團體標準《公園城市評價標準》的編制思考

蔡文婷

王 鈺

陳 艷

姜 娜

王香春*

高質量可持續發展目標指引下的公園城市建設是落實新時代生態文明建設和五大發展理念的必然要求，但作為新生事物和行業熱點，公園城市建設尚處于起步探索階段，如何準確把握習總書記所提“公園城市”的內涵和邊界范圍，細化和分解公園城市建設的重點內容，因地制宜地有序推進公園城市建設，亟須有相關政策與標準規范予以指引。目前，不少省區市已在積極開展公園城市建設探索，湖北省于2019年出臺了中國首部公園城市相關標準《公園城市建設指南》(DB42/T 1520─2019)，提出了從城市規劃、建設到治理的公園城市建設指標和有關要求，并指導咸寧市開展自然生態公園城市規劃建設工作。成都市基于天府新區的實踐探索于2020年10月發布了“1-5-15”(一個目標、五大領域、十五個指數)的《公園城市指數(框架體系)》，為公園城市建設提供了方向性指引[1]。中國社會科學研究院在《公園城市發展報告(2020)》中提出“公園城市建設評價指標體系”，并以此為依據對成都市縣域公園城市建設進行探索性評價[2]。但迄今尚缺乏面向全國各地公園城市建設的普適性指引性政策規范，在行業層面出臺相關的標準規范非常必要。

1 《標準》的背景與編制

在頂層設計指引暫缺的情況下，中國風景園林學會作為風景園林行業的專業學會，為深入貫徹落實生態文明新時代的高質量發展理念，積極響應習近平總書記關于建設公園城市的重要指示，率先提出制定團體標準《公園城市評價標準》，將其列為《2019年第一批團體標準制修訂計劃》(景園學字〔2019〕27號)[3]，《標準》由中國城市建設研究院有限公司牽頭，聯合北京林業大學、中國城市規劃設計研究院、四川省城市建設研究院以及成都、咸寧、廈門等先行先試城市的相關科研單位共同編制起草。自2019年10月啟動以來，編制組圍繞《標準》編制目標，同步開展了習近平生態文明思想及其發展演變、公園城市指標體系的國際經驗與趨勢、國內城市公園城市建設探索實踐、公園城市建設實施路徑等專題研究，經過廣泛調研、系統梳理、比對分析，明確公園城市建設的核心宗旨構建人、城、園(大自然)三元互動、平衡、和諧的生命共同體，并提出公園城市基本含義、主要建設內容及3個層級目標指引下的具體要求，構建形成完整的評價指標體系。

2 《標準》的目的和意義

2.1 貫徹落實國家大政方針

《標準》是踐行習總書記公園城市理念的理論支撐和技術指引，立足新發展階段的新要求，以人民為本，探索綠色低碳、循環高效、高質量可持續發展新模式，實現從簡單粗放的規模擴張、單一性經濟增長為主，轉向以人為本、基于自然、生態經濟社會統籌協調發展的模式，切實解決城鄉發展過程中面臨的生態環境退化、生態產品供應不足、傳統風貌特色趨弱、同質化低效發展等突出問題，滿足人民對美好生活和優美生態環境日益增長的需求[4-5]。

2.2 引領行業創新可持續發展

新時代城市建設面臨的突出問題就是統籌協調“三生”關系，以生態為基礎，以生產為保障，以生活富裕美好為目的。《標準》編制首先強調綠色生態空間在國土空間規劃中的基礎性前置性要素地位，要實現思想理念的根本性轉變，以綠色生態基礎設施的保護、修復和建設為第一要務，并基于其承載力和活力激發來協同規劃城市建筑、道路、橋梁等其他市政基礎設施，凸顯風景園林專業在人居環境建設中的優勢地位，提升風景園林行業話語權，切實解決城鄉發展過程中面臨的困境；同時，公園城市建設涉及城市生態、生產、生活的方方面面，需要風景園林與規劃、環境衛生、市政交通等各行業、各領域、各部門之間打破壁壘、協同推進。

2.3 指導城市合理有序推進公園城市建設

成都、揚州等城市先行先試開展公園城市建設實踐探索，湖北、廣西、上海等省(區、市)也將公園城市建設納入“十四五”規劃統籌考慮，開展專項規劃等頂層設計和試點建設部署[6-10]，公園城市建設已逐漸成為各地推進城市高質量發展的重要抓手。《標準》圍繞公園城市建設主要內容和重要目標構建完整的分級分類指標體系，旨在給各地城市一把“尺子”，通過對標評價，一方面因地制宜制定公園城市建設宏觀策略、實施方案、保障措施等，量力而行、有序推進，同時基于評價結果進行縱向與橫向的動態比對，促進城市螺旋式提升，最終實現人、城、園(大自然)和諧共生、永續發展的終極目標。

3 《標準》制定的基本考慮和創新性

作為公園城市新理念、新模式指引下的首部評價類標準，與地方標準或某個城市的指標體系不同，《標準》編制首先要具有普適性；第二要考慮差異性，兼顧發展不平衡和城市個性特色；第三，要有基于高質量可持續發展宗旨目標的前瞻性；第四要有實用性，要考慮相關數據資料容易獲取、評價實施的簡便易行。當然，通過《標準》突出體現公園城市的創新性是非常必要的。

3.1 理念創新，引導城市綠色高質量發展

公園城市要突出考慮生態價值，將大自然、綠色生態空間作為基底，以資源環境承載力為底線，尊重自然、敬畏自然，在“園(大自然)”的背景與制約下合理規劃城市規模、最大限度滿足人的需求，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益[11]，以綠色低碳循環的現代化產業發展帶動城市高質量、可持續發展。

3.2 機制創新，建立“人、城、園”和諧共榮的發展機制

公園城市建設由過去的“園在城中”轉變為“城在園中”，要以國土空間規劃為引領，在國土空間開發保護“一張圖”背景下，建立人、城、園(大自然)三位一體和諧共榮的發展機制，主要包括：生態、生產、生活“三生”的融合機制；藍、綠、灰不同基礎設施的統籌機制；多學科、多行業、多部門的協同機制，最終實現生態美好、生產高效、生活幸福的目標愿景(圖1)。

圖1 “人城園”和諧共榮的發展機制

3.3 模式創新，不同區域因地制宜精準施策

公園城市應根據不同區域環境資源現狀、稟賦特性、經濟實力等，因地制宜、分級分類、精準施策。如老城區實施“＋公園”模式，依托城市有機更新等留白增綠、見縫插綠、立體增綠，在補齊短板的基礎上，實現景觀重塑、質量提升和功能完善，切實改善人居環境、提升生活舒適便利度，滿足百姓需求；新城區則實施“公園＋”模式，充分發揮以綠色空間為基礎性前置性規劃要素的綠色帶動機制，打造美麗宜居環境，驅動綠色發展。

3.4 治理創新，構建“規劃、建設、治理”全過程評價體系

要把城市打造成大花園，應做好公園城市從頂層規劃設計到建設、治理的全過程評價。對照《標準》要求，結合城市特點提出獨具特色的規劃愿景，明確發展戰略(圖2)。根據公園城市發展戰略，尊重城市的歷史發展演變規律，分區域分層次有針對性地細化實施，打造美麗宜居環境、形成綠色發展模式。以老百姓身心健康與發展需求滿足為目標，構建“政府-社會-民眾”三位一體的新型治理體系，實現共謀、共建、共治、共享。

圖2 咸寧市公園城市規劃基本策略

4 《標準》的主要內容

4.1 明確公園城市內涵和建設目標

《標準》明確公園城市是將城市生態、生活和生產空間與公園形態有機融合，充分體現生態價值、生活價值、美學價值、文化價值、發展價值和社會價值，建成宜居、宜學、宜養、宜業、宜游的新型城市，其科學內涵是以生態保護和修復為基本前提，以老百姓獲得感、幸福感和安全感得以滿足與不斷提升為宗旨目標，以城市高品質有韌性、健康可持續發展和社會經濟綠色高效發展為保障，最終實現人、城、園(大自然)三元互動平衡、和諧共生共榮。圍繞人、城、園(大自然)三元素，按照“規劃─建設─治理”的過程邏輯，提出生態環境優美、人居環境美好、生活舒適便利、城市安全韌性、城市特色鮮明、城市發展綠色、社會和諧善治7個重點建設目標。

4.2構建公園城市評價指標體系

《標準》圍繞七大目標分類設置指標，對公園城市建設現狀實施評價、目標實施指引。在具體指標的選擇上，一是對接國家大政方針與未來發展目標，在與現行相關標準規范、政策文件充分銜接的基礎上，體現先進性；二是注重與國際經驗的同步接軌，確保前瞻性；三是依托地方實踐探索的創新性，體現獨特性，初步確定包括7個大類25個中類的公園城市評價指標體系(圖3)。指標體系設置的基本考慮如下。

圖3 公園城市評價指標體系

4.2.1 “筑園”：生態筑基，推動生態價值轉化

公園城市建設必須首先考慮生態價值。美麗的公園形態與空間格局需要以綠為底色，因此將“生態環境”作為第一版塊，從生態資源、生態保育與修復、生態價值3個維度構建指標體系。在具體指標設置上主要考慮如下。一是嚴守底線、保護優先。借鑒雄安新區規劃建設經驗，設置“藍綠空間占比”等，引導各地城市強化對各類綠地、農林用地、水域等生態空間、生態要素和生態資源的統一保護。二是分類施策、精準提升。圍繞“天藍、地綠、水清”目標設置“全年空氣質量優良天數”“水體岸線自然化率”“廢棄地生態修復率”等指標，引導各地城市通過綜合治理提升全域生態環境質量和穩定性[12]。基于海綿城市、城市體檢方面的國家政策和地方實踐經驗，設置“徑流控制”“雨水資源利用率”“濕地保護率”等指標[13-14]。針對全國各地普遍存在鄉土植物推廣應用不足的現狀，首次提出“園林綠化工程項目中鄉土植物和本地適生植物苗木使用率”指標，旨在引導各地城市政府和園林綠化等主管部門將生物多樣性保護規劃落到實處，確保鄉土植物苗木本地生產、就近保障供應。三是系統構建、融合發展。借鑒聯合國可持續發展指標、新加坡“花園城市”重點策略等，吸納景觀生態學相關理論，設置“生態網絡連接度”“生物多樣性保護”等指標，構建聯通城市內外的生態網絡體系，保護生物多樣性、提升生態系統完整性和功能，同時滿足老百姓的健康出行、休閑游憩等多維需求，促進人與自然和諧共生，為“公園+”融合發展夯實生態基底[15]。

4.2.2 “宜人”：問計于民，滿足人民美好生活向往

“以人為本”是公園城市建設的出發點和落腳點，要以滿足市民百姓的需求為第一要務，兼顧外來投資者和游人的需求。因此，《標準》設置“人居環境”和“生活服務”兩大板塊，分別從人居環境和服務功能維度設置評價指標；同時，設置“社會治理”板塊，突出強化老百姓的參與、獲得與滿足，引導各地城市政府匯聚全民智慧，提升治理、服務的精準性與高效性，提升老百姓的獲得感和自我價值實現。

人居環境版塊聚焦于為百姓營造美麗宜居生活與工作環境，主要從公園體系、綠道網絡、綠化環境、職住環境和示范片區建設5個方面構建指標體系。基本考慮如下。1)構建并全面提升綠色共享空間網絡品質與功能。契合當下老百姓對綠色共享空間就近進入、均等享受等需求以及全面改善人居生態環境的現實需要，貫徹落實住房和城鄉建設部《關于進一步加強公園建設管理的意見》(建城〔2013〕73號)明確的編制實施公園體系規劃建設等要求[16]，借鑒英國、新加坡等先進經驗，將公園體系構建作為公園城市首要推進的工作[17]。在沿用國家園林城市系列標準中“人均公園綠地面積”等指標基礎上，針對日益突出的人地矛盾，將“公園服務半徑覆蓋率”指標核算下限由2 000m2調整為1 000m2，引導各地城市利用閑置用地、邊角地、廢棄地等建設小游園、微綠地等，營建老百姓身邊的綠色美好共享空間，突出強調環境改善的同時切實提升為民服務的公平性、可達性和參與性[18]。同時，引入專家打分和第三方評價模式，從服務設施完善率、綜合功能、文化建設等方面對公園綠地的功能、品質、服務效能等進行全方位評價，將市民滿意度作為衡量公園綠地建設成效的重要依據。2)注重職住環境優化提升并共享。除評價園林式居住區和園林式單位的比例，《標準》首次提出“單位和住宅附屬綠地中面向本單位和本住宅區所有人開放、共享的綠地建設情況”，引導各地主動推進居住區和單位附屬綠地開放共享，并逐步與城市綠地有機融合成網，真正實現“園在城中”向“城在園中”的轉變，讓居民感到安全、舒適、健康、美好。3)以示范片區建設突出引領性。編制組基于對上海、深圳、成都、杭州等地實踐探索的總結分析，提出“公園化生活街區示范區個數”“公園化功能區示范區個數”“公園化生態地區示范區面積比例”等評價指標，并根據不同城市規模分別設置不同的指標閾值，以點帶面，有序推進。

生活服務版塊聚焦于百姓上學難、看病難、出行難、停車難、買菜難、運動難等民生問題，從公共服務設施和市政基礎設施兩方面構建指標體系。公共服務設施主要參考《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180─2018)、《城市公共設施規劃標準》(GB 50442─2008)，并借鑒城市體檢和社區生活圈等相關指標，旨在實現公共服務設施的用地空間保障和服務全齡友好全域覆蓋等，讓老百姓真正有獲得感和幸福感[14-15]。市政基礎設施在延續國家園林城市標準相關指標基礎上，重點關注構建以人為本、方便安全的城市綠色交通系統，低碳環保的垃圾收運處理系統，并首次提出“園林綠化垃圾資源化利用率”，引導各地響應國家大政方針，全面提升有機垃圾資源化處理利用效率，助力碳中和[19]。

社會治理版塊以構建和諧善治社會為終極目標，落實國家治理能力現代化的戰略要求，從共建、共治、共享3個維度設置指標體系，引導各地城市以終為始，從老百姓的需求與滿足出發，改變傳統的城市政府單向發力、“一頭熱”的管理模式為百姓全過程參與的治理模式。依據國家對于城市總體規劃編制、老舊小區改造、城市體檢、生活垃圾分類等工作要求，參考國內外先進城市的成功經驗提出評價指標，并以市民滿意度調查為主要評價手段，讓老百姓參與評價、讓評價落地實處[20-22]。

4.2.3 “營城”：韌性特色，激發城市內生活力

公園城市的作用靶點是“城”，如何讓百姓安居樂業，必須以城市安全韌性、經濟發展綠色高效、城市可持續發展為保障，并以美為特色，激活城市內生活力，從經濟GDP轉向綠色GDP。

安全韌性版塊從交通安全、防災避險、衛生安全、生態安全等維度評價城市對突發事件的抵御能力與災后自我恢復能力。尤其是“新冠”后疫情時代，安全韌性引起了全世界范圍和全社會的關注。《標準》創新性地設置了“生態安全”方面的評價指標，選取“珍稀瀕危物種調查與保護”“外來入侵物種調查與控制”“生態安全宣傳教育普及”等指標，一是從城市安全角度強化生態的基礎性地位，二是全方位衡量城市應對災害和風險隱患的能力[23]。

特色風貌版塊著重強化城市個性與地域特色、突出歷史人文內涵和時代特色風貌，圍繞自然風貌格局、城市整體形象、城市風貌特色、歷史文化保護四方面構建指標體系，引導各地城市通過城市設計、城市修補等彰顯個性特色，保護傳承歷史文化、傳統建筑、民俗工藝等特征基因，保護利用古樹名木等，由內而外增強城市吸引力和競爭力，避免出現“千篇一律、千城一面”。通過“自然風貌格局保護修復”“歷史文化遺產保存利用”“古樹名木及古樹后續資源保護率”等評價指標，引導城市注重對自然、生態、歷史、文化等要素的保護和合理利用，在保護和修復的基礎上，進一步活化利用自然文化資源[24]。

綠色發展版塊圍繞產業結構優化調整、產業協同發展、綠色經濟發展、節能減排等方面構建指標體系，引導城市走綠色、低碳、循環、可持續發展道路。部分指標是基于《公園城市建設指南》(DB42/T 1520─2019)并結合成都市3年來的公園城市建設理論研究和實踐探索經驗提出的，旨在引導產業生態化和生態產業化。通過設置“單位GDP碳排放強度”響應國家碳達峰、碳中和戰略；“‘公園+’實施率”“‘公園+’‘三新’經濟增加值占比”等鼓勵依托生態空間科學合理植入新業態，提高土地等資源利用率，實現一、二、三產業協同平衡和高效運轉；“生態系統生產總值(GEP)”等用以引導生態與產業協同發展，促進生態基礎設施的價值轉化[25]。

4.3 細化公園城市評價指標要求

《標準》的評價指標類型、評價范圍、評價閾值、評價方法等本著好用、實用的原則做進一步細化。

為使本《標準》對各地公園城市建設具有普遍指導意義，編制組充分考慮不同地區、不同城市的氣候條件、自然資源、社會經濟水平等的差異性，將公園城市評價指標分為基礎項和引導項2類。其中，基礎項為必須評價的內容，是公園城市應滿足的底線要求；引導項為指引未來發展和提升方向的，引導各地實現更高的目標、并且突出地域特色和城市個性。

關于評價范圍，在充分考慮數據資料可獲取的前提下，與“園(大自然)”密切相關的生態類指標，以市域范圍為主，聚焦構建城鄉一體化的大生態格局，保護山水林田湖草生命共同體；與“人”“城”密切相關的指標，則突出人本性和城市建設治理需求，以城市建成區或城鎮開發邊界為主。

關于評價閾值，多方參考借鑒國內現行政策和相關行業技術規范標準中被普遍認可的評價標準值，本著3個基本原則確定：一是評價數值有依據，增強權威性；二是體現公園城市的高質量高要求，并與國家及相關部委的“十四五”“2035”等規劃發展目標相銜接；三是源于實踐探索研究，保障可實施性。

關于評價方法，采用定量和定性評價相結合的方式。資料核查內容包括衛星或航空遙感影像、統計資料；涉及專家評分的指標，明確要求專家組成員均不少于5人，且包含所有相關專業；與老百姓滿意度密切相關的指標，《標準》提供了調查問卷樣例，供各地參照執行。

4.4 科學實施公園城市等級評價

公園城市是一個美好愿景，是城市發展的終極目標，不能一蹴而就，需要久久為功。考慮到與《國家“十四五”規劃和2035年遠景目標》以及國土空間總體規劃的有效銜接，結合成都等地的先行先試探索經驗，《標準》將公園城市建設目標設置3個等級，分別為初現級、基本建成級、全面建成級。各地城市可通過對標自評，摸清家底，清楚地了解自身處于什么樣的層級水平，再根據其自然資源與社會經濟實力，合理設定公園城市建設的階段性目標，量力而行、盡力而為。不同等級公園城市的評價內容相同，但針對不同層級的同一評價指標其類型定位和目標值則不盡相同。總體而言，隨著等級升高，建設內容與要求也越來越高，基礎項的數量遞增，引導項則遞減；對于各等級評價中基本定位不變的指標，隨著等級升高其閾值有所提高。

5 結語

公園城市以保護和修復城市生態環境、提升宜居品質、緩解城市病、提高城市安全韌性、突出城市個性特色、提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感為目標，將中央的五大發展新理念變為城市建設發展的實踐指引，是貫徹落實美麗中國和生態文明建設的集中體現，也是推動城市實現高質量、可持續發展的新型范式。《標準》的制定，既是適應各地越來越強烈的公園城市規劃建設實踐需要，也是貫徹落實習總書記公園城市新理念的實踐探索，為各地因地制宜、規范有序推進公園城市建設提供標準依據。

實踐是檢驗真理的唯一標準，我們將結合《標準》在各地公園城市建設中的貫徹實施不斷修訂完善，使其成為公園城市建設規劃和實施方案制定、實施成效評估與實施路徑調整完善等的理論與技術支撐，為各地建設高質量可持續發展的現代化城市、打造美麗宜居魅力家園提供決策依據與方法指引。

注：文中圖片均由作者繪制。