機構改革“工具導向”批判

邱 實

一、問題的提出

機構改革是一個兼具政治性與行政性的課題：政治層面，機構改革關系到政治發展的穩定性；而行政層面，機構改革關系到公共管理的有效性。所以，機構改革一直是中國政治學、公共行政學的重要研究內容，無論是學界還是政界，機構改革都是一個具有長期“熱度”的話題。關于機構改革，學界和社會上都產生了很多討論，包括機構改革的動力、目標、限度、技術和方式等。從宏觀角度來看，“機構改革是一場革命”(1)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第396頁。，這場“革命”貫穿于中國改革開放40多年的發展進程，進入新時代后仍然在繼續。綜合而言，機構改革是一個動態性的、適時性的改革，是為滿足經濟與社會發展的現實需要而進行的，在不同的時期完成不同的任務和目標。但是在我國機構改革的進程中，有一些問題卻始終存在，成為機構改革中的“痼疾”。從當前機構改革的現實情況來看，具體問題體現在以下幾個方面。

第一，機構“精簡—膨脹”反復的問題依然存在。“精簡—膨脹”反復的問題是機構改革一直存在的。改革開放以來，我國已進行8次大規模的機構改革，雖然每次改革的主題都不一樣，但是機構精簡從未退出機構改革的視野。每次改革后，機構規模都會出現不同程度的“反彈”，從1982年、1988年“顯性的反彈”，逐步轉變為1998年、2003年“隱性的反復”。當前，我國黨和國家機構的總體規模雖然得到了較好的控制，但是“附屬類”機構和準行政性質機構依然大量存在，與種類繁雜的人員組成共同成為機構“隱性膨脹”弊端的主要原因。

第二，機構改革具有一定的被動性。我國機構改革是為適應經濟社會發展需要而進行的，這是外部回應性的體現。但是外部性影響是多方面的，市場的完善、社會的發展和公民的訴求等都在影響著機構改革的推進。面對這些外部性影響，我國機構改革往往出現一些“應激”性反應，如在固定的時間內，利用動員式的方式來推進機構改革，并主觀地劃定機構改革中各部分的具體要求。這種情況實際是將機構改革作為緩解來自市場、社會、公民等方面壓力的一個“穩定器”。在這樣的情況下，機構改革必然具有較強的被動性特征。

第三，機構改革的內在動力不足。機構改革實際上是政府的自我改革，在其過程中政府既是改革的主體，又是改革的對象。在涉及機構內部利益時，往往改革的執行效果就會“打折扣”，甚至一些改革流于形式。這表明機構改革受自身內部利益影響，內在動力不足。還有一些地方政府領導認為，機構改革就是在特定時期需要做的一個“規定動作”，只要做出來就可以，具體的效果并不重要。如果真的進行嚴格的改革，反而可能造成正常的工作無法開展。因此，機構改革的內在動力不足，會直接使機構改革出現諸如機構重組失效、人員分流“回潮”等“無用功”的現象。

除此之外，還有一些問題在影響我國政府機構改革。如在全球化的趨勢下，西方公共行政理論不斷輸入我國，對我國機構改革的理論和實踐產生了很大的影響，其中就包含一種迷信學習的負面影響。在機構改革方面，為了能夠盡快推進我國機構改革進程，對西方改革經驗的學習形成了一種潛在的“路徑依賴”，將其理論強行嵌入到我國政府機構改革的實踐中，甚至在某些方面進行簡單的“復制”。這種不注重我國機構改革客觀環境的現象也造成我國機構改革出現了一些問題。

通過歸納上述機構改革中存在的問題，就引發我們思考為什么這些問題一直存在，是什么力量促使他們存在的，應該如何來應對這些問題。經過分析，可以認識到造成當前機構改革中諸多問題的主要困點在于機構改革的主導者將機構改革作為一種“工具”來使用，使機構改革一直被安置于“工具導向”下。所謂機構改革的“工具導向”，就是指機構改革被用來作為回應和解決一些外部性影響的工具，形成了一定“應激”屬性，破壞了機構改革獨立的體系，使其客觀動態性的屬性被部分“隱藏”。為了解決機構改革中的問題，并加強機構改革的有效性，就需要從機構改革的“工具導向”入手，分析其是怎么生成的，具體表現是什么，具有哪些影響機構改革的局限性，以及如何對其進行矯正，以求達到優化機構改革過程及成效的預期目標。值得注意的是，對機構改革“工具導向”的批判，并非是對歷次機構改革的否定，“批判”一詞也并非是一個貶義詞。“批判”實際是一種對機構改革“工具導向”問題具化分析的方式，是一種研究形式。

二、機構改革“工具導向”的生成及其影響性

機構改革“工具導向”的生成原因可以理解為是現代國家治理發展中實踐遞推性的結果，即在現代國家的治理進程中，因為任務導向及各類影響要素的關系，使國家建設目標通過層次“遞推”聚焦于機構改革之上，并基于此生成濃厚的“工具導向”。雖然這并非是國家與政府現代化發展的本意，但是至少可以說，機構改革“工具導向”的形成是國家治理進程中的一個“副產品”，并具有被動性的特征。通過分析“工具導向”的生成原因，可以透析其內在的邏輯機理，并對其內在屬性和運行方式進行規律性總結，為優化我國機構改革與明晰未來機構改革發展方向奠定基礎。

黨的十九屆三中全會提出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。(2)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，北京：人民出版社，2018年，第4頁。現代國家的建設與發展是社會主義建設的重要組成部分，是社會主義事業發展的前提和基礎，其邏輯起點和行動依據都是現代化。(3)林尚立：《社會主義與國家建設：基于中國的立場和實踐》，《社會科學戰線》2009年第6期。現代國家建設是一個綜合性的治理過程，其本質是通過現代化的方式將政府、市場與社會進行嵌套融合，強化政府行政能力，提升市場完善程度，加快社會成熟發展，進而形成一套良好的國家治理體系，充分增強國家治理能力。因此，從國家治理現代化角度來看，現代國家建設包括制度建設、體制改革、政府優化等各方面。以現代國家治理的視角作為切入點，能夠更好地剖析機構改革“工具導向”生成的基礎原因，并了解其運行過程中的實踐特征。

機構改革一直都是現代國家建設的主要表現形式之一，但并非是現代國家建設的直接內容，而是通過現代國家建設的實踐遞推體現的。“遞推”是一個算法用語，原意是指序列計算中的一種常用算法，即按照一定的規律來計算序列中的每個項，通過計算前面的項來推導序列中的后面項的值。在現代國家建設中，具體目標的實現也具有“遞推性”。如為了達成國家建設中的A目標，可以通過A1—A2—A3的“遞推”方式來實現。這種方式并不是對A目標的“分解”，而是一種序列上的替代性“解構”，所以A與A1、A2、A3的關系并非是整體與部分的關系，而是逐層分解的遞進性關系。同時，A1、A2、A3之間也并非是從屬關系，而是一種序列上的替代關系。因為中國現代國家建設與發展的長期性與艱巨性，這樣的“遞推性”發展是一種行之有效的方法：一是可以通過“遞推”進行目標的范疇收縮，使改革的難度下降，阻力減少。二是能夠厘清建設與改革中的一系列關系，使其根據不同的標準進行“數列式”的呈現。三是通過對目標的“解構”，更加理順國家建設中各部分的內在邏輯，將主要的改革著力點放置于最重要、最核心的位置上。從宏觀上看，我國國家建設中的“遞推性”有多方面的體現，但是從機構改革的角度出發，“遞推性”特征則呈現為“國家治理—體制改革—行政改革—機構改革”。“遞推性”在有效助力我國的現代國家建設的同時，也客觀造成機構改革“工具導向”的形成。基于此，我們可以對這種“遞推”實踐做如下闡析：

第一，現代國家治理遞推政治體制改革。新中國成立后，為了維護中國共產黨執政穩定性和經濟社會恢復發展，必須推進國家建設。國家建設實際就是國家治理體系和治理能力現代化的過程，這是一個長期的、漸進的過程。中國的現代國家建設進程起步于制度建設，即建立完善的國家根本制度和基本制度體系。在改革開放之后，針對現實發展的需要，在根本政治制度不變的基礎上對基本制度體系進行了完善和發展，如推動黨政關系優化、加強人民代表大會的制度建設、增強社會主義民主制度建設、調整中央與地方關系、擴大地方政府的自主權，完善政治協商制度等。但是現代國家建設也是有“邊界”的，即在推動中國特色社會主義發展的同時，要堅決維護黨的執政的穩定性，保證黨和政府的權威性。在這樣的“邊界”作用下，20世紀80年代后期我國逐步用體制改革來具化原先的國家制度建設，形成了從國家(制度)建設向體制改革的“遞推”。這次“遞推”確立了我國的根本制度和基本制度體系是不可動搖的原則，但是針對其存在的問題或不足卻可以通過體制性的改革來進行“修補”和優化。黨的十三大報告中就明確提出“我國基本政治制度是好的，但在具體的領導制度、組織形式和工作方式上存在一些重大缺陷；社會主義改革是又一次革命。”黨的十四大則明確“政治體制改革絕不是搞西方的多黨制和議會制，而是要堅持國家基本制度。”黨的十六大，政治體制改革已經被明確為是“社會主義制度的自我完善和發展”。這充分表明，改革開放后，我國的制度體系已經穩定，目前需要的是從體制形式上進行完善和優化，而要順利實現這一目標則需要進行進一步的細化“遞推”。

第二，政治體制改革遞推行政體制改革。改革開放以來，我國體制改革的兩大主要內容是政治體制改革與經濟體制改革。1982年黨的十二大首次提出“政治體制”的概念，并將政治體制改革定義為我國改革能否最終成功的關鍵。(4)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第164頁。基于此，我國政治體制改革的核心內容被確立為三個主要方面：一是明確黨的政治領導功能，調整黨政關系；二是理順中央與地方關系，進一步下放權力；三是推動機構精簡及改革。政治體制改革的推進很好地承接了國家建設的任務，同時推動黨政分工的進程，使大量行政事務由行政部門和相關業務部門來承擔。而機構的精簡與改革更是政治體制改革的各類舉措能夠落實到位，政治體制所承接的國家建設目標能否完成的重要“抓手”。綜合而言，政治體制改革最終聚焦到了行政體制改革的層面。20世紀90年代，中國特色社會主義市場經濟體制確立，經濟體制改革的“熱度”逐步上升，同時因為受到國內外各種形勢的影響，政治體制改革中很多原先設計的方案都經過調整或暫時“擱置”，政治體制改革的話語權重逐步被經濟體制改革超越。在這樣的情況下，一方面經濟體制改革需要推進政府職能轉變，加強行政體制改革，建立符合社會主義市場經濟發展和對外開放的政府管理體制。如在1993年國務院政府工作報告指出，行政體制改革和機構改革是建立社會主義市場經濟體制和加快經濟發展的重要條件。另一方面，政治體制改革更加聚焦于行政體制改革層面，政府職能轉變、政府機構改革、行政監督體制建設等都成為體制改革的主要內容。因此，在現實發展中，政治體制改革實際上已經“遞推”為行政體制改革了。

第三，行政體制改革遞推機構改革。行政體制改革一般以政府職能轉變為核心，圍繞服務型政府建設、法治政府建設、干部人事制度改革、行政監督體制建設等內容展開。而要實現以政府職能為核心的行政體制改革系列內容，主要的落腳點都會聚焦到機構改革上。行政體制改革一方面要承接體制改革的“遞推”內容，另一方面還要推進具體的事務性工作，所以行政體制改革也必須要有一個較為具化的“抓手”來實現其任務的分配與“遞推”，而這個最為合適的“抓手”就是機構改革。自新世紀伊始，政府職能轉變與政府機構改革就一直“共存”，2013年國務院政府機構改革則直接將政府職能轉變冠于政府機構改革方案的標題中。機構改革最能夠直觀展現以政府職能轉變為核心的行政體制改革，也是行政體制改革最具有可操作化的方式。同時，機構改革能夠使社會民眾更加直觀感受到行政體制改革的進程及成效，如機構合并、重組、撤銷及人員分流、裁撤等，使行政體制改革更加具有“可視性”。基于此，行政體制改革便發生向機構改革的“遞推”。值得注意的是，行政體制改革在一定程度上也是行政部門利益的重新分配過程，很多涉及深層次的行政體制改革內容往往會遭到各種硬性或軟性的抵制。所以，行政體制改革中的一些方案沒有辦法完全落實，那改革的重心就必然偏向機構改革，這在一定程度上強化了行政體制改革向機構改革的“遞推”。

國家治理—體制改革—行政改革—機構改革的遞推過程，使機構改革的“工具導向”逐步形成。這種“遞推”使機構改革承載了三個層面的“扭力”，即國家建設、體制改革和行政改革三個方面的任務疊加。這三者的遞推疊加性直接使機構改革生成具有被動性的“工具導向”，并在實踐中發生顯性作用。這種被動性“工具導向”的具體影響主要在于：一是在現代國家建設層面，機構改革是一項能夠直觀給予社會民眾“感覺”的改革措施，是一種改革符號。因此，每一屆政府都希望在其任期內能夠進行一定的機構改革，彰顯政府銳意進取的意志，這在地方政府中尤為突出。機構改革在這樣的影響下必然成為一項“被動的”改革項目，在很多時候反而使機構改革不能很好地與經濟社會發展的現實需要相契合，造成改革適應性下降。二是“遞推”效應使很多壓力無形中轉移到了機構改革上，一方面機構改革作為一個長期性的、漸進性的改革進程無法保證其結構性優化，任務屬性成為其主要特征，即在特定時期內將機構改革作為完成特定的任務的“工具”，且不考慮機構改革所產生的其他外延性影響。另一方面，從國家治理到體制改革，再到行政改革的“遞推”，使機構改革與其預設任務產生了“墮距”，造成機構改革本身出現程序性缺失。三是由于任務屬性的作用，機構改革更多傾向于具有外向性特征的定量標準，而對于定性標準的制定并不特別看重，這使機構改革沒有能夠完全發揮在國家治理和行政改革中的應有作用。而過度的定量化考量，反而會在一定程度上造成改革資源的浪費，增加行政成本，降低社會公民的信任度。

三、機構改革“工具導向”的表現及局限性

機構改革“工具導向”的生成是一個復雜的過程，其在機構改革實踐過程中也是以簡單直觀的現象體現的。客觀地說，機構改革“工具導向”的表現“交織”于我國機構改革進程之中，對我國機構改革產生過有益的作用。但是，隨著“工具導向”在機構改革實踐與理念中的異化，其對機構改革產生了一定的局限性影響。通過分析“工具導向”在機構改革中的具體表現，可以有效闡釋其存在的局限性，并為矯正“工具導向”提供基礎。總體而言，機構改革“工具導向”的局限性表現主要在三個方面，分別是精簡思維主導機構改革實踐、任務化特征使機構改革效果“碎片化”、機構改革周期呈現出缺乏動態性的定勢現象。

(一)改革理念的“精簡”化

改革開放以來我國機構改革的首要目的就是精簡機構和人員，以實現行政成本的縮減和行政效率的提升。隨著經濟社會的發展，雖然機構精簡和規模控制已經不再是歷次機構改革的核心主題，但是其作為機構改革的重要內容卻一直貫穿于歷次改革進程之中。但是在機構改革“工具導向”的作用下，“精簡”在機構改革進程中逐步變成了一種必然性“工具”，并在一定程度上成為當前無法繞過的一個改革困點。

機構精簡實際是一種“減量”工具，其成效具有較強的外向性，即能夠使人們直觀感受到改革的發生。歷次機構改革都呈現出“任務重”和“時間緊”的特征，能否按時完成相應的改革任務直接關系到各級政府“政績”。所以，各級政府在推進機構改革時會充分運用“精簡工具”，給機構做“減量”，以充分體現改革的“成效”。在這樣的工具導向下，歷次機構改革文件的文本中較多出現諸如“裁撤”“合并”“撤銷”“合署”“加掛牌子”等詞語，還有在人員編制方面也較為突出“縮減”“裁剪”“分流”“清退”等表達，這充分展現了“精簡工具”在機構改革中發生的作用。1993年后的機構改革，在社會主義市場經濟體制確立的大背景下，雖然改革主題已經逐步轉向了“政府職能轉變”，但“精簡”依然貫穿于歷次機構改革之中。同時，社會民眾對于機構改革的關注點依然聚焦于機構及其人員編制是否得到充分“精簡”。例如每次機構改革后，社會新聞媒體的報道多集中于機構“量”的統計上，而真正關乎政府職能轉變的設計與措施相較于“精簡”則很少能夠引發廣泛的關注。造成這種現象的原因是：一方面機構精簡具有較強的直觀性，并且在社會普遍認為機構始終“膨脹”的預設前提下，“精簡”是最為有力的改革證明。另一方面，機構精簡具有較為清晰的衡量標準，且操作性較強。而政府職能轉變的一系列改革措施則缺乏明確的標準來衡量其推進的程度及現實成效。同時，機構精簡具有較快的成效體現，能夠“立竿見影”的展現改革的效果，而其他方面的改革則需要經過一定時間才能夠呈現出相應成效。綜上所述，因為機構改革“工具導向”的現實作用，“精簡”就被作為機構改革最為普遍且最為有效的“工具”來使用，進而在改革的發展過程中，使人們潛意識認為“機構改革”就是“機構精簡”，這無疑加強機構改革的“工具”屬性，認為機構出現膨脹，就需要通過精簡來完成，而要實現機構精簡所以才開展機構改革。

在這種“精簡化”理念的作用下，機構改革就出現了一些問題。首先，機構改革陷入“精簡—膨脹—精簡”的循環之中。機構改革從決策、設計，再到實施，其都是一個“閉合”的系統。我國機構改革通常由黨中央提出改革的指導思想和基本方案，經由全國人大審議通過，再交由國務院具體實施。在基本完成中央機構改革后，再以此為“藍本”由各級地方政府根據法定程序，在結合地方特點的基礎上實施改革。在這樣“閉合”的改革系統下，機構改革實質上是一種“自我改革”，打破自己原有的利益格局，重新進行行政資源分配，而部門利益恰恰又是機構改革最為主要的“阻礙”。從部門利益維護的角度出發，機構精簡作為一種“減量”的工具，是改革中最易作為“抵消”利益重新分配及維護部門現有利益的方式，這就是為什么機構改革會出現機構“精簡—膨脹—精簡”循環的原因之一，1982年改革后至1988年改革期間的機構重新膨脹就是典型的表現。隨著機構改革的發展，這種現象從表象上看被有效控制，但在“隱性”的層面卻依然存在。如在改革中，一些部門通過建立“企業”形式或改革事業單位的方式來進行機構改革的“精簡”，在形式上減少了行政部門，但是卻依然無形中保持甚至增加機構的實際總量。其次，行政成本并未隨著機構改革而減少。計算行政成本的一個重要指標就是行政管理費在國家財政支出中的占比，2006年這一比例達到了18.7%左右，行政成本總體是偏高的。而在2007年開始，行政管理費這一項目不在支出的預算中單列，而是將其根據政府職能來重新分類，如按照人大、政協、政府的“口”來分，也可以按照發展改革、科學技術、社會保障、醫療衛生等“行業”口徑來進行分類，這在一定程度上也體現了機構改革中“精簡工具”的理念。從形式上看減少了行政管理費的比例，但是如果從總量來看，行政成本并一定隨著機構改革而降低。最后，單純運用“精簡工具”，使機構改革的焦點囿于政府體系內部。機構改革雖然是政府行政改革的重要方面，但是機構改革也并非是僅僅是在政府體系內部推行就能有效的。機構改革需要將政府、市場和社會納入到一個綜合性的體系中來，才能夠發揮更大的成效。但是在“工具導向”和精簡思維的影響下，歷次機構改革的重點都集中于行政體系內部的部門數量和人員編制的精簡與控制，很少能夠將政府放置到與市場、社會協同的大環境中來。

(二)改革實踐的任務化

機構改革是一個系統性的政府優化過程，其中涉及機構設置理念的優化、機構組織結構的重構、機構運行機制的調整等，其目的是為了能夠使政府、市場與社會相契合，提升國家整體治理能力，完善國家治理體系。但是從歷次機構改革的設計方案來看，其總體上并非以行政組織職能及其角色的結構設計為目標的，而是為了完成不同階段的工作的任務型設計。(5)何艷玲、李丹：《機構改革的限度及原因分析》，《政治學研究》2014年第3期。改革開放以來，我國經濟社會發展迅速，特別是社會主義市場經濟體制確立后，對政府職能轉變的要求非常明確，行政理念、行政組織結構、行政管理過程都需要進行改革。在這樣的情況下，通過機構改革來實現相應目標是最為有效的。所以，機構改革在一定程度上就成為國家治理發展進程中完成特定行政性任務的“工具”。如1982年機構改革所解決的主要問題是削減機構數量和人員編制，為政府減輕“負擔”，緩解機構“臃腫”的現象。而1988年的機構改革一方面對機構的重新“膨脹”進行再度削減，同時為政府職能轉變奠定基礎，這充分體現我國機構改革的階段任務型特征。而從總體上看，自1982年至1998年，機構改革主要是完成適應改革開放與市場經濟體制建設的機構調整任務，聚焦于裁撤、合并專業經濟管理部門，建立調控性部門和綜合性部門。而在2003年開始至今，機構改革則是順應中國特色社會主義發展不同階段的要求，完成特定時期的特定任務，如2008年通過大部門體制改革推進以民生為重點的整體性社會管理和公共服務部門建設等。

綜合而言，機構改革實踐的任務化對于行政體制改革是有顯著成效的，特別是通過相應改革，將我國政府機構的基本框架確定，并使其具有較好的穩定性。在階段任務化的機構改革實踐推動下，我國中央政府機構體系逐步形成辦公廳(辦公室)、組成部門、直屬機構、直屬特設機構、辦事機構、直屬事業單位和部委管理國家局的基本架構。各級地方政府根據地方發展實際情況，依據此框架進行調整，但是總體的結構沒有變化。同時，任務化的實踐也使各類別機構的數量基本保持穩定，有效抑制了機構反復“膨脹”的問題(見表1)。

表1 1982年至2018年國務院機構設置情況(除國務院辦公廳外)

但是機構改革的任務化使機構改革方案設計和實踐過程的“階段性”色彩明顯，方案的設計和執行理念具有臨時性的特征，其多關注行政改革方面較為緊迫的問題，對于長期的政府發展的關注則存在一定的缺失。這樣容易造成三個方面的問題：一是階段性的機構改革任務在行政成本考量上缺乏長遠性，會為了盡快完成特定任務而忽視行政成本的核算。在很多情況下，雖然完成了特定時期的任務目標，但卻花費了超出該任務正常收益的行政資源，同時還有可能會使未來長遠發展的行政成本也相應增加。二是機構改革的任務化使政府核心組成部門的總體數量保持穩定，但是其總量可能還會出現不同程度的增加。如為完成階段性目標，會設置很多臨時性的領導小組或辦事機構，專門針對特定的事務履行職責，這在短期內看是具有很高的效率，但是從機構改革的整體來看，卻是無形中增加了機構的總體數量，使機構改革的現實效能“消減”。除此之外，還存在大量的決策咨詢機構、事業性質機構、準行政性服務機構等，都是“任務工具”導向的產物，如果任其發展，會造成機構體系隱性的膨脹，行政成本潛在增加。三是機構改革的任務化會使政府和社會民眾都普遍認為機構改革是專門用來解決“特殊”問題的，其并不是一個獨立的改革項目，而是為了配合國家治理或政府發展的一種“工具”，并自然而然地認為產生任何行政性問題都可以通過機構改革來完成。如地方政府“官員”和工作人員比例失調、服務性部門服務理念不足、行政審批和營商環境不夠優化等問題都會納入到機構體系缺失的范疇中，這其實無疑是在“任務工具”導向下對機構改革認識的一種偏差。

(三)改革周期的定勢化

改革開放以來，我國機構改革每5年左右進行一次，形成了較為穩定的周期，這個周期的形成與我國基本政治制度有著很大的關系。前文所述，我國機構改革的程序一般需要經過黨中央的決策部署和全國人大的審議通過，再交由國務院具體實行，地方各級政府大致程序也是如此。而黨的全國代表大會和機構改革專題的中央全會，以及每屆人民代表大會的召開周期一般是5年，所以按照相應的程序，我國機構改革的周期呈現為5年左右。同時，因為機構改革是一個體量較大的行政改革項目，涉及多方的利益，特別是2018年開始，機構改革呈現出黨和國家機構改革整體化的趨勢。因而，5年左右的時間對于機構改革也是較為合理的，改革間隔時間太短或太長都有可能造成機構改革適應性出現問題。

但是按照組織理論的觀點，任何一個組織都會有特定的適應性周期，在一定時間范圍內其適應性會逐步下降，進而需要進行必要的改革調整來使其恢復適應性，機構體系也是如此。任何機構改革的設計無論多完美，具體執行無論多到位，都會在經濟社會發展的過程中與現實需要產生一定的偏差，進而需要根據現實的需要來進行調整或改革。因此，機構改革確實會呈現出周期性的發展規律，但是這并不意味著機構改革必須要以固定的周期進行。前文所述，機構改革具有較強的外向性和直觀性，在機構改革“工具導向”的作用下，機構改革的“符號”特征較為明顯，在政府換屆或進行重大改革舉措時加上機構改革的“符號”，會具有較強的外在表現性，能夠充分體現出政府在“改革”了。同時，這樣的機構改革也充滿了“計劃”的特征，即按照人為設定的政府換屆周期來進行的，并非是按照經濟社會發展的“回應”需要來進行的，這樣實際上是將機構改革作為一種“符號工具”來使用了。由此，機構改革便會陷入周期性定勢化的“窠臼”之中，并產生一些問題和困點。一方面，機構改革周期定勢化會使機構改革無法“跟上”經濟社會發展的腳步，產生一定的滯后性，使機構體系的現實有效性受損。另一方面，“符號工具”所催生的“計劃”特征會使機構改革的很多措施落實不到位或流于形式，甚至會因人為因素覆蓋社會發展因素的客觀性，引發具體改革的設計內容與現實要求“脫節”，造成政府機構“回應”特征較弱，進而影響到機構改革的時效性。總而言之，機構改革是有周期的，但是周期并不能因為“工具導向”的作用而定勢化，使機構改革成為一種“符號”。

四、機構改革“工具導向”的矯正進路

機構改革“工具導向”的生成具有其特定的合理性，也對我國機構體系及相關附屬性改革產生了一定的積極作用。但是從長遠來看，“工具導向”實際是不能作為機構改革的總體導向的，但因為其在機構改革中“扎根”已深，所以必須要通過一些特定的進路對其進行矯正。

第一，將機構改革作為一個獨立的改革項目納入到中國特色社會主義制度體系優化進程之中。新時代以來，我國機構改革呈現出更加整體性的特征，即“整體推進中央和地方各級各類機構改革，重構性健全黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系，系統性增強黨的領導力、政府執行力、武裝力量戰斗力、群團組織活力，適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架初步建立，為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力組織保障”(6)《習近平談治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第105頁。。這充分體現我國機構改革已經成為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，并且對其發展具有重要的作用。在這樣的情況下，就不能再將機構改革“孤立”在制度體系之外，更不能將其作為“助力”制度體系優化的工具，而是要將其放置在制度體系的內在邏輯之中，使其融入到整體性制度體系建設過程，并成為推動中國特色社會主義制度體系變革的重要動力。強化現有國家制度的同時，需要新建一批國家政府制度。(7)[美]弗朗西斯·福山：《國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序》，北京：中國社會科學出版社，2007年，第1頁。國家治理現代化并不是要將原有的制度體系打破，而是要在既有制度體系的基礎上進行優化，將符合本國實際的制度優勢充分發揮出來，而機構改革恰恰可以通過其行政靈活性的特征成為制度優勢發揮的“切入點”。同時，整體性機構體系建設實際上是在黨的統一領導下，將政府、市場與社會的各類機構進行有效整合，各類機構作為具體執行主體可以充分發揮“鏈接”政府、市場與社會的作用，在優化自身的同時推動制度體系的完善，摒棄“工具”特征。

第二，加強機構改革“職責導向”建設。機構改革“工具導向”的矯正需要通過政府職責體系的完善來實現。機構改革從本質上來看，可以理解為是依據經濟社會發展的需要，通過政府職責的合理劃分與調整來設置、撤銷、重組、整合相關的政府機構及部門。因此，政府職責就成為機構改革優化的重要依據。據此加強機構改革的“職責導向”，不僅可以逐步替代“工具導向”，還可以優化完善機構體系的理念與實踐。政府職責在機構改革中可以從縱向和橫向兩個方面來理解：一是從縱向職責的角度出發，推進中央到地方各級政府職責清單的制定，不同層級的政府根據具體的職責進行相應的機構設置與改革。中央政府作為機構改革的頂層設計者，制定政府機構調整與改革的宏觀方案，各地方政府遵照方案具體執行。因為中國是一個超大型的社會主義國家，各地的經濟發展程度、自然地理條件、社會文化傳統等差異很大，加之當代中國存在現代化與后現代化“兩化疊加”的現實情況，所以需要給予地方政府在機構設置、調整與改革上一定的自主權限，即允許其在不抵觸中央政府統一規劃方案的基礎上，根據地區的需要設置一些具有地方特色的機構及部門。二是從橫向職責的角度出發，要在政府職責的層面探索新時代政府機構“大部門制”的建構，減少橫向政府機構之間機構重疊、政出多門的現象，通過職責分類，將相同或相近職責的部門進行整合，減少機構重復的設置，提升行政效率，降低行政成本。

第三，推動機構組織結構優化。當前我國機構改革的主要目標已經不再是“精簡”，所以就必須要改變原有的“工具導向”，將其轉變到“質量”提升的視閾下來。而要實現這種改變，則需要推動機構組織結構的優化。進入新時代，我國經濟社會發展也進入了全新階段，從現實而言，今后機構改革的主要目標打造一個適應新時代現實發展要求的“整合型政府體系”。所以，當前機構改革的核心問題已經不再是政府的基礎性結構，即政府機構“大”或“小”的問題，而是探索如何協調政府內部組織結構，實現政府內部利益協同。所以，通過政府機構組織結構的優化或“再造”，可以消弭“工具導向”所造成的一系列“單線程”思維方式。

第四，正確認識與合理規制機構與編制規模。前文所述，長期以來我國機構改革的首要任務就是精簡機構與人員，控制政府機構規模，體現了較強的“工具導向”思維。但是單純的精簡機構和人員并不意味著行政效率的提升與現代化政府建設。目前學界和社會上很多人都認為我國政府機構是龐大的、機構人員偏臃腫的，但是現實的情況并非如此。當前政府機構存在的主要問題是“職責同構”和“結構性過剩”問題。“職責同構”是因為政府機構“上下對口、左右對齊”，造成了縱向層面上政府機構高度同構化，職責重疊現象明顯，每一級機構和部門都設置了相同的崗位職位，形成“視覺”上的機構體系偏大。而“結構性過剩”則是因為經濟體制轉軌和現代管理理念滯后的問題，造成了機構人員“三多三少”的現象，即經濟管理人員偏多、政工類人員偏多、工勤類人員偏多；而從事現代政府管理的專業人員偏少、專業經濟管理與公共服務人員偏少、基層管理工作人員偏少。這樣的情況引發的諸如行政效率偏低、行政費支出過大等現實問題就使得社會上普遍認為目前政府規模過大，機構人員過多。所以，要通過對政府部門的整合，落實“三定”要求，規范崗位設置和人員編制的制定，使政府從事公共服務、基層管理和專項管理的人員增加，合并重疊機構，提高行政效率，降低行政成本。只有正確認識并合理規制機構規模，才能夠使我國機構改革跳出“工具導向”的定式思維。

第五，加強政府機構的公共服務性改革。從整體層面加強政府機構的公共服務性是優化政府機構改革的重要要素。政府公共服務性的提升一方面推動政府行政方式的服務化，諸如行政作風建設、消除“官本位”現象、提升行政服務質量、加強行政服務理念等。二是推動內在行政理念的改革，轉變政府職能，將政府行政管理作為服務經濟發展與民生建設的重要“抓手”，實現政府從“劃槳”到“掌舵”，逐步推動包括提升參與度、擴大決策民主性、關注社會健康發展等方面在內的深層次行政改革，實現政府管理服務化，使政府機構改革從單純的精簡與調整發展為以公共服務為本。這樣使機構改革突出服務性特征，減少“為了改革而改革”的“工具導向”思維。

第六，擴大機構改革的信息渠道。機構改革不僅關系到國家治理現代化的推進，更關系到社會民眾的基本生活。因此，機構改革不應該是一個精英決策的結果，而應該拓寬信息渠道，吸納更多的建議和意見，這對于矯正機構改革的“工具導向”是具有非常重要的作用的。如通過召開各類研討會，充分傾聽學界、政界、社會民眾及專業智庫的各類聲音，實現機構改革最大限度的滿足當前的要求，并盡量減少改革的“副作用”，推進改革“紅利”最大化。

第七，從綜合層面改造機構改革的樣態。對機構改革外在樣態的改造是弱化其“工具導向”的重要方式。機構改革的外在樣態主要包括：機構改革的周期、機構改革的標準、機構改革的名稱與形式等。具體而言主要有：一是在保持每5年左右一次改革大周期的基礎上，適當增加改革的靈活性，針對特殊事務或特定時期的任務進行適時的改革，實現機構改革常態化，做到“有需求，就調整；有問題，就改革”。二是盡量減少改革集中于量化層面，增加改革的定性化衡量。機構改革不光是機構的精簡、整合、裁撤、合并等，更是一種對于公共服務供給機制的優化。通過廣泛的改革效果信息反饋，在定量標準的基礎上結合定性的指標，充分彰顯機構改革在新時代的服務屬性。三是在制定機構改革方案時，要更加凸顯每次改革的特色性，弱化以“機構改革方案”的形式來“包涵”機構改革所有舉措的理念，每次機構改革要突出不同的側重點，減少“一攬子計劃”的色彩。同時，需要進一步增加法治化，用法律的形式明確各類機構及社會組織的角色定位和相互關系，優化機構改革中各相關主體的權益和責任。