黨和國家監督：體系、要素與融合

王宏哲

摘 要：監督是一個實踐性的、后果主義的政法命題。監督實踐引導了監督理論。黨和國家的監督實踐經歷了從要素監督到體系監督、從一元體系監督到二元體系監督的集成發展。解析監督主體、監督對象、監督事項、監督方式方法和監督者監督等的標準和問題，從要素視角，對“黨和國家監督體系”大系統進行解構，進而指出：“黨和國家監督體系”的效能，依賴于“黨內監督體系”和“國家監督體系”兩個子系統融合程度。黨的領導和黨內監督的主導地位決定了融合目標;提高黨內監督體系各要素的法治化程度和加強國家監督體系各要素的政治正確性，是兩個子系統融合的方向。監督要素和監督系統的融合，同時從形式和實質兩個層面展開。

關鍵詞：黨內監督;國家監督;監督體系;監督要素;融合

中圖分類號：D262.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0027-10

“監督體系作為我國政治體制的關鍵組成部分，為中國共產黨實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障，因而健全監督體系是完善和發展社會主義制度以及推進國家治理現代化的著力點。”[1]為此，我們有必要從體系的視角，以監督要素為入口，以黨內監督和國家監督的融合為目標，檢視黨和國家監督體系存在的問題，為更好地完善社會主義法治監督體系提供些許理論支持。

一、黨和國家監督的體系屬性

監督首先是一個實踐性的政治命題，其次才是一個規范性的法律命題。監督結果，而非監督規范，是判斷監督及其體系成敗的標準;良好的監督不是來自單個的具體監督行為，而是由所有監督行為集成而來的綜合效果。黨和國家監督體系的認知與建構思維是后果主義的和系統論的。

（一）監督之“體系”辨識

“監督體系”是指由監督主體，依據監督規范，利用多種監督方式，對監督對象的用權行為進行檢查、督促和懲罰而形成的監督權（利）運行系統。

監督之“體系”具有如下特征：其一，監督要素及其構成的多元化。監督體系由多個監督要素整合而成，每個監督要素內部又有多個組成部分。監督要素及其構成的多元化，在形式上，導致了監督體系結構的復雜性;在結果上，加大了監督效能合力生成的難度。在我國，由于黨和國家屬于兩種類別的政治組織體，黨內監督體系和國家監督體系在要素上各自獨立，自成體系，這不僅增強了監督體系要素構成的復雜性，而且，也加大了兩個監督體系集成為更高級的監督統一體并產生更大監督合力的難度。其二，監督體系的建構性。監督體系是黨和國家有目的、有計劃的頂層設計的結果。監督體系的建構與完善不是源自空想，而是對腐敗等權力失范行為的回應，這是監督體系政治性和實踐性的體現，也決定了監督及其體系化理論整體上落后于實踐。監督體系相比較于立法、行政和司法等政治體系而言，是后果主義的，而不是規范主義的，其實踐特色甚于其理論構想。其三，監督體系形態的結構性。盡管關于我國監督體系的研究存在著“六大監督”說[2]（P22-28）、“七大監督”說[3]，但依監督要素之性質與地位，可清晰地看到我國監督體系內部呈現出一個明顯的“金字塔結構”1：處于監督頂部的、充當引領性監督角色的是黨的監督，處于監督中部的是國家監督，處于監督底部的是社會監督。黨的監督是政治權力性監督，國家監督是法律權力性監督，社會監督（群眾與媒體為代表）是法律權利性監督（群眾監督具有政治權利監督和法律權利監督的雙重屬性，但其實現方式和外在特征決定了其屬于法律權利性監督）。由于權利具有受（黨和國家）權力保護，且其行使具有可放棄之特點，使得社會監督在理論上是正當性最強，但實踐中卻是監督力量最脆弱的一種監督方式。我國監督體系結構呈現出“黨政權力監督體系強，社會權力監督體系弱”現象[4]。

（二）監督體系的進化歷程

“監督體系”的名稱和內涵隨著黨和國家監督實踐的不斷發展，經歷了從“黨內監督體系”，到“法律監督體系”，再到“黨和國家監督體系”的“螺旋上升式”發展過程。

一是黨內監督體系的形成。社會主義監督的原生場景是黨內。經過不斷探索，在新中國成立以前，中國共產黨就建立起了較為成熟的黨內監督體系，這是黨和國家監督體系的“一元化”時期。在民主革命時期，黨的各項工作都在探索中成長，黨的監督是零散的，比如在反思黨的組織問題的時候，就總結道：“沒有設立有系統的監督來保證這種（政治）路線的鞏固。”[5]“1927年前后，黨的自身建設逐漸步入正軌，黨建系統逐步完善，黨內監督的相關制度也逐步充實與完備起來，作為黨內監督主體的專門監督機構得以初步建立。”[6]1928年7月，黨的六大選舉產生了以劉少奇為書記的中央審查委員會。隨著黨的不斷壯大，黨內監督體系更加豐富，以黨的中央和各級組織為基礎，以紀律檢查委員會為專責機構的、以黨紀為規范的黨內監督體系日漸成熟。1945年，黨的七大在修改黨章時，恢復了五大黨章中黨的“監察機關”的制度，不僅確定了“中央監察委員會，由中央全體會議選舉之，各地方黨的監察委員，由各地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之”，也將監察機關的領導體制改為“黨的監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作”，確立了黨的監察委員會在黨委的領導下統一行使黨內監督權、黨委通過專門監督機構行使黨內監督權的黨內監督工作體制。這一模式一直延續至今，也深刻影響了國家監察體制的設立。黨領導人民建立新中國后，黨內監督體系與國家監督體系同時得到發展和完善，形成了黨和國家監督的“二元體系”。改革開放以前，黨內監督走過一段曲折道路，無論是監督主體、監督規范，還是監督方式都沒有得到應有的發展。1978年以后，黨內法規建設迅速發展，黨內監督機構日漸完善，監督手段與方式也愈加豐富，形成了較為成熟的黨內監督體系。這一體系在黨的十八大以后被進一步健全和完善。“黨內監督體系”作為一個規范概念出現得較晚。2016年10月27日黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》的第九條規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”

二是法律監督體系的建立。黨內監督體系的場域是黨內，法律監督體系的場域是國家。我國法律監督及其體系化建設始于黨的十一屆三中全會，其不僅是對改革開放前的黨和國家監督難題的一種解決方案，更是對社會主義民主政治的一種回歸。在“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的指引下，法律監督體系全面建立。在監督主體上，確立了人大作為法律監督體系的核心主體地位，1982年憲法將檢察機關確定為“國家法律監督機關”，在行政系統內部建立了行政監察機構，各級審判機關也發揮了審判監督職能，同時，行政與司法機關以及司法機關之間形成“分工合作，相互制約”的監督關系;在法律監督規范上，制定了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《行政監察法》《行政復議法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律，以及《行政機關公務員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》《檢察人員紀律處分條例》《公職人員政務處分暫行規定》《事業單位工作人員處分暫行規定》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》和《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》等法紀規范;在法律監督范圍上，公務員、法官、檢察官等監督對象的工作行為全部納入監督范圍，檢察機關有權進行法紀監督、經濟監督、偵查監督、審判監督、監所監督等。

三是黨和國家監督體系的建立。在新時代，以習近平同志為核心的黨中央以反腐敗為出發點，對黨內監督體系和法律監督體系進行反思，將“依法治國”從“重法律規范”建設提升到“重法治實效”建設的高度，提出了建設“中國特色社會主義法治體系”的偉大工程，“嚴密的法治監督體系”成為其中的關鍵組成部分。在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出中國特色社會主義法治監督體系之建構，指出：“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”而真正標志著黨和國家監督體系成熟的標志是國家監察體制的確立。2018年3月通過修改憲法，在立法權、執法權和司法權外，將監察權作為“第四種權力”[7]，創新性地確立了“一府一委兩院”的國家機構制度;在黨中央統一領導下，堅持黨的紀律檢查機關與國家監察機關“合署辦公”;2020年6月通過了《公職人員政務處分法》（簡稱《政務處分法》），打通紀律規范與法律規范之間“溝通通道”[8]，實現監督規范的“紀律法律化”。從黨的十八屆四中全會確立的“法治監督體系”到黨的十九大及十九屆四中全會確立的“黨和國家監督體系”的發展可以看出，“監督體系”這一概念在其內涵基本不變的情況下，其名稱和定位越來越成熟和精準，是習近平新時代中國特色社會主義理論對我國社會主義監督體系的重大發展！

（三）監督體系的特征

一是黨的領導。黨的領導是政治領導，它是監督體系社會主義政治屬性的根本保證，只有堅持黨的領導才能保證中國特色的監督體系是社會主義性質的監督體系;黨的領導是全面領導，它保證了社會主義監督體系在范圍上是寬廣的、監督對象是全面的，這使得社會主義監督體系對公權力的規范是周延的;黨的領導是強有力的領導，它保證了社會主義監督體系的實施結果是有效的，是徹底的，黨領導人民通過人民的力量和專門機關的力量，保證監督理念和監督規范得到真正的實現;黨的領導是法治化領導，1938年10月毛澤東在黨的六屆六中全會所作的政治報告中指出，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”，習近平把黨領導的規范化提高到更高的層次，即把黨規建設納入社會主義法治體系建設中，將黨和國家的法治化建設統一在一起，也將監督的體系化和法治化融為一體。

二是黨的監督和國家監督的高度統一。社會主義監督經歷了從簡單監督到體系監督，體系監督從單一體系監督（黨內監督）到二元體系監督，監督從黨內監督擴展到國家監督，形成“黨政二元監督體制”[9]，然后，再實現“一體監督”的體系化監督目的，這正是國家治理體系和治理能力現代化發展進程在我國政治監督領域內的體現。黨和國家一體監督表現為：監督規范的統一，即國家法律和黨內法規統一在憲法之下，使得黨的執政和國家行政統一在憲法之下，兩個規范體系相互融合，逐漸形成強有力的規范合力;監督機關的統一，在黨的十八大之后的監督體制改革中，一個重大成果就是國家監察體系的建設，其中黨的紀律檢查機關和國家監察機關在“合署”基礎上實現徹底的“一體辦公”是一個重要的實踐成果;監督對象的統一，由于黨是通過政治和組織等方式領導國家，這使得黨員和公職人員身份必然容易疊合在一起，黨的監督和國家監督是從不同視角對同一個人的監督，這種監督對象的統一使得社會主義監督將政治監督和法律監督也會統一在特定對象身上。

三是監察的主導性。監察在黨和國家的監督體系中居于核心地位，這是由黨和國家權力運行的民主集中制所決定的。黨的監察體系比國家監察體系更早建立，也更為成熟。我國監察經歷了行政監察和國家監察兩個階段。在監察權被憲法確定，監察體制被逐步建立后，國家監察和黨的監察呈現出日漸同構的趨勢，這使得監察權成為一個可聯通黨和國家的政治權力。黨和國家監察權的主導性來自其專責性，無論是黨內，還是國家，其監察機構都是黨章和憲法賦權的專門監督機構，并被授予較高的地位和廣泛的權力，使監察機關可專業地、權威地且高效地從事紀律檢查和法律監督。監察的主導性決定了黨和國家監察機關在反腐領域承擔著絕對重要的角色。

四是監督體系的法治性。“法治”是一個政治概念，而不是狹義的法律概念，其依賴的規范除了法律外，還包括紀律在內的其他規范。法治化是政治監督現代化的應有之義。監督體系的法治化來源于監督的法治化。監督的法治化表現為：監督規范的法治化，即紀律和法律是公開的、統一的、系統化的、權威的等;監督行為的法治化，即監督機關，特別是監察機關的執紀執法活動是規范的，不僅按照授權行使權力，也嚴格按照預設的程序進行監督;各個監督主體之間的關系是法治的，如專責機關與日常行政機關在監督活動中的關系是被規定了的，黨的監督機關與國家監督機關之間，監督機關與媒體、群眾等監督主體之間的關系和監督活動也是有章可循、有法可依的等。監督體系的法治化意味著監督的體系化和法治化，其分別指向監督體系的法治化和法治監督的體系化兩個向度。監督體系的法治化不僅意味著監督體系內部各要素的法治化，比如監督規范的法治化、監督方式的法治化、監督程序的法治化，也意味著黨的監督和國家監督這兩個子系統各自的法治化，特別是黨的監督的法治化;而法治監督的體系化則意味著黨和國家的監督必須是內在統一的，監督體系不存在內在沖突，也沒有漏洞，使得黨和國家的監督形成一張網，嚴密地對權力運行能做到及時、權威的監督。這種內在統一是黨和國家“一體監督”理念的體現。

二、監督體系要素：標準與補足

“黨和國家監督體系和監督能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成，對國家治理現代化發揮重要的監察、督促作用。”[10]要建成權威、高效和嚴密的中國特色社會主義法治監督體系，必須用分析的和解構的方法，從系統要素入手，審視黨和國家監督體系的一般標準及其存在的問題。

（一）監督規范

監督規范解決的是“依據什么來監督”的問題。無規范無監督。以黨章為統領的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系是社會主義法治監督體系的規范基礎。在黨內法規體系中，以《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》為核心構成了黨內監督的主干規范;在國家法律體系中，以《監察法》《公職人員政務處分法》《刑法》等為核心，構筑起法律監督規范體系。監督規范建設有兩個基本標準，即“完備的”和“精細的”：前者是監督規范的量的標準，能保證黨和國家監督是“有法可依”的，后者是質的保證，能從根本上保證黨和國家的監督規范是“良法”。黨內監督規范體系的完備程度高于國家法律監督規范體系，而法律監督規范體系的精細程度高于黨內監督規范體系。

在中國特色社會主義法律體系中，《刑法》《行政監察法》等對反腐敗和職務犯罪等監督規范做了全面而細致的規定，而新時代制定的《監察法》和《公職人員政務處分法》，使得我國擁有了與黨和國家治理體系現代化相匹配的監督法律規范體系。黨內監督規范體系的建設不同于國家法律監督規范體系之處在于其沒有任何可借鑒的規范藍本，這就使得黨內監督規范的建設必定是探索的和高度試錯的。國家法律監督規范體系是黨內監督規范體系最可借鑒的規范。可從完備性和精細化兩個維度，通過規范比較，來考量國家法律監督規范體系與黨內監督規范體系之間相互的借鑒方式和借鑒程度。

（二）監督主體

監督主體回答“誰來監督”問題。依理論，監督主體是“所有人”（所有黨員和人民），而從實踐視角，有權監督主體分為兩類：“有權力的”和“有權利的”;監督對前者而言，是一種權力和責任，是不能放棄的，而對后者來說，則是可以放棄的，且不用承擔政治的和法律的責任。黨的紀律檢查機關和國家監察機關的主體職責和定位就是監督，而且是監察式監督。同時，每一個權力機關的上級（黨的組織，國家立法、司法和執法機構等）無論從業務角度，還是從內部紀律角度，都有權對下級機關或工作人員進行監督，但監督僅是其工作的一部分。三種監督主體的建設標準各不相同。專責監督主體要求“合法”“權威”和“廉潔”，上級監督主體要求“及時”與“盡責”，而群眾監督、媒體監督等監督主體的要求是“主動”和“嚴肅”。

法治化是黨的紀律監察機關在新時代要認真回答的重要問題，比如內部監督問題、監督執紀工作的效率、監督和審理工作如何制衡、執紀監督工作的公開化等。2020年12月25日修訂的《中國共產黨黨員權利保障條例》對黨員的“黨內監督權利”做了更為細致的規定，同時也用專門章節規定了“保障措施”。如何將黨員的監督權利從“紙上”轉變為黨員的具體行動，需要繼續細化和全面考慮制度設計等。要推進人大監督制度的理論和實踐創新，讓人大監督更為剛性，監督更為具體，強化事前和事中監督的比例，創新人大代表聯系人民的方式，提高人大代表監督的積極性等。需要在監察法規制定、內部監督、監察官地位、監察權與司法權的相互關系等方面做進一步細化工作。要進一步提高群眾監督信息的質量;通過提供公共律師服務等，幫助群眾通過合法方式表達監督訴求。發揮新媒體監督的優勢，但同時要加強對自媒體等管理，保證社會輿論監督不被利用，同時，又能發揮監督作用。

（三）監督對象

“監督客體指監督的對象，又稱被監督者”[11]，它解決“監督誰”的問題。根據監督原理，監督對象是有權者，即任何受托行使黨和國家權力的人或組織。任何有權者都應該受到監督，不管其行使的是黨賦予的政治性權力，還是國家賦予的法律性權力，還是自治組織委托的自治性權力，或者是企業、事業單位內部權力。《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》規定了黨內監督對象是所有黨組織和黨員。《監察法》和《公職人員政務處分法》對監督對象做了最全面的規定，包括廣義的公務員（財政供養的、在黨和國家機關工作的人員以及參公管理人員）;法律法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員等。監督對象的建設標準是“所有有權者”。通過監察體制改革，基本上解決了黨和國家監督體系中的監督對象全覆蓋問題。

以監督對象是否擁有關鍵權力為標準，黨內監督和國家監督均將監督對象分為一般監督對象和重點監督對象。盡管一切黨組織和黨員都是監督對象，但由于絕大多數黨員并不擔任黨和國家領導職務，不是“有權人”，因而一般黨員和黨組織的監督就是“弱監督”，而對“關鍵少數”的監督則是嚴格的，因為監督的本義決定了監督對象主要是掌握具體權力的組織和人。《中國共產黨黨內監督條例》第六條規定：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”特別是“中央政治局處在黨和國家政治生活最高層，是‘關鍵少數中的關鍵少數。”[12]，應該以更高的標準要求自己，并受到監督。

《監察法》以“最大公約數”思維，將行使公共權力（黨的權力、國家權力、社會公共權力、企業管理權力和自治權力）所有的“有權人”作為監督對象，實現監督的“全覆蓋”。監察法對公職人員的定義使得國家監督對象實現了統一，使得監督對象范圍最大化。這是完善黨和國家監督體系的一個重大成果，是黨和國家監督體系各個要素建設中融合成功的又一個典范。

（四）監督事項

監督事項形式表現為“事情”，實則為“行為”。《中國共產黨紀律處分條例》在分則部分，將黨員的違紀行為分為六大類。《監察法》將監察事項概括為三大類（職務道德行為、職務違法行為和職務犯罪行為）。《公職人員政務處分法》將監督行為統一定性為“違法行為”。比對《中國共產黨紀律處分條例》規定的“違紀行為”與《公職人員政務處分法》規定的“違法行為”，會發現：其一，違紀行為數量遠大于違法行為，《中國共產黨紀律處分條例》中關于違紀行為的條目有九十五條，而《公職人員政務處分法》中的違法行為條目只有十三條。其二，兩種行為大量疊合，特別是違法行為基本被涵蓋在違紀行為之中，如《公職人員政務處分法》第二十八條規定的違法行為來自《中國共產黨紀律處分條例》中的違反政治紀律的行為，《公職人員政務處分法》第三十三條、第三十四條、第三十五條和第三十六條來自《中國共產黨紀律處分條例》中的違反廉潔紀律的行為等。其三，黨內監督對象行為體系遠成熟于國家監察對象行為體系，這主要是由于黨內監督早于國家監察監督，而國家監察監督體系剛剛建立，其規定的違法行為是對行政監察體系時期各個不同監督對象行為的總結。

職務犯罪行為是國家法律監督事項。在我國刑法中，關于職務犯罪主要有三種罪名，分別是：貪污賄賂犯罪（刑法第八章）、瀆職犯罪（刑法第九章）和侵犯公民人身權利民主權利的犯罪，其中，貪污賄賂犯罪共十五個條文和十二個罪名，瀆職罪共用了二十三條規定了三十四個罪名，侵犯公民人身權利民主權利的犯罪共七個罪名。

比較規定監督對象行為的三個主要規范性文件，由于刑法和充當“黨內刑法”的《中國共產黨紀律處分條例》規定的都是最嚴重的失范行為，而這些失范行為對黨和國家的生存秩序造成威脅，所以，黨和國家都對其進行了長時間的、系統而細致的建設，使得二者規范的行為及其體系都比較成熟。而最需要完善和改進的則是《公職人員政務處分法》規定的一般職務違法行為，比如事業單位和國有企業中的管理者，尤其是有可能腐敗的一般人員的行為，都應納入監督監察的行為范圍;法院和檢察院中的輔助人員的行為也是司法“微腐敗”的體現，需要進行規范等。

（五）監督方式方法

監督方式是指“如何監督”，主要指監督程序、監督工作方式方法等。監督的法治化是新時代監督體系建設的基本標準。依形式法治，監督的法治化至少包括以下具體標準：監督是一般性的（所有人一視同仁地被監督）;監督行為和程序是盡可能公開的;監督行為堅持非溯及既往原則;監督者的行為是標準的（非任意的）;不同監督主體之間的監督行為與結果不能相互矛盾（如黨的監督與國家監督之間、專責監督與機關監督之間、上級監督與下級監督之間等）;對監督對象的要求不能脫離基本黨性和人性（即對監督對象的要求必須是適當的）;對監督對象的要求和標準是穩定的（不能隨意變動）;監督者必須先嚴格遵守監督標準等。

在監督方式方法上，依據以人為監督重點和以事為監督重點的不同，產生了綜合式和單項式兩種監督方式方法體系。同時，由于黨的紀律檢查和國家監察在實踐上的高度統一，使得黨的監督方式方法和國家監督方式方法呈現出金字塔形排列關系。其中黨的綜合式監督監察方式方法和國家綜合式監督監察方式方法高度疊合，而在單項式監督監察方式方法方面，二者又有各自不同。

“紀律監督、監察監督、派駐監督、巡察監督”是從紀檢監督實踐者視角，對黨和國家綜合式監督方式的概括。“派駐監督”和“巡察監督”中的“監督”一詞是狹義的，而“紀律監督”和“監察監督”中的“監督”一詞是廣義的。依監督類別而言，“紀律”和“監察”是黨內和國家監督體制的特質。而“派駐”和“巡察”則是典型的監督方式。就具體監督方法而言，在黨內日常監督方式中，有通過信訪、舉報等方式征集監督線索、談話函詢、民主生活會、廉政檔案、專項監督檢查、紀檢檢查建議等方法;在國家監察監督方面，有調查措施和其他監察方法、思想政治教育、監察建議、警示等豐富的監察方法;在派駐監督方面，有受理信訪舉報、開展廉政約談、實施定期研判、開展重點檢查、監督問題整改等方法;在巡察監督方面，有常規巡察、針對性專項巡察、機動式巡察、開展巡察“回頭看”等方法。

在國家監督體系中，人大的監督方式主要有：審議和聽取“一府一委兩院”的專項工作報告;審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告;法律法規實施情況的檢查;規范性文件的備案審查;詢問和質詢;特定問題調查和撤職案的審議和決定等。但在實踐中，人大監督的廣度和深度稍顯不足;常委會聽取和審議“兩院”專項工作報告至今還成為空白;應加強對各級監察委員會專項報告的審議;人代會對“兩院”工作報告的審議時間緊，導致審議程度較淺;對重大問題和專項工作監督的主動性不足;詢問和質詢制度設計需要完善等。法院和檢察院通過司法活動，以審判和檢察工作開展監督工作。在監察體制改制后，將檢察院原有的反貪和瀆職防范等職能劃轉給了監察委，使得檢察院的監督職能更多地聚焦在“法律監督”上。

政治協商民主作為重要的政治監督，其主要監督方式有協商會議、視察調研、建議案、提案、反映社情民意信息等。經過70年的探索，政協民主監督的方式方法比較豐富和成熟。提高政協民主協商監督的質量是完善政協民主協商的重要目標，提高政協委員參政議政的積極性是強化政協民主監督的基礎。

群眾監督的主要方式方法包括：批評、建議、申訴、控告和檢舉等。在新時代，通過“12345”政府熱線和互聯網小程序，已經讓群眾有了更及時、更便捷的監督方式，各級紀檢監察部門的網站、信箱等也在群眾監督信息征集方面起到了很好的作用。如何改善“群眾監督、民主監督方面多局限于法律文件，抽象化、書面化多于具體化、實踐化”[13]的困境，引導群眾理性監督、合法監督，如何調動群眾監督的積極性依然是需要研究和關注的問題。輿論監督則通過大眾傳播媒介方式進行監督。利用互聯網傳播的優勢，自媒體監督逐漸代替了傳統媒體。通過快速傳播方式，讓監督事項迅速進入人們視野，并被廣泛引起關注，如“于歡案”對審判機關的監督、耍官威“掌摑”市政府秘書長案對“耍官威”現象的監督等，都是輿論監督良好效果的體現。自媒體監督中的信息的真實性是監督成效的關鍵，如何加強對自媒體的監管，使其既能發揮優勢，又不走向監督的反面，是新時代輿論監督遇到的重要命題。

（六）對監督者監督

現代監督體系中存在的關鍵問題是“如何監督監督者”，其中內涵了“誰來監督監督者”“如何監督監督者”“如何監督最高權力”等。對監督者監督的建設標準有：更高更嚴的監督標準、針對最高權力的特殊監督機制、監督者內部有良好的制衡機制、強化黨的全會對黨的紀律檢查委員會的監督、強化各級人大對監察委員會的監督、建立黨的全會和各級人大對監督者監督以及監督保密之間的良好關系等。

對監督者的監督主要體現為對兩類主體的監督，一是各級領導者，二是作為專責機關的黨的紀律檢查部門和國家監察部門的工作者。各級領導不僅“位高權重”，同時，也承擔著監督者的職責。自黨的十八大以后，黨的監督體系建設的重點是加強對黨的各級領導干部的監督。黨中央制定了《中國共產黨黨內監督條例》，地方各級黨委制定了專門監督黨委領導班子的規章制度;強化了組織監督、監督學習、日常報告等制度，使得對“關鍵少數”的監督日常化、實時化;強化了上級紀委和同級紀委對黨委常委會成員的監督，并且建立以上級紀委監督為主的體制，使得長期存在的“燈下黑”現象得到了根本改變。公開是解決權力監督的基本原則，增強“三重一大”和“黨委前置”制度設計中的公開程度;繼續強化對“關鍵少數”八小時以外生活的監督，減少其被“圍獵”的機會;用好巡視巡察監督方式，可定期不定期開展專門針對“關鍵少數”的專項檢查等。

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》和《監察法》都對紀律檢查和國家監察機關和人員的監督制度、體系等作了設計。從黨的監督和人大監督、外部監督、內部監督等方面加強對紀檢監察機關的監督。不斷增強監督工作的公開性，如公開信訪舉報承辦權、案件檢查權、案件定性量紀權等，實行處理結果公開，主動接受社會監督，問責監督失職行為;設立內部專門的監督機構（干部監督室），加強內部監督;強化監督權力內部運行的制約和監督，使得決策權、執行權、監督權等既相互制約又相互協調，對監督權的行使情況實施“再監督”和“再檢查”。如果說司法機關是國家法律權威維護的最后一道屏障的話，紀檢監察機關就是黨和國家監督體系的最后一個“踏板”。必須以更高的標準、更及時的監督，確保任何時候紀檢監察機關是廉潔的、高效的。要確立紀檢監察工作人員的法律地位，減少他們“以案謀私”、辦“關系案”和“人情案”、為監督對象通風報信等機會。

三、促進黨和國家監督體系的深度融合

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出，要“健全黨和國家監督體系”，表明黨內監督體系和國家監督體系分別存在且需要繼續完善，也表明需要繼續深化兩個監督體系的融合;黨的十九大報告把黨和國家監督體系建設目標確定為“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”，實現黨內監督體系和國家監督體系在形式上和程序上的“貫通融合”。

（一）融合原則與標準

黨和廣義政府（國家）是具有不同屬性的兩個政治主體，依此，產生了黨內和國家兩個不同的監督體系，但由于黨對國家的領導，在政治實踐中，這兩個監督體系又融合在一起，形成一個內在統一的大監督系統。在理論上，“黨和國家監督體系”就是對這個大監督系統的描述，其中，黨內監督體系以政治監督為主，國家監督體系以法律監督為主。兩個監督系統融合稱之為“黨和國家監督體系”。

兩個監督系統融合的程度（功能協同程度）將決定黨和國家監督體系的監督效能，進而決定了國家治理體系是否完整，以及國家治理能力現代化能否真正實現。為此，必須解決：融合原則是什么，融合標準是什么，融合的結果是什么等問題。

黨內監督體系和國家監督體系的融合必須堅持如下基本原則：首先，必須堅持黨的領導，這保證了兩個體系是同質的，融合方向是同一的。“堅持和完善黨和國家監督體系，必須緊緊抓住堅持黨的領導這個‘綱、堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導這個‘魂，深刻把握黨中央精心設計的以自我監督為主體的政治考量和政治內涵，從決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上，不斷強化黨的全覆蓋、全方位、全過程領導，始終保持堅定正確的政治方向”[14];其次，必須堅持黨內監督的主導性，這是因為“黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位是由黨的執政地位所決定的，黨內監督如果失靈，那么其他監督也會變得無效，因此黨內監督是其他各類監督發揮作用的前提基礎”[15]。這種主導地位決定了兩個監督體系之間的內在關系，即在體系融合時，國家監督體系（特別是國家監察制度）的融合方向是黨內監督體系，國家監督體系的要素要盡可能地維護黨內監督的權威性（監察法中的“留置”制度就是以法律的方式對黨的監督執紀中的“雙規”制度的維護，這一法律制度創新是國家監督與黨內監督內在融合的典范）;最后，融合的相互性。盡管黨和國家監督體系以黨內監督為主導，但并不意味著融合是單向的，是國家監督體系被動地“邁向”黨內監督體系。黨的監督是政治監督，國家監督是法律監督（盡管監察權被視為一種政治權力，但其運行方式依然是法律化的）。黨內監督體系和國家監督體系的融合，內在地就是政治和法律之間的融合，當然，這種融合并不是合并，并不意味著政治替代法律，或法律替代政治，而是發揮二者各自優勢，實現功能互補。對黨內監督而言，在堅持其內在的社會主義屬性基礎上，必須借鑒法律的形式化和程序性，也就是黨內監督的法治化;對國家監督而言，在堅持法治原則基礎上，必須強化其監督的政治方向和政治立場。

監督體系融合分為形式標準和實質標準，其中前者指融合的法治化程度，后者則是監督效能。在形式上，“黨和國家監督體系”就是“法治監督體系”，這要求無論從監督規范的體系化，還是從監督實踐的運行，都必須遵循法治的基本要求，比如監督規范的規則化、系統化，監督規范的不可溯及，監督規范之間沒有漏洞、空白以及不沖突等;監督過程的公開化、可監督性、可辯護性等，在這一點上，黨內監督體系可以借鑒國家法律監督體系的法治化，因為我國法律監督的規范、制度和運行等都已經具有很高的法治化程度。監督效能上，以習近平總書記提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”為檢驗標準，不僅要關注監督體系和制度的建構，更要以監督效能為標準反觀和審視現有監督制度和機制。黨的十八大以來，以監督效能為導向，黨和國家監督制度和體系得到極大的完善，監察體制的確立，同級黨委監督難題的破解，紀委的監督以上級領導為主，巡察和派駐制度的完善，紀檢監察內部監督和制約機制的確立等，使得紀檢監察系統的權威得到提高、獨立性增強，最終實現了“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”[16]的良好局面。如何在此基礎上，一方面將反腐工作進一步推向深處，做到細處，養成“不敢腐、不能腐、不想腐”的習慣，同時，又能保證立法權、行政權和司法權的效率，即實現用權和治權的實踐平衡。

（二）要素融合

促進兩個監督體系更緊密地融合是我國監督體系實現成效的前提條件，而監督體系的融合體現為兩類監督要素之間的融合。黨內監督體系和國家監督體系在主體、規范、程序等方面有明顯的差別，但二者在監督對象、監督事項、監督目的等方面卻是一致的。為此，在建構體系融合時，必須認識到“融合”不是“合并”，既要保持兩個監督體系的各自存在，又要實現二者功能的協同與整合。

新中國成立以后，黨內監督和國家監督在各自完善的同時，也探索相互融合的機制體制，并在很多方面已經取得了明顯成效。在監督要素的融合方面，由于監督主體、監督對象和專責機構等基本都實現了融合，保證監督實踐中兩個監督體系之間能相互貫通融合，產生整體監督合力，特別是2018年監察體制的確立，將兩個監督體系的執紀執法程序緊緊“咬合”在一起，迅速樹立了紀檢監察的權威，極大地提高了黨和國家的監督能力。但深入思考，依然會發現兩個監督體系之間仍然有需要深度融合的空間。

在監督規范融合方面已取得了巨大進步，主要體現為監察法律體系的建立。在行政監察時期，不僅國家的監督規范的嚴密性落后于黨內監督規范，而且國家監督規范如國家監督主體一樣，是分散的，并未形成監督合力。《監察法》《公職人員政務處分法》的制定，使得國家監督規范和黨的監督規范之間更為相近（無論是監督規范的性質，還是種類）。黨的監督規范應該加強其法治性，不僅要按照黨中央統一安排繼續制定監督類規范，也要提升該類規范的質量，比如以《中國共產黨紀律處分條例》為借鑒對象，加強監督類黨內法規的體系化建設;在強調監督理念確立和信仰教育的同時，可借鑒法律規則的邏輯模型，讓監督規范更具有可操作性。《公職人員政務處分法》是國家監督規范向黨內監督規范學習和借鑒的成功經驗，它不僅提升了黨內監督和國家監督的合法性，也讓國家監督與黨內監督在監察層面獲得同一規范邏輯。在理論上，需要解決監督規范（黨的紀律規范和國家法律規范）的融合，協調《刑法》《公職人員政務處分法》和《中國共產黨紀律處分條例》之間的規范關系;解決監督事項和監督行為的融合與銜接問題（違反黨紀的行為、違反公職紀律的行為、違反政務處分的行為和違反刑法的行為之間的關系）。

監督主體的融合。黨的紀律檢查機關和國家監察機關的“合署辦公”是兩個監督體系融合最直觀的成果。其優點是明顯的：能實現紀法有效銜接、提高紀檢和監察的整體監督效能、保證黨對黨內監督和國家監察的統一領導等。但也存在著需要解決的問題：如何解決黨的紀委的領導和保障監委的獨立性;如何實現監察法規定的留置與黨的紀律中規定的“雙規”的銜接;如何在人員不分的基礎上，保證二者的職能、權責和程序是獨立的等，這些都是需要隨著兩個監督體系不斷深入融合后，需要解決的問題。為實現監督主體之實質融合，可將黨和國家專責機構完全合一，將“中國共產黨紀律檢查委員會”和“中華人民共和國國家監察委員會”合并成為“中央監察委員會”，在地方成立相應的地方“黨和國家監察委員會”。

監督對象和事項的融合。就監督對象而言，黨的監督對象是普遍的（所有黨員和黨組織），監督對象具有政治屬性，而國家監察的監督對象是特定的，監察對象具有管理屬性，但二者高度疊合。“我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%，黨內監督和國家監察具有高度內在一致性和互補性”[17]。《監察法》和《公職人員政務處分法》對“公職人員”范圍的確定，使得“黨員”和“公職人員”作為監督對象在規范上已經被確定，并深度嵌合在一起，這一點構成黨和國家監督體系融合的另一關鍵。需要繼續細化一般黨員和“關鍵少數”在監督上的差別和公職人員的特殊情形（國有企業、事業單位中不具有管理崗位，但卻容易導致腐敗的人）等。就監督事項融合而言，一方面《中國共產黨紀律處分條例》分則規定的六類處分行為和《公職人員政務處分法》第三章規定的違法行為基本疊合，另一方面，黨政機關、行政事業單位和國有企業均將“三重一大”事項作為監督重點。

監督方式法治化的融合。黨的監督因其政治屬性的原因，在監督方式方法上具有明顯的內部特點，監督規范較為抽象，缺乏規則模型，監督過程公開性不夠，在紀律處分中重定性而缺少定量意識，監督方式過于依賴上下級權力關系，而缺乏對監督規則的依賴等。國家法律和監察方式方法具有明顯的法治化特點，這使得國家監督體系對黨的監督體系在這一點上有借鑒基礎。如何進一步提高黨內監督體系的監督方式方法的法治化是黨和國家監督體系發展的關鍵。比如進一步提高黨內監督執紀的公開程度，探索黨內執紀時被審查黨員的辯護和申訴等權利機制、《中國共產黨紀律處分條例》以外的其他監督規范的具體化和可操作化問題、選擇性或隨機性監督執紀問題的解決等。

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Party and State Oversight：System，Elements and Integration

WANG Hong-zhe

（China University of Political Science and Law，Beijing 102249，China）

Abstract：Oversight is a practical and consequential political and legal proposition. The practice of oversight has guided the theory of oversight. The oversight practice of the Party and the state has experienced an integrated development from element oversight to system oversight，from a single system oversight to a dual system oversight. Analyze the standards and issues of oversight subjects，oversight objects，oversight matters，oversight methods and oversight by supervisors，and deconstruct the large-scale system of the “Party and state oversight system” from the perspective of elements. Furthermore，it is pointed out that the effectiveness of the “Party and state oversight system” depends on the degree of integration of the two subsystems of the “Party oversight system” and the “state oversight system”. The leadership of the Party and the dominant position of oversight within the Party determine the goal of integration. Improving the rule of law of each element of the Partys oversight system and strengthening the political correctness of each element of the national oversight system are the directions for the integration of the two subsystems. The integration of oversight elements and oversight system is at the same time from two levels of form and substance.

Key Words：inner-Party oversight;state oversight;oversight system;oversight element;integration

責任編輯：彭 瀾