教育法》修訂版，對相關內容進行調整和補充。

我國1996年頒布《中華人民共和國職業教育法》，對職業教育的發展起到了重要指導作用，該法對職業教育學生資助政策有了規定，但并沒有對政府、企業等在職業教育中的責任和義務做明確的劃分，到2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》明確了政府、學校和金融機構等在資助體系中的地位和作用，對職業教育學生資助政策作了規定。新世紀以來我國對于中職資助體系的政策條例不斷增多，對于中職學生免學費政策的實施以及覆蓋范圍的擴大、國家獎助學金制度的建立以及助學金金額的提高等都有了明確規定。

但是，與德國資助制度相比，一方面，我國關于中職資助體系的政策以教育部、財政部等部門工作文件、意見、通知等為主，沒有上升到法律的高度，頻繁更迭的政策文件使其在中央和地方層級下達的過程中容易出現理解不準確、落實不到位等問題，影響資助政策實效。另一方面，我國現有的政策法律法規對適合中等職業教育特點的貧困生資助模式、資助范圍、資助力度、資助資金來源等規定還不夠細致，亟需進一步完善。

綜上所述，我國與德國在資助體系上還存在著多方面的不同，見表3。

四、對我國中職學生資助體系發展的啟示

（一）減少財政依賴，拓寬資助來源

政府的財政投入是我國中職學生資助的主要來源，但政府對于職業教育的經費投入是有限的，隨著產業不斷升級，職業教育需要的設施設備、儀器等硬件設施建設費用不斷提高，職業教育成本不斷增加，單純依賴財政投入會在一定程度上制約職業教育的高質量發展，為了使職業教育獲得充足、穩定的資助，有必要發揮市場機制的作用，多渠道籌措教育經費，促進資助來源多元化。

一方面，隨著學生資助工作逐漸轉向以促進學生的全面發展為目標，我們應該重視企業、社會團體等對中職學生的資助和支持，發揮社會力量的作用。政府應制定各種優惠政策，借鑒德國職業教育政府補助金等優惠方式，對那些給予中職資助的社會團體、金融機構及企業采取如減免稅收、發放補助金等優惠獎勵政策，鼓勵更多的社會團體參與進來，優化資助主體結構，擴寬資助資金來源。另一方面，隨著我國中等職業教育辦學質量的提高，其帶給企業和個人的收益不斷增加，我國要根據“誰受益，誰投資”的原則，借鑒德國“以企業資助為主，國家資助、社會資助、個人資助等多種形式相結合的資助體系”，發揮公共財政和私營經濟的共同作用，多渠道籌措職業教育經費，充分激發企業、社會以及個人的力量，分擔中職學生資助成本。

（二）明確資助標準，提升精準程度

資助政策的“普惠性”和對于一定范圍內群體“無差別”“無選擇”的資助形式使得中職學生資助政策缺少必要的激勵功能。在確定資助對象時對于“經濟困難”標準的確定以及困難程度的劃分還需進一步完善，對于資助的形式還需進一步擴展，才能提升資助的精準程度。

在資助標準上，可借鑒德國通過對申請人父母、配偶及本人收入水平的數據監控佐證申請材料的真實性等方式，來確定資助對象以及資助金額。一方面要建立誠信監督機制，學生要對自身所提供的貧困證明以及家庭經濟條件描述的真實性負責，明確失信懲罰機制。另一方面要實現貧困量化考評，可借鑒德國BAB通過計算學生總生活費與家庭在教育方面的可支配收入的差值來確定資助金額的方法，將學生所需的生活費用、家庭人均收入、家庭在教育上的可支配收入等因素納入資助金額分檔標準中。在保障中職資助政策整體普惠性的基礎上，通過各種措施提升資助精準程度。

在資助形式上，要逐漸健全獎、助、貸、補等多種方式相結合的資助體系，獎助結合，使資助在“助困功能”的基礎上充分發揮“激勵功能”。在免學費和國家助學金政策的基礎上，我國在2019年提出設立中等職業教育國家獎學金，擴展了中職學生資助的形式，同時還應繼續完善國家獎學金制度的相關規定和要求，增加勤工助學、頂崗實習等資助形式的比例，發揮資助的激勵功能，使受助學生在享有權利的同時履行自身義務，切實提高自身職業能力。

（三）深化資助理念，關注學生發展

中職學生資助從最根本的目的來說，是為了幫助學生獲得生存和發展所必須具備的知識和技能。因此，中職學生資助政策只注重學生的入學機會和所需要的經濟條件只能從物質層面上滿足貧困家庭學生受教育的需求。

隨著脫貧攻堅取得全面勝利，免學費、國家助學金等的覆蓋范圍已經基本能夠實現“不讓任何一名學生因家庭經濟困難而失學”的發展目標，因此學生資助應在關注教育公平的基礎上更加關注學生能力發展，提高資助效率。一方面要強調資助的過程性，可借鑒德國明確受助學生義務，指導學生學習、考試與就業等做法，注重過程育人與能力培養。可由資助管理部門對受助學生進行學期性或年度性考核，制定具體的考核方法和標準，督促受助學生不斷提升能力，促使其結束職業教育時能取得相應職業資格，順利就業。

另一方面，由“入學機會”資助向“發展機會”資助轉變。在給學生免學費、提供生活費的基礎上更應該關注為學生提供學習、就業等方面的指導。例如，依據第一、二學年的學習成果，在第三學年校外實踐時為綜合學習成績優異者提供良好的實習機會，為優秀畢業生提供就業機會等，激勵受助者在接受教育和資助的過程中充分提升自身職業能力，提高個人競爭力。

（四）健全資助制度，完善法律監管

以法律為核心的資助制度是保障中等職業教育持續發展的基礎，德國完備的法律體系明確規定了聯邦政府、州政府、企業主體在職業教育中的責任和義務，并指出各主體應承擔的職業教育培訓經費，是資助來源穩定的有力保障。同時，法律對企業的職業教育投入所帶來的稅收優惠、經費補助等好處都有著明確、具體的規定，是激勵企業積極參與職業教育、履行自身義務的有效舉措。

我國應進一步完善法律，為職業教育資助體系提供強有力的制度保障。一方面，在現階段對《職業教育法》進行修訂的基礎上，可以出臺具有操作性、實踐性的《職業教育資助管理條例》，對中職學生資助內容、形式、資助對象認定標準、資助金發放流程及時效等進行詳細的法律規定，并明確各相關主體的權利和義務，使中職資助政策能夠有效、規范落實，切實保障貧困家庭學生的上學條件。另一方面，各地應明確資助管理部門和監督管理部門的責任與義務，以《職業教育法》和《職業教育資助管理條例》為依據，監督和管理資助資金的審核發放等。此外，還應建立社會監督機制，及時向社會公布中職資助政策的落實情況，使中職學生的切身利益得到保障，推進資助政策有法可依、監管有力，提高資助政策執行的有效性。

參 考 文 獻

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