公園城市評價體系構建及實踐驗證

劉濱誼

陳 威

劉珂秀

楊軼倫

作為農耕文明、工業文明之后中國首次提出的公園城市，其劃時代的性質和意義至少有3點：1)是中華5 000年人居理想追求的繼承與發展；2)是世界人居環境科學理論與實踐70年來的重大突破；3)是解決百年積重難返、亟待解決的城市環境生態惡化、生活方式畸形、公共財富積累滯后三大問題的靈丹妙藥[1]。“中華民族的偉大復興”和“百年未有之大變局”在城鄉規劃建設界的開創性實踐和前瞻性引領，正是“公園城市規劃建設”。

本公園城市評價體系試圖貫穿創建公園城市的全程：從確定規劃目標、現狀研判、規劃方案編制，再到項目實施、建成結果鑒定等一系列的評價。本文的公園城市評價體系構建，面向淄博全域公園城市建設規劃實踐全過程，以實際的評價問題為導向，依據公園城市理論研究而立，因淄博項目實踐而成，隨實際規劃進程而反復調整、逐步成形。應用結果表明，該評價體系為淄博公園城市規劃發展目標的確立提供了前瞻時代的根據，為規劃的編制注入了科學理性的內涵和理想追求，為將規劃實施的責任傳導落實到淄博各政府職能部門提供了詳盡的依據，在助力淄博發展、樹立公園城市價值觀、普及公園城市思想理念、建設規劃編制、推進公園城市創建等方面發揮了引領作用。

以價值觀為依據制定標準，以指標反映顯示標準，進而對照指標對事物做出良莠優劣的判斷，這就是評價。完整的評價體系由價值觀、標準、指標三部分組成，指標用作反映、指示及對標標準，標準用來體現價值觀，價值觀源于世界觀和哲學認知(圖1)。構建評價體系從價值觀識別開始，到尋找標準，再到指標篩選、權重調整，這是一個三環相扣、缺一不可、環環反饋、循序完善的過程(圖2)。

圖1 公園城市五元素哲學內涵[1]Fig.1 The philosophical connotation of the five elements of the Park City

圖2 公園城市評價體系構建及實踐驗證研究框架(項目組繪制)Fig.2 Research framework for the construction of evaluation system and practice verification for Park City

1 公園城市價值觀的哲學認識

1.1 公園城市五元素

詩意棲居、繁榮昌盛、和諧共享，公園城市集中體現了中華人居5 000年來的實踐和理想價值觀。根據人居環境三元論[2]，人居環境的活動、背景、建設是人居環境存在的三元素，城市、鄉村、曠野是其載體，社會制度、政策法規是其導向，載體和制度兩元素的互動是人居環境發展的動力。公園城市是人居環境的一種理想，“人”“境”“業”“城”“制”正是人居環境的五元素在公園城市中的理想體現[1]。

細解公園城市五元素的含義：1)“人”代表居、聚、游人居活動，包括三生關系，“人”是三生及各生關系的總和；2)“境”代表生態、生產、生活的人居空間，包括“天”＋“地”以及生產資料；3)“業”代表生產力，包括科技、效率、經濟；4)“城”代表城、鄉、野3類人居環境的組織、協調、管理；5)“制”代表上層建筑，涉及法律、制度、規則。

公園城市的最大價值體現在通過五元素“五位一體”的統籌、協同、和諧聯動，使每一元素與其他四元素良性關聯、和諧相處而互贏互利，以求得“1+1＞2”的結果，這也正是當代人與自然共同體生態價值的核心所在。

1.2 公園城市五元素體現的哲學內涵

公園城市五元素體現的哲學思想是“三元耦合”+“二元互動”+“主客合一”。公園城市尋求 “人”“境”“業”三元存在的互惠互贏，以保證生活、生態、生產“三生”的良性互動；“城”“制”是構成公園城市物質與精神的“二元”，“城”“制”的“二元互動”決定著城市的發展運營，是城市發展的原動力，公園城市所追求的是“城”“制”良性“二元互動”的最大化。公園城市廣大人民對于美好生存的主觀意愿與公園城市建設的客觀實情相輔相成，即“主客合一”。良性的“三元耦合”加“二元互動”，即實現“主客合一”，正是公園城市思想價值的哲學體現，其源頭來自中國優秀的發展觀哲學[3](圖1)。

1.3 公園城市的目標體系

公園城市從目標、觀念、概念到實施內容、路徑都需要不斷發展、從實踐中來并由實踐引領。公園城市當前的目標是解決制約城鄉人居環境發展的基本問題；前瞻未來的目標是構建應對未來時代的人居城鄉格局；遠大永恒的目標是建設實現城市、鄉村、原野三位一體的理想人居環境。

以公園城市五元素的價值觀為依據，公園城市的目標體系包含5個目標及其展開后的15個子目標[1]。1)“人”的目標是建設文明城市：展開為健康、文化、自由3個子目標；2)“境”的目標是建設綠色城市，展開為生態平衡、環境保護、資源持續利用3個子目標；3)“業”的目標是建設永續城市，展開為產業經濟、效益、增長3個子目標；4)“城”的目標是建設人民城市，展開為宜居、安寧、共享3個子目標；5)“制”的目標建設和諧城市，展開為民主、公平、正義3個子目標。建設公園城市需要這5個目標的統籌，缺一不可。

2 公園城市的評價準則標準

2.1 評價準則

如同制造模具的模具，制定評價標準的標準具有決定性的意義，本文姑且稱之為“評價準則”，評價標準需要基于準則制定。公園城市的評價準則是公園城市的“原則”“底線”，分解至五元素，分別體現為：“人”的評價準則：生活身心健康、文化豐富、生活幸福等；“境”的評價準則：生態得以平衡、環境不受破壞、資源可持續利用等；“業”的評價準則：經濟發展和效益呈提升趨勢并可持續增長等；“城”的評價準則：環境安全、交通便捷、空間布局基本合理，基礎設施齊全等；“制”的評價準則：社會民主自由、公平正義法制、制度合情合理等。理論上，公園城市的評價準則由定性和定量兩部分組成；實踐中，評價準則更多地應用在原則性的定性把握上，定量性的底線把控則有待可量化的標準指標來實現。

2.2 評價標準

源自5項評價基準，本體系引出了15項公園城市評價標準(表1)。

表1 公園城市評價價值觀-評價準則-評價標準一覽表Tab.1 List of Park City evaluation values-evaluation criteria-evaluation standard

“人”的3項評價標準：健康度是公民生心健康、社會醫療服務和防災防疫設施充足與否的衡量標準；文化度是城市整體文化底蘊，包括各類城市文化載體在人類精神層面的廣度和深度，以及地區人口素質、文化教育普及發展程度；幸福度是由城市環境質量和社會活動給公民帶來的，基于自身滿足感與安全感而產生的愉悅感受強度。

“境”的3項評價標準：自然度是城市生態系統完整和健康的整體水平；環保度是人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度；持續度是城市為實現可持續發展而對資源利用的合理程度。

“業”的3項評價標準：繁榮度是社會公民個體或家庭就業、社會福利事業等方面的增長程度；效益度是國家總體經濟產值增長、個人或企業單位獲取較高的經濟效益，進而提高整個社會經濟發展速度的持續能力；增長度是與經濟發展相關聯的綠色和創新活動間接推動社會經濟增長的程度。

“城”的3項評價標準：宜居度是居住和空間環境、人文社會環境、生態與自然環境和清潔高效生產環境的適宜程度；合理度是城、鄉、野3類空間布局形態、城市總體格局、城市功能組團和設施分布的合理程度；共享度是城市基礎設施、公共文化設施、交通設施等公共服務設施的完善程度。

“制”的3項評價標準：參與度是社會公民在以人為本的法規政策、治理機制下獲得參與城市公共事務的水平；公正度是公民參與經濟、政策和社會其他生活的機會、過程和結果分配公平公正的程度；自由度是社會公民積極參與政治決策的社會氛圍，機構或政府決策過程中能廣泛聽取、征求人民群眾的意見和建議的程度。

2.3 評價標準的互贏

與5項準則關系同構，15項評價標準之間的互動體現在互惠、互利、共贏。對于“人”，良好的“境”提升健康度，合理的“城”和“制”促進文化積累，完善的“業”和“制”提升獲得感、幸福感，同時，這些因素同樣會反作用于人，“人”對提升諸標準水平的能動性不言而喻，甚至是決定性的。對于“境”，“人”和“制”的合理利用、積極保護、科學管控都將使資源、環境、生態得到大大提升，反之，“境”的改善也能提升其余所有標準。對于“業”，經濟發展得益于“人”和“制”的提升，效益提升取決于“人”的科技創新和“制”的改革完善，增長來自“人”和“城”發展方式的轉型。對于“城”，宜居的城市為“人”提供了安全、舒適、便捷的生活條件，城市格局成為“境”的保障，合理的布局提升“業”的效率，標準的提升有利于城市管理運維；城市的共享可為“人”提供完善的服務設施，也促進“業”的健康發展。對于“制”，民主在人人享受平等的同時，也賦予了人人應負的社會責任，推進城市管理細化至社區、每家每戶，直至每一位個人，為“人”全面深入參與城市社會管理給予了制度保障；公正為從各群體到每一個“人”提供了公平公正的社會權益，使城市公共資源得到優先重視和充分共享，使發展各類產業來滿足多方需求利益成為可能，反之，其余的所有準則和標準都在為“制”的實現發揮作用。

3 公園城市評價指標體系

3.1 中國現行城市評價指標體系借鑒

雖然公園城市評價體系構建研究尚處于起步階段，但中國有許多相關的現行城市評價體系可以借鑒，包含綜合評價和專項評價2類，存在的共性問題是：1)指標缺少評價標準源頭，評價缺乏理論依據；2)指標重疊且數量偏多，不便實際操作；3)評價缺少“因地制宜”的靈活對策。本指標體系借鑒現行各類評價體系中的指標34項，增加符合公園城市價值觀的指標4項，提出創新指標7項(表2)。

表2 公園城市五元素評價指標表Tab.2 Evaluation index table of five elements in Park City

3.2 公園城市評價指標設定

公園城市評價指標體系應滿足以人為本、層次性、區域性、可操作性、穩定性與動態性等原則[4]。項目組參照淄博歷史文化名城、丘陵城市、老工業城市、組群城市等特點，考慮中心城區、鄉村地區和原野地區3種人居環境的不同發展訴求，從15項評價標準引申提煉，篩選出45項評價指標(表2)。

3.3 評價體系各指標的權重及評分

評價應采取加權打分法。運用AHP層次分析法，以專家團隊的判斷為依據，對5項評價準則、15項評價標準、45項評價指標進行逐層分析，得出單個指標的權重。

評分標準的確定方法：1)指標已在現行評價體系中使用，則取其最高標準；2)指標是首次使用且已有現狀數據，則參考現狀提出評分標準；3)指標過于創新，則參考其他相近指標或相關數據推算出暫行評分標準。采用5分制劃定評分區間，代入目標城市特定年份數據得出每項指標的分值，計算加權平均數，作為該年度的公園城市建設綜合得分。

式中，Wi為指標i的權重；ni為指標i的得分。當指標數據齊全時，為1；當數據不全時，可計算部分指標的加權平均數作為參考。

4 公園城市評價體系的淄博實踐驗證

4.1 項目概況

淄博市地處山東省中部，全域面積5 965km2，2019年全市常住人口469.7萬人，城鎮化率72.04%，是齊文化的發祥地和《周禮·考工記》的誕生地。市轄五區三縣，屬典型的組群式城市，各組群在經濟水平、城鎮建設、生態環境和支撐體系等方面的差別較大，面對近代工業發展對環境的影響以及后工業時代的城市轉型之需，以公園城市為引領的淄博“百年大變局”和“城市復興”于2019年底正式列入淄博政府工作議程。自此，《淄博全域公園城市建設規劃》項目孕育而生，第一個公園城市建設項目已于2021年4月開工。項目包含專題研究、規劃方案、建設導則三部分，本評價體系屬于專題研究的一部分內容。

4.2 依據項目實踐完善評價體系

初選的普適性評價指標需要依據實踐情況調整完善。項目組多次與淄博市自然資源和規劃局及其他相關政府部門交流，發現指標存在的問題和應對措施：1)指標過于創新，統計方法有待深入研究，可替換為易統計的指標或暫時刪去；2)指標缺少淄博近期數據，但又是國土空間規劃必需的指標，可由相近相關指標暫時替代，同時敦促當地盡快開展該指標的統計；3)指標與淄博現有統計內容存在差異，但可轉換得到，應力爭保留，并需盡快改變統計方法。經調整，保持了體系中的45項指標，并將可獲取現狀數據的指標由18項擴展到28項。

而后，項目組和各部門就評價指標的評分標準發現問題并解決：1)指標缺少淄博現狀數據，此類指標可參照相關規范或其他城市制定暫行標準；2)指標與淄博當地發展計劃相近，則尋求目標統一；3)評價指標的評分標準與淄博現狀差異較大，難以實現，可結合實際適當調整。

4.3 評價體系應用

4.3.1 評價現狀

以28項指標實施評價，淄博現狀公園城市評價得分為2.57分。依據4分及以上為達標，其中5項指標已達標，23項指標未達標(表3)。

表3 淄博全域公園城市建設現狀分析評價指標表Tab.3 Analysis and evaluation index table of urban construction status of Zibo Global Park City

4.3.2 為制定規劃目標、策略提供依據

以“3個五年”建設目標為依據，對可直接達成的指標提出量化要求。對于難以直接通過規劃建設達成的指標，制定相關規劃策略和管控辦法(表4、5)。

表4 對規劃編制做出具體要求的評價指標Tab.4 Evaluation index of preparing specific aim for the planning

表5 制定相關策略和管控辦法的評價指標Tab.5 Evaluation index of formulating relevant strategies and control measures

4.3.3 以評價指標將責任傳導至各相關職能部門由政府主管部門按指標內容將公園城市各項建設責任“傳導”至22個政府部門。根據輕重緩急將指標分為3類：1)若“管控指標”當年考核未達標，負責部門接受處罰；2)若“引導指標”當年達標，則對負責部門進行獎勵，未完成不扣分；3)對于“約束指標”，近5年內定為“引導指標”，遠期變為“管控指標”。對于復雜特殊指標，由“負責部門”進行工作落實并參與考核，由“配合部門”輔助數據統計。評價指標為考核的開展提供了較為詳細、具體可抓的依據，使責任精準落實、有的放矢，從而調動了各部門的積極性并發揮各自職能。

5 結語

中國提出的公園城市是中國建設生態文明、精神文明的人居環境重要載體，公園城市為新時代中國人居環境發展提供了極具前瞻性的坐標系，為未來人居環境發展指明了前進的方向。建設公園城市是城鄉發展的全方位創新探索，需要一系列的“與古為新”。為此，應當高度重視公園城市評價體系建設，通過評價體系，以“評價”深入分析發掘公園城市的概念、作用、構成、意義，理清發展公園城市的目標，引領公園城市“規劃”的編制，并推動公園城市建設實施的責任“傳導”，進一步實現其評價、規劃、傳導的“三位一體”。淄博公園城市建設規劃的實踐初步表明：合理完善的公園城市評價體系是公園城市規劃的基本依據，對于建設公園城市發揮著引領、推進、落實的關鍵作用。