梁 影 何玲玲,2
(1.南寧師范大學經濟與管理學院,廣西 南寧530299;2.貴州省高校鄉村振興研究中心,貴州 安順561000)
當前我國農村常住人口5.77億,農村戶籍人口8億[1]。農民既是我國的勞動者群體,更是中國農村的主體,他們最懂得鄉村建設發展的要求。然而,縱觀中國過去幾十年的鄉村治理實踐,大多過分強調國家的主體責任,忽略了農民自身的參與責任與能動性,且在當今現代化加快的進程中,多地鄉村發展面臨“空心化”“過疏化”等治理危機,長此以往,不利于改變鄉村發展的落后面貌。所以,提升村民參與農村社區的參與度,有效發揮他們的智慧和力量,才能真正經營、治理好鄉村,才能使得廣大農民群體實現共治共享新時代的發展成果。
全國第六次人口普查數據顯示,西部12個地區的總人口數約為3.5億人,農村少數民族人口占少數民族人口總數的72.94%,由此可見,西部少數民族地區人口中的農村人口比重大[2]。在困境與機遇的交織下,如何激發、塑造、提升西部民族地區農民的社區參與能力成為完善村民自治體系的關鍵性議題,以“主體復歸”和“社會參與”等為核心理念的賦權理論在此方面有一定的指導和借鑒意義。
隨著黨和國家對農民社區參與、村民自治及鄉村治理的密切關注,國內學界也對此進行了深入研究。首先,從參與主體看農民社區參與。張歡歡等學者認為農村婦女作為鄉村治理的重要主體,應通過提升其自我效能感促進其參與鄉村振興,發揮農村女性的主體性作用[3]。歐庭宇、閆艷紅認為,新生代農民工是中國基層勞動人民和鄉村精英的代表,其面臨著參與需求擴大與缺少參與路徑之間的矛盾,需要通過多方共治的方式解決[4]。其次,從參與現狀看農民社區參與。黃軍指出阻礙村民有序參與村務治理的原因是村民的參與能力不足、村級組織權力缺乏有效監督、村級治理機制不完善[5]。李雪梅指出公民參與鄉村治理存在參與體制不完善、存在人為阻塞、公民參與意識不足、參與渠道狹窄等現象[6]。再次,學者從不同視角對農民社區參與問題提出優化路徑。張軍基于社會資本視角,提出借助鄉村社會資本,強化參與網絡、完善參與制度、提升參與熱情的措施[7]。鄧大才從有效參與的五大要素出發,認為只有同時滿足參與的意愿、能力、條件、制度和保障這五個參與要件,才能實現村民的有效參與,進而實現有效的村民自治[8]。
權利與自由是各國學者長期研究的重要領域,這也是人類社會一個永恒的話題[9]。賦權(Empowerment)是廣泛運用于剖析個人、組織、社區發展的重要框架,經過修正及完善,已成為社會工作、行政組織、社會心理等眾多學科和領域的主流理論。賦權引入我國以后,許多學者緊密結合“農民”這個具有中國本土顯著標志的群體,涌現大量研究專著及成果。學者重視從實地調研和相關案例中探討農民賦權的模式和構建路徑。毛安然討論政府、市場、社會要三方合力為農民賦權,強化農民在鄉村建設中對其身份、職業和文化的認同度[10],最終激活農民主體性,為鄉村振興助力。孫中偉討論如何保護農民工的勞動權益問題,提出個體賦權應向集體賦權、個體賦能的模式轉變,其目標應從保障生存進階為保障發展[11]。龔上華則通過分析新中國以來我國保障農民權益的政策法規,指出由于農民治權與農民賦權不一致,導致農民權益常受侵害,為此應構建農民賦權與治權的對接機制[12]。
總體上說,我國學者聚焦農民主體的賦權式治理的成果頗多,但是運用賦權理論在農民社區參與議題上的相關探討較少。重塑農民的主體性,優化農民的參與行為是鄉村治理體系的重要內容。本研究著眼于西部少數民族村落,對維護國家安定團結,補齊國家治理現代化短板具有極為重要的雙重作用。
賦權理論最早由美國學者Solomon提出,他認為賦權是為了降低弱勢人群的無權感而進行的參與活動[13]。“賦權”的概念在20世紀90年代后被廣泛使用。人們對“權”的不同理解與闡釋造就了其多樣性的內涵,“權”可以理解為個體的自我效能感和掌控力,或是調適人際或環境的能力,或是獲取政治、經濟、社會等方面的權利等[14]。總的來說,賦權理論強調由于資源的稀缺與不公而造成的弱勢群體迫切需要通過社會各界支持和個人努力實現內外增能,改變自身生存和發展的不利地位[15]。通過解讀以上論斷,賦權理論其實暗含了包括公民參與、政府協同、社會合作等多元治理主體在內的廣泛的實踐過程。
農民是農村社區的主人翁。然而,由于農民在鄉村振興戰略主體體系中處于資源弱勢地位,且在農村城鎮化、村民市民化的發展趨勢下,農村社區的公共空間日漸空巢化,導致當前農民在社區參與的過程中逐漸失去了掌控力和動力。這在現實中表現為村民參與公共生活的積極性不高,并伴隨著對鄉土社區的認同式微。由此看來,賦權理論的基本含義與優化農民社區參與過程有著緊密的契合性。此外,農民社區參與總體趨于消散的原因是復雜多樣的,既包含個體因素,也有外在環境因素。由于農民個體素質較低,決策能力較弱,居民參與制度建設不完善,導致農民在參與村莊公共事務過程中處于消沉、被動的境地,逐漸喪失發展的動力和獲取權利的能力。而“賦權”是基于綜合考慮個體內在的缺陷與外在的社會設置,協助個體從自我改變到人際改善,再到社區改良的層層遞進的系統性策略,致力于激發內在動力,培養外在能力,這對解決農民參與不足的現狀有積極的緩解作用。
對此,筆者嘗試引入賦權理論并進一步分析其介入農民社區參與的可能性。借鑒學者Robert Adams對實踐中的賦權架構的討論,將賦權由里到外分為五個實踐領域,分別是自我賦權、個體賦權、團體賦權、組織賦權以及社區與政治賦權[16](見圖1)。同時,這五個領域沒有高低的層級之別,而是彼此連接呈現“整全狀態”,形成一個更大的整體(見圖2)。下面從這六個層面出發來討論賦權對農民社區參與行為的影響。

圖1 賦權維度

圖2 賦權維度之間的連接
全國78%的少數民族人口聚居在我國西部12省區,共包含有五十多個少數民族。改革開放以來,現代化的快速推進對西部少數民族地區傳統社會的沖擊程度遠高于其他地區,加上在復雜的民族關系和宗教文化環境的作用下,少數民族鄉村面臨著復雜繁瑣的矛盾與糾紛,不僅有一般的村民矛盾、干群矛盾和宗族矛盾,還有族際認同、族群認同和社區認同之間的博弈[17]。另一方面,與東部地區相比,西部地區農村的配置性資源較為匱乏,表現為生態的脆弱性以及資源開發的政策性限制。因此,西部少數民族地區鄉村是我國維穩建設和反貧困的主戰場,推進其持續繁榮穩定發展十分重要。雖然西部少數民族地區在發展中面臨著更大的社會風險,但是作為后發地區,其在經濟、政治、社會、文化方面的發展過程中都具備大量的可資借鑒經驗。此外,西部大開發戰略為西部地區的發展提供了一系列優惠政策,這些有利條件都會助力改善西部地區的落后面貌。
在經歷多年的鄉村治理和村民自治的探索與實踐之后,西部民族地區的農民社區參與建設也取得了一些成功經驗。首先,隨著“政社合一”向“鄉政村治”轉型及農業稅費的取消,農村社區管理由嚴密控制轉向村民自治,基層政府由管理型轉向服務型,近些年干部和農民之間的互動和上下溝通明顯增多,干群關系得到有效改善,逐步向友好合作、互幫互助的共治局面轉變。其次,社區自我管理制度向多主體共同協商方式發展。全國各地陸續頒布一系列有利于多元主體共同參與鄉村治理的制度,如陜西省頒布了《陜西省村民一事一議籌資籌勞管理辦法》《陜西省村務公開管理辦法》等實施辦法,為推動村民參與處理事務提供制度保障[18]。再次,農村社區組織正在增量發展,為動員農民參與社區管理,增強村民的歸屬感提供了平臺。從制度層面看,我國于2007 年出臺《中華人民共和國農民專業合作社法》,于2017年發布《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》,為農村社區組織的發展提供了法律保障以及時代機遇;從現實條件看,雖然人口流動的加快使村民之間的聚集交流比以前少了,但是在農民專業合作社及各種民間組織組織牽頭、提供場地的情況下,村民也有逐漸聚攏的發展趨勢。再次,隨著信息技術的發展和人口流動的加快,相比以前農民能更及時了解黨和國家的政策、法規,并愈發重視保障自己的權利。本課題組在廣西大新縣陸榜村調研時發現,村民通過民主選舉成立了村民議事會、道德評議會、禁賭禁毒理事會等村民自治組織并有明確制度章程和組織形式,說明村民在自治實踐中發展了“三自”能力和參與能力,參與行為逐步理性。
社會主義新農村的建設,鄉村全面振興的實現離不開扎根生活在農村的農民,離不開農民在農村社區中政治、經濟、文化及社會公共事務等方面的全方位參與。然而,當前我國西部民族地區的農民在參與農村社區事務中還存在許多不足。究其原因是多方面的,筆者從“賦權”視角出發,嘗試從微觀個體、中觀組織、宏觀環境三個不同層面來深入分析當地農民社區參與存在的問題。
參與 “意愿”“欲望”“動機”等是實現有效參與的前提條件[19]。雖然西部各民族地區基層都鼓勵村民參與自治及公共事務,并有《村民委員會組織法》作為法律保障,但是仍有很多人不想參與,也不會參與,農民社區參與意識明顯不足。具體來說,一方面,農民的參與熱情不高,參與行動呈“消極性”。從內在原因來看,西部民族地區由于市場化程度較弱,仍保留一定的民族特殊性政治文化以及封建殘余思想的影響,農民的傳統意識還比較濃厚,臣服與依附于政治權利的“臣民意識”突出,這在一定程度上阻礙了民主、參與、法治等現代公民意識文化的形成。村民們普遍認為無關個人切身利益的事就是鄉鎮政府和村委會的事,參與意識薄弱。徐勇經調查與比較發現:少數民族農民的政治參與水平低于全國水平約8%,且我國東部相較西部的少數民族農民參加村民會議的比重高約12.8%;超過七成的少數民族農民在遇到“政府亂收費”等不公問題時采取默默忍受、上訪等非制度政治參與形式;西部少數民族農民“政治冷漠”傾向嚴重,缺乏權力責任意識和廣泛合作意識。[20]從外在原因來看,由于西部地區村干部的管理能力不足,對動員農民參與社區公益性事務的控制力和吸引力孱弱,使得農民的參與停留在“弱參與”階段,即表面化、層次低的參與。加上西部農村地區信息化建設起步與發展滯后,農村留守老人與兒童多,農民獲取信息能力低下,導致其在國家政策方針、村務動態等方面信息的獲取受阻,這嚴重影響了農民參與社區事務的主動性和積極性。
另一方面,農民的社區參與及意愿表達能力欠缺。由于西部地區相較于我國中東部地區享受到更多特殊照顧政策,所以西部農村,尤其是少數民族村落的農民的政治參與度較高,但是政治參與能力不足,表現在出現拉攏干部、越級上訪、暴力對抗等非制度化的政治參與行為。其主要原因一是歷史因素,即農村文化教育落后封閉、農民受教育程度低的影響。調查顯示少數民族農民文化水平“小學以下”“初中”“高中”“大專及以上”的比重分別為57.8%、31.7%、9.6%、0.9%,相應村民會議上提意見或建議的比例,依次為28.9%、40.7%、46.3%、44.4%,可見小學及以下學歷的農民受教育水平限制,提意見或建議的比重最低,影響其社區參與的水平和質量[21]。二是時代因素,即鄉村“空心化”引發的鄉村精英流失,把素質能力較低的農民群體留守農村,使得廣大農民寄希望于社區領袖能成為他們的“代言人”,尤其是在西部民族地區,由于資源匱乏,內生動力極度缺乏,這種傾向更加明顯。
參與組織是村民有效參與的平臺與重要載體,是將參與制度轉變為參與實踐的重要紐帶。長期以來,西部少數民族地區相對落后的經濟條件使得其農村社會組織化程度更低,以形成強大而深遠的家族組織或是渙散的無組織狀態為組織化特征,缺失非血緣性的獨立組織。據華中師范大學中國農村研究院依托“百村觀察”項目平臺對全國292個有效村莊樣本的調查顯示,2014年樣本村莊社會組織總量為626個,村均2.14個,其中村均經濟組織、民間組織、文娛組織分別為0.52個、0.43個、1.35個,農村社會組織數量仍較少。[22]劉建文經調研指出,甘肅省上集村僅有28%的人表示參加了互助團體和宗教團體,村民組織化程度很低[23]。從農民的參與內容來看,主要是選舉等政治性參與以及與自身利益有關的社會參與,而集體公益性活動的參與程度低,這是與城市社區不一樣的地方。近些年,農村社區文化有了很大的發展,但是相較于城市社區,正式的文化組織仍處于缺位狀態,這導致群眾的精神需求得不到有效滿足,毋談借助文化組織激發群眾參與到鄉村治理中了。
西部民族地區的農村多為資源匱乏型社區,與發達地區農村的“富人治村”治理模式相比,其治理更依賴社區精英群體憑借自身能力以社區情感為紐帶推動村民個體參與社區公共事務。村落是典型的地緣共同體,村民聚居在此形成了共同的文化信仰與生活規范,形成了共同的情感[24]。情感發展成為共同體連接的紐帶,人們在村落共同體中形成了熟悉感與信賴感,獲得了情感上的滿足與認同。吳南在調研中發現,桂北村村民在集體喪禮等互動儀式中強化情感依戀,喚醒村莊共同體的存在,由此村民們在鄉村公共事務中甘愿付出,主動承擔責任與義務[22]。然而,在市場經濟大潮的沖擊下,西部地區大量人員外流,農民的獨立性增強,不再依附于集體組織。西部地區農村的人際交往變化和交往類型正由情感性關系轉向工具性關系[25],這使得村民自愿參與村莊治理的傳統紐帶消解,破壞了社區參與的合作、奉獻、關愛等公共精神。
要保證村民有效參與鄉村治理,除了有柔性的社區情感維系為紐帶,還要有剛性的參與制度作法律保障。現階段我國的政治制度還不夠完善與健全,而西部少數民族地區遠離我國政治中心,所以在公民參與的機制和程序建設上存在著更多的缺陷和問題。首先,沒有充分發揮已有制度及細化地方制度,未能暢通群眾參與渠道。大多數農民通過“村民轉述”和“村民大會”了解村莊重大信息,農民的知情權得不到充分保障,難以實現農民社區參與的普遍性和有效性。其次,參與程序在實踐過程中出現較大的主觀性偏差,特別是隨領導人的意志而改變的情況時有發生。培養和塑造德才兼備的“兩委”負責人,并完善各項監督制度對實現農村社區參與制度化尤為重要。再次,仍存在宗教力量滲透、介入政治活動的現象,這不僅影響民族地區的繁榮穩定,還會影響我國農村基層民主政治的建設水平。
本研究從賦權理論出發,從個體層面到社區層面,再到制度層面深入剖析實踐路徑。分別從賦權的六個方式提出促進西部民族地區農民社區參與的對策,構建如下圖3的路徑模型。

圖3 實現有效參與的賦權模型
自我賦權是賦權的中心領域和起點,是指個體能掌控自己的生命權利并培育自我、改變動力的過程。我國西部民族地區受歷史條件、自然條件、地理位置等因素影響,農村貧困人口眾多。貧困群眾長期生活在物質稀缺的環境中,使得其在發展過程中將注意力集中于“稀缺”本身,而喪失了自我發展與自我改變的動力與信心。經濟基礎決定上層建筑,因此推進并活躍農村社區的市場經濟建設,做好農村經濟結構的轉型是夯實村民參與的經濟基礎,提升農民對社區的依賴度,提振農民公共精神的根本措施。在現代化的發展浪潮中,民族地區的農村無法逃離時代的變遷,因此構建新型社會資本,開啟社會共同治理的“善治”之路迫在眉睫。
首先,個體主動參與需要培育恰當的協商民主環境。因此,鄉鎮政府要弱化行政管制功能,轉變管理思維,重新審視鄉政與村治的平衡點,實現國家權力管制與村民自治的良性互動。只有這樣,鄉村才能真正成為村民共治的主場,村民委員會才能成為真正的民主管理者,讓群眾實際參與各方面生活的設想才能實現。再次,要明確村民自治權的主體地位,做到“還政于民”。村級黨組織要將部分村務治理權限交給村民,激發其主動積極參與村務治理。同時各級黨委政府要強化對村干部的培訓教育,提升他們的文化素養和道德素質,引導構建親密互信的干群溝通機制,否則即使村民實現既得利益,也無法增加他們參與鄉村治理的主動性。只有鼓勵村民積極參與鄉村治理,才能不斷完善和發展村民自治體系,激發村民的自主意識、維權意識,打破農民的傳統小農思想的束縛,深化其思想上的民主性。
個體賦權是賦權實踐者通過協助個體努力克服自身的障礙,使其發揮社會功能,進而獲得賦權的過程,主要通過培養各種生存和發展技能來實現。毋庸置疑,廣大農民群體不僅需要參與的信心和動力,更要具備參與的知識和技能。農民群體的社會功能沒有得到有效發揮,究其原因除了經濟上的貧困,還有社會文化等方面的能力處于相對劣勢地位。因此,要提升農民的社區參與度不僅要解決其物質上的貧困,同時也要解決其思想、知識、能力上的匱乏。從短期治理層面來看,要注重提升農民的民主參與意識。首先,村兩委要使村民認識到參與的重要性,要鼓勵其在鄉村治理活動中積極想辦法、出主意。其次,基層政府要做好保障工作,組織村兩委、學校等機構進行宣傳教育和培訓活動,豐富村民的知識素質,注重做好村民參與能力提升規劃,落實鄉村文化振興戰略。從長期治理層面來看,西部地區落后的政治文化傳統影響農民形成獨立的政治人格和民主意識。因此,要大力發展西部文化事業,加大教育經費投入,加強科學文化知識的宣傳教育,提高公民文化水平。此外,提升農民的社區參與行為需要多元共治共建,由家庭、學校和職場形成三方合力,共同塑造良好人格[22]。
具體來說,首先,要優化家庭教育氛圍,民主意識應從“小居民”抓起,防止“參與貧困”代際。其次,抓好學校教育,培育有文化、有思想的學生,促進學生人格健康成長。再次,關注職場生活實踐,在村鎮企業等各類單位中應注重提供員工參與決策的機會,提高他們的話語權。
團體賦權是通過組織具有相同價值利益取向的個體成為具有相同訴求的團體,團體成員之間通過互助合作,來提升個體的生存和發展能力。相較于政府組織等體制性組織,民間組織內部蘊含豐富的社會資源。其以橫向聯系為基礎,以去中心化和扁平化為組織特征,能助推社會成員在自愿的層面上形成平等互惠的關系,且在遇到問題時一般通過自行協商解決,因此,社會民間組織更易于培養公民的參與精神,是孕育社會參與的優良基地。受歷史、地理等因素影響,西部民族地區的功能型社會組織以宗教、宗親為主,非血緣性的組織在這些地區很難持續運轉,因此,有效發揮政府引導作用十分重要。當地政府應根據地域及民族的特殊性,采取因地制宜的策略積極孵化、促進農村群團性社會組織的發展。
首先,在經濟落后的農村地區,社會組織發展的最大阻礙是人財物的短缺,資源匱乏使社會組織開展活動陷入難以為繼的困境。所以,政府應從宏觀層面為推動西部少數民族地區社會組織發展加大各項扶持政策、資金、物質的傾斜力度。其次,面對不健全的社會環境,西部民族地區可以通過借鑒發達地區的實踐經驗,并結合當地情況在管理、功能、結構上進行權變創新,這樣既能避免不利條件的制約,又能充分利用特殊條件創造的機遇。再次,幫助它們明晰文化、經濟、政治等方面需求,促進西部民族地區農村社會組織向多元化發展,為農民的社會參與提供更多平臺和載體。
組織賦權旨在發揮組織在解決個體問題中的功能,激發組織對其成員的庇護作用。在物質和文明都高度發達的當代,幾乎每個人都有隸屬于某種組織的歸屬性需求。在農村地區,農民大多都被整合到村集體當中,村委會則是其組織機構,是農村基層民主建設的主要載體。然而,在現實生活中,村委會過度行政化在一定程度上削弱了其獨立的自治性,其對村民的庇護功能更是受到了干擾。所以,理順鄉村關系,使村委會的職能理性回歸勢在必行,把該由村委會決定的事情,交其依法依章處理;把超出村委會職責范圍的事情,基層政府作為委托人必須給予經費保障。另一方面,少數民族地區農業人口多,呈現民族、宗族、血緣等多種因素交織影響,其鄉村治理難度大。而具有功能多樣性的農村社會組織的出現,能使農民歸屬組織并受其規約管理,有利于政府及時掌握民主需求,及時化解各群體的矛盾。西部少數民族地區的農村社會資本活躍性低,所以農村社會組織的運行在短期內依賴政府的支持和財政的扶持。農村社會組織要堅實發揮其庇護功能應做到以下兩點:一是從制度上加大對農村社會組織的扶持力度是根本,要構建多方位、多層次的資金、服務、人才等扶持機制,減少基層政府“壓力型體制”對其造成的干涉;二是從組織內部上應培育農民主體性的組織文化,使組織從根本上把維護農民利益放在組織的核心地位,使組織成為農民社區參與的渠道和庇護所。
社區是成員守望相助、情感相系的共同體,也是其參與公共事務的平臺。社區賦權強調培育社區中的參與文化環境,其跨度應從國家鼓勵的自主行動,一直延展到成員自身的自發行動。而政治賦權是指依法保障個體的基本生存權、發展權和自由權[26]。把社區賦權與政治賦權放在一起討論,是因為政治體系能為社區賦權提供資源,使其賦權制度化,防止宏觀層面的社區賦權治理被邊緣化而變得一無是處。我國西部少數民族地區的農村社區仍是傳統的、小型的社區,農民參與社區事務更依賴于情感認同。農村社區情感因素的積累則依托于構建良好的社會網絡,致力重回鄉村“熟人社會”。首先,在社區層面上,基層政府應引導村兩委團結一致,使之共同致力于優化鄉村治理。村干部應心懷群眾,付諸真情實感,“感化”群眾使其能主動積極參與鄉村公共事務,打造參與網絡的“互信”基礎。其次,在社會層面,構建社會多元主體、多元行業、多項資金的“協同治理”格局。由于西部地區基層力量有限,應借助鄉村振興戰略機遇,在社會力量積極參與產業振興、文化振興的進程中,努力營造全社會關心、支持、參與鄉村治理的良好氛圍。如通過組織豐富多彩的業余文化活動,增進村民的彼此感情交流,增強歸屬感,鞏固參與網絡的“互愛”基礎。
政治賦權主要是通過健全各種制度和政策為農民參與社區生活提供途徑和機會。一是要健全參與制度的制度化建設,在已有法律的基礎上因地制宜細化地方性農民社區參與的運行規范,助推法規有效落地。二是要健全西部民族地區政治體制的保障、監督等配套性制度,并相應提升村民的監督能力。通過組織搭建、群眾監督等手段使相關參與制度有序進行,避免參與的隨意性和偶然性。三是要切實落實民族和宗教政策與各種法律規定。一方面,國家應加強西部少數民族地區群眾,特別是農民群體參與社區事務方面的立法 ,并發揮民族區域自治等已有制度的功能,使農民的參與行為規范化,消除因民主權利等問題引發的矛盾;另一方面,國家應繼續加強對西部少數民族地區的政策支持,運用多種措施,正向激勵基層組織和農民個體的參與行為。