公園城市目標下城市綠地系統建設的國際經驗：基于英國倫敦實踐研究

劉彥彤

彭 騰

張云路*

改革開放40多年來，中國城市規模不斷擴大，城鎮化率已經突破60%[1]。在推進城鎮化的進程中，我國城市經歷了快速擴張時期，建設用地肆意開發和人口集中增長導致城市承載力超負荷運行，城市空間日趨飽和，土地資源極度緊張，逐漸造成城市環境承載力下降、生態脆弱性加劇，出現資源短缺、環境污染等制約城市健康發展的問題。

為實現我國城鎮化的高質量與可持續發展，自1989年提出建設衛生城市起，我國相繼提出建設山水城市、園林城市、生態園林城市、公園城市等城市發展模式[2]，持續探索新時代發展理念下的城市生態和人居環境優化路徑。其中，以“公園城市”為核心的城市發展模式對城市綠地系統的結構優化、管控革新和內在進級提出了更高的要求，但我國公園城市建設仍處于起步探索時期，一些城市在實際工作中更多是“發展概念”的提出，對于城市綠地系統內涵深化和發展優化的路徑并不清晰，仍然將公園城市建設簡單等同于“城市公園”的建設，強調“建設”，忽略“運營管理”。對于如何觸動“城市綠地系統”向“公園城市”的價值轉移和實施路徑尚未進行實踐探索。

西方國家在工業革命后，同樣經歷了快速城市化及適應調整的各個時期，深入研究當前國外較為成熟的城市綠色發展路徑對我國城市綠地系統優化具有重要啟示意義。英國倫敦完善的綠色框架受到全球廣泛推崇。自19世紀探索城市綠地系統體系建設以來，歷經近百年發展，逐步形成以構建綠色基礎設施網絡為途徑，側重于應對氣候變化和洪水風險、保護生物多樣性和野生動植物棲息地、提升城市綠色價值、優化城市綠色資源管理等方面的質量優先范式[3]。本文通過對英國倫敦全境綠地系統發展演變歷程及規劃建設特色的梳理與總結，提出我國城市綠地系統優化建設路徑，進而為我國“公園城市”目標下的城市綠地系統高質量與可持續發展提供參考借鑒與發展指引。

1 英國倫敦城市綠地發展歷程

英國是全球最先意識到工業過快發展對人居環境帶來負面影響的國家，并較早提出了改善城市生存環境的對策。目前英國城市綠地系統已趨于成熟，按其特征和發展歷程可歸納為4個階段。

1.1 應對工業革命下城市快速擴張的綠地建設起步期(1830—1890年)

19世紀初，英國成為世界上第一個工業國家后，清楚認識到了城市自然系統破壞、環境污染、民眾健康和福祉受到威脅等問題。為改變這種狀況，1833年，英國議會首次提出通過公園建設來改善不斷惡化的城市環境，并頒布了相應的法案，動用稅收開始陸續建造城市綠地公園[4]。“在城市中建造公園，將失去的田園還給城市”的理念自此成為城市建設者和管理者工作實踐中效仿和信奉的原則，推動了覆蓋全英國大城市的著名城市公園運動(圖1)。

圖1 起步期英國倫敦分散型綠色空間模式圖

1.2 城市環狀綠地系統構建的發展期(1890—1945年)

該階段倫敦人口空前膨脹，城市管理者認識到要將目光放在城市綠地系統和更廣闊的區域綠地系統的建設中[5]，“田園城市”理念應運而生，它強調城市中央是一個公園，并要求在“公園”外圍保留一條鄉村綠帶。1944年的大倫敦規劃依據該理念，提出距離市中心48km的范圍，形成一條環繞倫敦寬8km的綠帶，之后又將綠帶寬度增加為10～16km[6](圖2)。該階段的綠帶不僅是農田綠地和休憩場所，也是城鎮和鄉村一體化連接的樞紐，為后續倫敦城市綠地和公園體系完善創造了良好的綠色基底。

圖2 發展期英國倫敦田園型綠環體系模式圖

1.3 城市公園綠鏈蓬勃發展的復興期(1945—2000年)

第二次世界大戰后，城市綠地發展面臨著全新的機遇和挑戰。為保證人居環境的改善、市民健康的恢復，倫敦在綠地建設過程中逐步將生態學的理論和方法引入綠地規劃，將最初的綠色廊道更名為“綠鏈”。彼此接近的開敞空間，通過有路標的人行道和其他步行路連接成整體，穿越居住區和其他建筑密集區域，構成“綠鏈”，通過公園道和綠鏈連接現有公園與外圍綠帶等，形成了網絡化的公園系統[7]。1991年，休閑游步道、自行車綠色通道、生態廊道和“綠鏈”相輔相成，倫敦綠網基本成型。該階段的綠地系統是多層級、多形態、多功能的綠地空間協同的結果，也是應對戰后經濟復蘇和城市快速發展下，人工與自然、城市與鄉村聯動平衡的表現(圖3)。

圖3 復興期英國倫敦網絡型綠色空間格局模式圖

1.4 綠地建設過程中人性化、精細化理念踐行的成熟期(2000年至今)

總體來看，倫敦已從單一公園、綠環規劃逐漸走向多元、綜合的綠網系統[8]。截至2015年，綠地公園、林地和農田約占倫敦市面積的33%，私有花園占比14%，園林綠地、河流、運河和濕地占比2%，800多萬棵行道樹約占21%[9-10]。2017年，倫敦開始從建設綠色生態基底、評估生態基底多元價值到實施保障三方面來保障公園城市運動的實施(圖4)。

圖4 成熟期英國倫敦復合型綠色空間布局模式圖

回顧1830年至今英國倫敦城市綠地的發展演變過程(表1)，不同時期的城市建設都將綠地作為緩解城市環境衛生惡化、改善城市生態環境、促進城市復興的催化劑，逐漸形成了耦合倫敦城市與市民需求的發展路徑。

表1 英國倫敦不同時期綠地發展演變特征

2 倫敦綠地系統發展特色

2.1 制定全域尺度的規劃政策框架

在倫敦城市綠地建設的過程中，政府將城市綠地定位為復合化、綜合性的綠色基礎設施，并將其作為城市可持續發展的重要策略之一[11]。為了做好頂層設計，保障城市綠色基礎設施更好的實施，倫敦在全域內提出了多層次的戰略目標和多類型的政策指引。

國家層面，2012年英格蘭政府發布了《國家規劃政策綱要(NPPF)》，鼓勵地方當局制定戰略方針及規劃導則，以推動綠色基礎設施規劃的政策落實和決策實施[12]。區域層面，大倫敦政府提出了“倫敦規劃”①并發布了《倫敦綠色基礎設施網絡補充規劃指南》②，綠色基礎設施理念得到進一步強調，綠色基礎設施的實施建設得到引導，倫敦綠色基礎設施的建設進程加快[13]。

法規、條例及制度的建立有效指導了城市綠地的發展，使倫敦綠地在不同的發展時期都能適應社會背景，形成有效的動態保障，助力于城市的長效發展。

2.2 提升響應城市危機和市民需求的綠色基礎設施能力

在倫敦城市綠地系統實施過程中，倫敦市政府基于六大主題(表2)，明確綠色基礎設施的功能要求，并提供詳細指導[14]。

表2 英國倫敦綠色基礎設施建設策略[14]

2.3 搭建系統化的綠色空間信息管控平臺

為了更好地評價和管理綠地系統，倫敦政府構建了數字化平臺。對綠色基礎設施重點圖、綠色覆蓋地圖、樹冠覆蓋地圖、街道樹位置地圖等進行可視化表達，創建了一個交互式信息平臺(圖5)。綠色基礎設施重點圖從環境質量、自然風險、行人活動等方面選取13個指標③，然后輸出藍綠公共空間、人口密度、收入剝奪等13個圖層④，分析出人居環境有問題的特定區域，以此來幫助決策者判定需要改善和投資的目標[8]。該地圖將森林、綠色屋頂、私家花園、行道樹等進行精確統計，為未來覆蓋率變化提供基線參考。

圖5 倫敦綠色基礎設施焦點圖、綠色覆蓋圖、樹冠覆蓋圖、街道樹木地圖(引自https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/parks-green-spaces-and-biodiversity/green-infrastructure-maps-and-tools)

此信息平臺的設置為后續綠色基礎設施建設提供了背景數據，相關機構和普通民眾可以了解城市綠色空間現狀信息，大力提高綠色基礎設施的建設效率。

2.4 創建自然資產管理系統，科學進行景觀績效

自然資產賬戶將城市綠地視為經濟資產，核算時包括資產核算和服務核算兩部分。其中，資產核算選擇生物量(森林)、生物多樣性(鳥類種群)、綠地系統訪問(去往綠地次數)和保護區4個指標，服務核算包括綠地系統供給服務、氣候調節服務、文化服務3個方面[15]。倫敦政府官網設立了自然資產賬戶網頁，該網頁可以向民眾公開其所住地址的自然資產價值(圖6)。

圖6 自然資產賬戶的可視化表達(引自https://apps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html)

自然資產賬戶核算結果的可視化表達，保證了城市綠地經濟資產的透明展示。該系統的創建可以直觀突出綠地效益和價值，有效提高城市綠地建設者的治理和管理效率，使普通民眾了解政府到相關城市建設機構之間的資產變化，有效提高綠色資源的利用率。

2.5 設立靈活的管理控制體系

后續管理過程中，倫敦政府搭建了綠色空間委員會、國家公園城市基金會等多個靈活的管控平臺。在此基礎上，倫敦設立綠色成長基金等多領域專項基金，用于支持各地區社區層面的綠色空間建設。2016年基金會搭建了綠色地圖互動平臺，地圖可查看各社區開展綠化建設的時間、規模等詳細內容，提高市民參與熱情；2020年，基金會向社區提供近70萬英鎊用于補充因新冠疫情而缺失的社區綠色開放空間，以提升社區綠色空間數量與質量。倫敦綠色空間管理保障體系通過自上到下整合協調組織機制、綠色空間發展質量控制和激勵機制，有效保證了管理主體的多樣性、資金支持的多元性及公眾參與的積極性。

2.6 開啟全民參與多方協作的運營模式

城市綠地后續運營過程中，倫敦政府和社會組織將公共綠地作為日常生活資產，積極推進了“公園+”概念的生成。公園+公益演講、公園+綠色展覽、公園+親子活動、公園+野生動物保護等極大提高了城市綠地的社會價值和綜合效益。

3 對中國公園城市目標下綠地系統建設的啟示

英國倫敦綠色基礎設施通過合理的規劃、建設、經營、管理[16]，營造了一個覆蓋全域、功能多樣、生態韌性，同時具有廣泛社會基礎和發展生命力的綠色基礎設施體系，這使得倫敦的城市綠地系統建設走在了世界前列。對標我國在公園城市目標下城市綠地系統建設所面臨的問題和需求，本文希望通過對倫敦案例的分析，從政策法案層面、實施建設層面及運營保障層面為我國城市綠地系統建設提出如下建議。

3.1 戰略指引的頂層設計

倫敦城市綠地建設的過程中，首先保證綠色基礎設施為城市發展帶來最大化的效益。英國具有健全的政策法案和制度化的執行體系，在綠地發展的每個階段，政府都頒布了相關法規制度來引導綠地的發展，保障了綠地規劃和建設實施。對于我國公園城市目標下的綠地系統建設，可借鑒英國倫敦，從國家層面為規劃管理和改進綠色開放空間提供機遇，從區域層面為政策落實、計劃實施等提供保障。從“國家-地方”“政策-制度”對綠地系統建設起到了全方位的核心引領作用。

3.2 問題導向的功能響應

倫敦在城市規劃發展過程中，不同階段面臨的問題多樣，如早期環境空氣污染嚴重、中期城市無序擴張、后期中心城區亟待更新改造等問題。在倫敦城市綠地建設發展過程中，始終能根據城市不同階段的問題、特點和需求，進行城市綠色空間的響應與協調。這種“以問題為導向”的發展思路，引導了倫敦城市綠地系統規劃始終沿著發現問題、尋找方案、解決問題的路徑前進[17]。當前，高密度城市下雨洪壓力、空氣污染、地質災害等威脅不斷增加，我國綠地系統建設的目的不僅讓城市更美、更整潔，更應該重建和恢復一個生態韌性、彈性調節的城市。以塑造多尺度、多類型的韌性綠色基礎設施為目的，重建城市生態系統和優化生態績效，不斷增強城市在承受各種擾動時能夠化解和抵御外界沖擊的能力，提高城市的綜合適應能力。

3.3 數字支撐的管控平臺

為解決后續綠色基礎建設，倫敦政府設立了科學的數字化平臺，為普通民眾和相關機構了解城市問題、加強綠地保護、改善綠色設施等創造了良好的條件。該平臺的數據可以將有人居環境問題的特殊區域篩選出來，為后期決策者確定需要改善和投資的地區。我國綠地系統的后續建設過程中，可設置數字化的管控平臺，使城市綠地建設信息更加全面科學地展示，相關管理機構和普通民眾在日常生活中了解到我國綠地基礎設施的建設過程，提出意見。決策者可以通過該平臺判定需要進行綠化改善和投資的地區，相關工作人員可以直接提取數據，為進一步規劃建設提供保障。

3.4 多方協同的建設實施

倫敦綠地系統建設得到了不同行政區域及資金、專業領域的高效協作。在規劃實施過程中通過制定項目建議書，實現了跨行政區域間的協同合作，保證了綠色基礎設施網絡的完整性與連續性。我國可以通過完善相應的規劃設計、管理組織結構和多方協作機制，推動跨行政區域及跨資金、專業等多方領域的高效協作。同時吸納社會資金、吸引專業人士，為構建更穩定的綠地系統提供保障，確保后續資金投入與專業領域研究的可持續性。

3.5 靈活多樣的運營模式

在運營過程中，英國將城市綠地與市民日常生活需求緊密結合，實現了經濟、社會、生態的共贏，形成了“公園+”的良性發展模式。當前我國社會經濟快速發展，如何滿足人民美好生活需求成為城市建設過程需要回答的重要問題。在實施中，可借鑒倫敦，將城市綠地的景觀營造和功能需求進行融合。充分考慮不同階層、不同年齡段民眾對綠色空間的需求，轉化為提高公園公平性和社會參與度的動力，統籌規劃以實現多重效益的融合，真正推動社會綠色公共資產的共享，使之融入城市居民的日常生活。

4 結語

公園城市是我國城市綠色發展一個新的理念和模式，也是未來我國城市高質量建設的重要方向。目前面對我國公園城市的目標時，綠地系統的建設仍有提升與借鑒的國際經驗，縱觀英國倫敦公園城市發展歷程，從單一到體系、從宏觀到微觀、從制度到保障、從政府到市民，在城市綠地系統建設中心構建了系統的戰略指引、合理的規劃體系、完善的綠色設施、科學的管控平臺、靈活的后續運營機制和豐富的經營模式。本文系統梳理倫敦在歷史發展中的城市綠地系統發展路徑，總結提煉建設過程中的特色亮點和成功經驗，希冀優化我國城市綠地系統的規劃意義，為后續建設提供一定的借鑒和參考意見。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

① 《倫敦計劃》政策自2004年2月起合并，2008年2月起將其稱為“倫敦規劃”(The London Plan)，現執行文件為2016年新修編倫敦規劃。

② 《倫敦綠色網絡補充規劃指南》是對倫敦綠色基礎設施網絡規劃內容的補充，旨在進一步深化綠色基礎設施理念，推動綠色基礎設施的實施。

③ 13個指標分別為：公共開放空間入口、空氣中NO2含量、空氣中PM2.5含量、騎行連貫性、社區建成年代、健康剝奪、行人活動、鐵路噪聲、公路噪聲、重點自然保護區、地表水洪風險、城市熱島、水質量。

④ 13個輸出圖層分別為：倫敦超低收入區域、倫敦分區圖、倫敦自治市鎮圖、空間質量重點區圖、樹冠層、公共開放空間圖層、綠色和藍色領域、機會區域圖、住房區圖、孤獨性圖、人口密度分布圖、人口密度變化圖、收入剝奪圖。