國企改革背景下地方政府投融資平臺轉型探究

牛擇賢

[摘 要]政府投融資平臺無論在社會發展還是城市經濟建設中，都發揮著不可替代的作用，在此背景下加大力度建設管理投融資平臺有利于地方經濟快速轉型升級，這對提高城市建設水平具有重要的現實意義。當前階段，中央全面深化了改革的宏偉藍圖，國有企業改革無疑為地方政府投融資平臺轉型指明了發展方向。文章先分析政府投融資平臺概念與特點概述，其次探討地方政府投融資平臺轉型的必要性，最后重點分析國企改革背景下地方政府投融資平臺的轉型策略，以期為地方政府投融資平臺的發展提供借鑒。

[關鍵詞]國企改革;地方政府;投融資平臺

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.26.018

20世紀末，中央財稅局推進制度改革后地方政府逐步成立直屬政府的投融資平臺，以其他公共資源與土地資源為核心的資本運作給地方城市基礎設施建設并籌集大量的資金，加快了我國城市化進程[1]。但這個過程中地方投融資平臺也出現各種各樣的問題，尤其是規模過大造成巨大的債務壓力，對區域金融產生直接影響，也不利于社會穩定。我國針對這個問題多次出臺了相關監管措施，地方政府舉債也被納入制度中，給地方政府投融資平臺轉型帶來巨大挑戰，這就要求地方政府在國有企業改革背景下借助此次改革促進投融資平臺的轉型。

1 政府投融資平臺概念與特點概述

地方政府是政府投融資平臺的主要出資人，出資方式有股權或土地資產、財政撥款等，成立的機構的法人是獨立的，主要承擔政府主導項目建設的一種投融資。政府成立投融資平臺最終目的是給地方政府建設大項目籌集資金，如項目建設、公益項目與基礎設施等，一定程度上有利于地方政府緩解自身財政壓力。政府的信用是政府投融資平臺的擔保，融資平臺以政府為主要責任方進行債務兜底[2-3]。從政府投融資平臺的特點分析，主要有以下四點：其一，地方政府是投融資平臺的主要出資方，政府投融資平臺的融資行為的制定以政府為主導，最終目的是完成產業轉型升級以及地方政府相關的基礎設施項目;其二，從資金投資角度分析，地方政府投融資平臺應將金融機構如銀行等作為主要融資主體，且在融資過程中需要以政府信用為基礎進行貸款。融資的方式很多，如債券、貸款、票據等，而地方政府在融資的過程中起到間接甚至是直接擔保的作用;其三，從地方政府投融資平臺的投資方向分析，基礎設施建設基本上都是公益項目或社會民生為主，從項目的運作方式分析主要是地方政府整合資產、資源，代表著政府開展相關的運營管理工作;其四，從平臺的收益情況分析，地方政府投融資平臺的收益具有一定差異，以收益性質劃分可以分為準公益性投融資平臺、公益性投融資平臺與經營性投融資平臺等。

2 地方政府投融資平臺轉型的必要性

2.1 有效控制與化解地方債務風險

政府投融資平臺是政府實施投融資行為的主體，其對地方建設發展而言湊齊了資金，但償債能力比較有限，且舉債規模激增，無疑增加了地方債務負擔，存在很多潛在的風險。其中，從業務方面分析，地方政府投融資平臺主要以投資建設大型公共基礎設施為主，對資金的需求較大，回收周期較長，盈利能力比較薄弱，這些都是地方債務的核心內容。此外，平臺運作融資規范性不足，地方政府存在違規或變相為其擔保的問題，部分金融投資機構對政府信用過于依賴，對地方政府投融資平臺的信貸管理比較寬松，這進一步增加了地方系統性金融風險。2015年出臺的新《預算法》雖然明確規定政府沒有權限為投融資平臺提供擔保，但是仍有不少地方政府通過政府購買服務或工程代建等方式在該平臺進行投融資，地方債務就是平臺的債務。由此可見，當前背景下當地政府無論是控制還是化解地方債務風險都必須對投融資平臺進行轉型。

2.2 促進國有企業改革

黨中央第十八屆三中全會已經明確了要全面實施深化改革，國有企業是全面深化改革的重要環節，企業改革的穩步推進對國企而言有利于完善其各項機制體制。當前我國正處于國有企業深化改革背景下，無論是地方政府投融資平臺還是基層政府投融資平臺或多或少都存在一定的問題，如資本配置效率不高、制度不完善、行政干預過度等。因此，國務院、黨中央等就這個問題提出了《關于深化國有企業改革的指導意見》，給企業平臺與改革指明新的發展方向，因此必須以基本經濟制度為基礎，適應市場改革的需要。在此背景下加快平臺轉型升級主要是通過完善現代企業制度、堅持市場定位以及提高資本配置效率等途徑，是國企改革的必然，還是解決問題的重要途徑。

2.3 推動平臺可持續發展

對地方建設發展而言，政府投融資平臺是厥功至偉的，但從鞏固基建項目的特點來看仍以傳統經營方式為主，因而很難促進地方政府投融資平臺的可持續發展。以國家經濟改革為導向，地方政府投融資平臺經常存在各種問題，如沒有市場基礎、不合理的融資結構等，就算部分融資渠道比較暢通，也主要依賴政府信譽而不是自身市場優勢[4]。公共基建項目建設是地方政府投融資平臺的主營業務，其對資金的需求較大，加之盈利能力有限，因此平臺負債率并不高，企業并不具備很強的“造血”能力。這就需要地方政府投融資平臺在創新經營發展模式的基礎上進行平臺轉型升級，促進自身可持續發展。

3 國企改革背景下地方政府投融資平臺的轉型策略

3.1 以平臺定位為基礎明確轉型方向

明確轉型方向需要做到以下三點。

首先，制定科學的平臺轉型發展戰略。融資平臺需要以客觀分析外部環境與總結歷史經驗為基礎，結合實際情況著眼未來發展制定完善的發展戰略，確定使命愿景與發展定位，明確未來的發展方向。

其次，推進城市開發建設。通常來說，各平臺業主是城市開發建設，這也是比較核心的競爭優勢。在轉型期間需要獲得轉型并得到政府支持，而平臺必須堅持城市開發建設的目標任務，除了需要完成當地政府交辦的事務，獲得其幫助與支持，營造良好的外部轉型環境之外，還需要在這個過程中培養模塊化、可復制的城市建設能力，為其“走出去”參與市場競爭奠定基礎。