我國校園足球政策基層執行研究

陳林江 邱 林

蘇州大學體育學院，江蘇 蘇州 215000

1 研究場域與分析框架

1.1 研究場域——基層

皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)場域理論認為，場域是位置間客觀關系的一個網絡或一個構型，這些位置是經過客觀限定的。[1]本研究所要研究的場域是校園足球工作的最終落腳點——基層。

1.2 分析框架——溫特模型

圖1 溫特“規劃過程與執行結果模式”

本yj 借助溫特的“規劃過程與執行結果模式”[2]系統全面地看待校園足球政策在試點縣Z市的落地。溫特模型結合了西方公共政策中自上而下和自下而上的政策研究視角，將政策制定、執行、測量評價看作一個復雜的運動變化過程，在政策運作的各個階段需要綜合考量影響政策效果的不同變量，以期獲得良性成效。該模型將政策執行過程分為三大部分：第一，組織間的行為，即執行主體之間如何形成合力，明晰政策內涵，加大政策宣傳力度；第二，基層人員的行為，即如何對政策建立統一認識，形成認同感，在行為上保持一致性；第三，目標團體的行為，即政策目標團體的利益博弈。溫特模型提出政策制定者要根據政策相關利益群體對政策的關注程度，分析其中支持力度與沖突程度，進而判斷得出切實可行的執行方案。

2 全國青少年校園足球政策基層執行困境

2.1 政策認知偏差

溫特模型中認為在政策執行過程中，組織間的行為起到了至關重要的作用，直接關系到對政策目標、要求和原則的有效傳達及對政策的規范執行。[3]我國校園足球青少年校園足球工作領導小組辦公室從中央到省、市、縣域、特色校各級皆有設置，其通過逐級指示并結合當地實際情況來制定相應的執行方案。這種多級體制與執行結構要求政策信息需經過逐層傳遞才能到達基層執行機構和執行人員，導致校園足球政策目標在不同層級政策制定主體間傳遞信息損耗帶來執行偏差。從組織間的行為來看，多層級的政策下達主體與溝通機制的匱乏不可避免地帶來信息的耗損，導致執行者在信息的處理上出現偏差。如：《關于加強全國青少年校園足球改革試驗區、試點縣（區）工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）的重點任務指出，不斷提高校園足球特色校學生足球運動技能等級合格率，所屬轄區的足球特色學校每周至少安排一節足球課，有條件的學校開展以足球為特色的“一校一品”體育教學改革。[5]這既點明了校園足球普及教學所要達到的技術水平要求，也規定了校園足球特色校的課時量標準。對于Z市小學足球課課堂時數比重分析中指出，只有足球傳統學校的足球課時相對較高，大部分學校體育教學還以走、跑、跳、投、翻滾為主[6]。這一數據體現Z市小學足球課堂開課率很高，開課的時數并不高，雖有普及開課，但只是讓學生稍加接觸，并不足以真正讓學生達到相應的水平。Z市根據《意見》進行校園足球普及落實，相關執行主體只會關注自身的量化指標任務是否達成，如地方教育部門注重申報校園足球特色校，以達成試點縣（區）校園足球特色校占當地學校總數60%以上的任務，但地方發改委、住建部、體育局則注重納入地方發展規劃的校園足球場地建設指標是否達成等目標。這些量化指標的實現僅僅是政策執行有關部門在指標數據上的“普及”，并不能讓大多數學生在足球水平上進行提升，因此主導部門對于“普及”的理解并不與《意見》中的“普及”相同。由此可見，多層級的政策下達主體與溝通機制的匱乏導致校園足球活動既不足時，也未保質，校園足球政策提出的硬性量化指標便于復核，但針對學生足球水平的軟性指標卻難以審查。

2.2 多元治理滯后

隨著校園足球工作不斷深入，基層狀況呈現多維度、多層次的動態特征，實現校園足球工作完善任務更為艱巨。在校園足球政策基層工作的實施過程中，多元主體參與政策的執行過程有利于提高政策效力，而多元主體的缺失，也勢必導致校園足球工作的重心由某一方裁定，淡化校園足球工作的價值理念。其中，青少年校園足球工作領導小組主要對校園足球工作進行統籌、指揮和協調，學校根據政府引導進行有序執行，行業和社會則憑借其自主性與廣泛性，通過將資源重新組合分配，實現資源共享，提高利益群體的受益范圍，彌補了政府和學校在校園足球發展領域的空心部位。

2.3 價值意識缺失

首先，校園足球政策在基層執行過程中出現理論與實踐脫節，政策制定與執行偏差等現實困境，究其根本在于基層執行者對自身的角色定位不精準。因為執行者對于角色定位的不明確，缺乏對主體角色責任認識造成角色模糊，政策賦予執行者的角色與其自身的價值體系、能力水平等相異甚至不可共存，造成的角色沖突，會直接妨礙執行人員無偏差地執行政策。[4]因此，作為校園足球政策的執行者，只對政策文本進行機械傳達或是在執行中摻雜了自身不正確的傾向，勢必會曲解政策，帶來巨大的執行阻力。例如，青少年校園足球工作情況納入教育督導檢查和學校體育工作評價范疇后，部分校園足球特色學校開展具有功利性、應付性特點的“足球操”“足球節”等活動，或是建立形式作用大于實質效果的“足球社團”。根據我國學校體育的特點，學校管理者在開展校園體育活動具有很大的自主權，部分管理者利用上述行為打造不符合規范的特色校，忽視了足球特色學校建設質量。其次，社會上普遍還存在“智育重、體育輕”的觀念。由于小學階段學業負擔較小，升學壓力尚未顯現，家長對學生參與校園足球活動給予支持，但從初中開始，升學壓力逐漸增加，學生參與校園足球的時間被壓縮，等到了高中，學生和家長的重心就完全轉移到學業上來了。學生及家長不能單純地將校園足球活動視為技能的學習，還要認識校園足球的育人價值，認識到其促進學生身心健康發展的積極價值。

3 推進路徑

3.1 強化政策認知,統一政策理念

首先，執行主體的政策理解偏差有損政策執行的基礎。第一，政策目標和要求明晰度不高。第二，多層級的組織結構造成信息損耗。第三，頂層設計的概括性與基層執行的具體性沖突。其次，執行權限受限使校園足球政策落實處處掣肘。執行主體中體育部門與教育部門在競賽、教學等多方面對于責任和權利的劃分并不明確，體育部門在組織競賽和技術訓練方面具備優勢，但教育部門掌握著學校資源。兩大身為執行主體的部門在執行權限上互相受到對方限制，便弱化了雙方身為執行主體的執行能力，則會影響政策執行效果。針對基層執行主體對于校園足球政策存在認識偏差的現狀，上級部門尤其是頂層部門應當加強對于政策內涵的科學引導，跨過制度結構的多層級，以宣講和教導的方式定期對基層政策執行主體進行培訓，以最簡潔的方式避免信息損耗。例如隨著校園足球政策的出臺，官方可以隨之發布政策解讀以及工作指導意見來輔以理解政策內涵。中央可以分階段多次開設線上會議，進行權威的政策落實工作指導意見宣講，根據在不同政策落實階段得到的反饋信息，進行執行偏差矯正。在明晰政策價值理念的基礎上，可以考慮以下三方面：(1)從校園足球政策的主旨意義出發，各地根據實際情況制定相應的制度文件、執行方案，再交以上級復核，確保政策落實準確；(2)引導基層執行主體重塑對校園足球的正確理念。校園足球工作是一項長期的復雜活動，其對國家、民族、社會、學校的回報需要經歷一定的周期。因此，務必強調校園足球政策的價值內涵，并定期對基層進行調研檢查，杜絕功利主義思潮和形式主義作風；(3)將教育屬性與校園足球工作進行關聯，落實立德樹人根本任務的育人工程。學校教育是教育的重要組成部門，教育的本質屬性在于育人，在校園開展足球，是教育與足球運動在價值和功能上的有機結合，充分發揮足球育人作用。綜合來看，基于以上三方面進行政策認知強化，從而達成統一的校園足球政策理念。

3.2 統一政策理念,完善執行機制

在正確理解校園足球政策內容、正確塑造校園足球理念、正確明晰校園足球價值的統一認知基礎之上，加以完善校園足球政策執行機制。我國校園足球政策執行機制的完善需從運行機制、動力機制、約束機制三方面入手。其一，自我國校園足球工作開展以來，運行機制在不斷完善。中央成立了全國青少年校園足球工作領導小組，相應在省、市、縣、地方學校成立青少年校園足球工作領導小組辦公室，但是地方各級校足辦存在編制不足，專業的人力資源匱乏，多數人員為兼職，所造成校足辦的綜合素質偏低，專業程度不足等問題，給校園足球政策執行帶來了困難。只憑借政府力量的執行機制是不完備的，還需要行業、社會的參與，這樣校園足球才會產生內在的發展動力。其二，良好的動力機制能夠促進管理系統動力的產生和運作。可以通過政令推動運行體制中的各個政策執行主體進行政策落實。加以利益驅動，通過對于政策落實的績效考核，多勞多得，構建榮譽體系，定期評選校園足球工作榮譽稱號，將榮譽稱號與職稱晉升掛鉤，增強運行體制中各個主體的黏性，減少人員的流動，從而穩固運行機制。最后定期對各個主體開展工作教育，明確工作意義，維持并提高工作的積極性。其三，約束機制能夠對于執行主體的行為進行限定和修正。在校園足球政策執行中，首先要界定好各個主體的責任與權限，構建政府主導、學校主體、行業指導、社會參與的四位一體格局。特別是教育部門與體育部門在責任和權限上要劃分仔細，例如教育部門的競賽與體育部門的競賽沖突等問題需要通過雙方共用的賽事申報系統以劃分比賽優先級的方式等約束機制來進行協調。其次，運用權力約束，也要對權力的擁有與運用進行約束。在對各級校園足球工作進行考核評價時，相關數據都要予以公示，切實加強動態調整，保證數據準確，對于不實的數據，可由社會各方檢舉，這樣能夠充分抓實校園足球政策落實情況。

3.3 完善執行機制,推進多元共治

在校園足球政策執行機制的治理體系逐步推動并建立的基礎上，應當打破單一固化的傳統政策執行模式和治理結構，深入推進全社會共同參與的多元主體治理結構，組建政府、學校、社會力量一體化的校園足球工作聯盟。從政府層面來看，要切實轉變政府職能定位，積極發揮政策在校園足球政策執行的引導作用，統籌安排好中央資金和地方配套經費的管理和使用、校園足球項目的開展與推進，建立服務型政府為聯盟提供堅實的保障。從社會層面來看，公共政策執行效果與目標群體對待政策的態度密切相關。社會上參與共治的主體能夠為校園足球提供師資、場地設施、經費贊助、保險保障等多方面的資源，政府對于這些多元共治主體也應提供相應政策上的保障，實現互惠互利。根據我國學校體制的特點，學校管理者對于學校體育工作的開展具有很大的自主權，所以校園足球政策基層執行必須得到學校管理者的理解與支持，最終構建以政府為基礎、社會力量為依靠、學校為根本的多元共治的治理格局。