鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的建構(gòu)

江國華 姜夢婷

基層治理是國家治理的基石(1)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》。，而與同為基層的街道相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置和發(fā)展區(qū)位的邊緣性、治理內(nèi)容與治理環(huán)境的復(fù)雜性，使其治理過程更為艱難。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將治理突破口放在公共服務(wù)上，通過落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)事項目錄清單、明確農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)資源配置、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給方式、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績效評價獎懲機(jī)制等措施，(2)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。來加強(qiáng)其公共服務(wù)職能，提升其公共服務(wù)水平，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從而順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。公共服務(wù)除在實(shí)務(wù)中頗受重視外，也被學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛而深入的探討，并形成了豐富的研究成果，逐步建立起基本公共服務(wù)體系。然而，正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理既需要公共服務(wù)設(shè)施，也需要基礎(chǔ)設(shè)施一樣，其既需要公共服務(wù)，也需要基礎(chǔ)服務(wù)。如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理比作人體運(yùn)作，那么基礎(chǔ)設(shè)施就如同軀殼，基礎(chǔ)服務(wù)就是那貫穿全身的血管，二者缺一不可，均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中起到奠基作用。與成果頗豐的公共服務(wù)研究相比，基礎(chǔ)服務(wù)研究才剛剛起步。因此，本文將圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系，從其內(nèi)涵與特征、現(xiàn)狀分析、具體建構(gòu)三個方面展開論述，以期為基礎(chǔ)服務(wù)研究提供有益借鑒。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的內(nèi)涵與特征

在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的內(nèi)涵之前，我們首先要厘清“公共服務(wù)”“基本公共服務(wù)”與“基礎(chǔ)服務(wù)”的關(guān)系。學(xué)界對于“公共服務(wù)”的概念解讀一直存在爭議，其在不同語境下有著不同的內(nèi)涵?！啊卜?wù)體系’情景下的公共服務(wù)，指政府供給基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式、績效評價等?！?3)姜曉萍、陳朝兵：《公共服務(wù)的理論認(rèn)知與中國語境》，《政治學(xué)研究》2018年第6期，第10頁。據(jù)此可知，在討論“公共服務(wù)體系”時，“公共服務(wù)”與“基本公共服務(wù)”的內(nèi)涵是一致的。而“在一般意義上，基本公共服務(wù)意指由公共財政所支持的維護(hù)社會正義和凝聚力所需要的最低限度的基本社會條件的總稱?！?4)江國華：《健全中國特色基本公共服務(wù)制度體系》，《社會治理》2021年第1期，第12頁。不同于“(基本)公共服務(wù)”，本文所探討的“基礎(chǔ)服務(wù)”并非一個有特定含義的專業(yè)術(shù)語，而是更傾向于一種客觀描述，意即起支撐作用的基礎(chǔ)性服務(wù)。若借用“基本公共服務(wù)”的解釋模板，“基礎(chǔ)服務(wù)”可以被定義為由公共財政所支持的、支撐社會治理過程順利推進(jìn)所需要的基礎(chǔ)社會條件的總稱。因“(基本)公共服務(wù)”也屬于社會治理的重要一環(huán)，故其亦將“基礎(chǔ)服務(wù)”作為自身順利推進(jìn)的支撐。由此，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系是指由公共財政所支持的、支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理過程順利推進(jìn)所需要的基礎(chǔ)社會條件，經(jīng)過系統(tǒng)梳理與綜合建構(gòu)形成的有機(jī)整體。

在加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，為保障治理過程順利推進(jìn)所建構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系應(yīng)具備如下特征。

其一，基礎(chǔ)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系要建立的并非萬金油似的運(yùn)作體系，不是有了這個體系各項治理舉措就必然能順利推進(jìn)，而是沒有這個體系根本無法推進(jìn)，該體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理順利推進(jìn)的必要不充分條件。同時，考慮到該體系的可復(fù)制性、可推廣性和可借鑒性，應(yīng)選擇具有普適意義的基礎(chǔ)性服務(wù)進(jìn)行構(gòu)建。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系最基本的特征就是基礎(chǔ)性。

其二，以治理效能為導(dǎo)向。一方面，因公共服務(wù)直接面向社會公眾，要回應(yīng)公眾呼聲，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系以社會需求為導(dǎo)向；而基礎(chǔ)服務(wù)作用于治理過程，不直接面向公眾，且作為支撐性條件，必須保持穩(wěn)定的輸出與持續(xù)的保障，故而在考量社會需求的同時更強(qiáng)調(diào)治理效能的實(shí)現(xiàn)。另一方面，傳統(tǒng)的以事權(quán)劃分為導(dǎo)向的行政管理體制已經(jīng)無法有效承接鄉(xiāng)村治理重心下移所帶來的各項工作及考核，也無法及時回應(yīng)社會服務(wù)需求的快速增長與多樣化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理呈現(xiàn)出行政過程效能衰減、行政協(xié)調(diào)效能衰減、行政成本隱性膨脹等疲軟現(xiàn)象(5)王陽亮：《基層治理效能衰減的制度性原因與對策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021第2期，第25頁。。因此，我們有必要轉(zhuǎn)換治理思路，以治理效能為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能結(jié)構(gòu)和行政體制的內(nèi)在邏輯，以應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中的新挑戰(zhàn)。

其三，多元化。按照社會治理一般理論而言，作為最基層政府機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是承擔(dān)基層社會治理的主要責(zé)任主體，但不是唯一主體。“社會治理的參與主體是多元的，實(shí)現(xiàn)治理的方式方法也是多元的，各參與治理主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的治理角色和治理任務(wù)，其中還涉及政府治理與社會自治相結(jié)合的問題?！?6)王周戶：《將執(zhí)法改革置于社會治理中考量》，《法制日報》2019年11月27日，第5版。據(jù)此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理是一元主導(dǎo)、多方參與、各司其職的合作共同治理。因此，在建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系時，要綜合考慮治理主體的多元化與治理方式的多元化，開闊思維，在法治框架下盡可能發(fā)揮社會治理的靈活性與創(chuàng)造力。

其四，差別化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的建構(gòu)一方面需要考量地域差異，包括但不限于經(jīng)濟(jì)水平、文化背景、人口構(gòu)成、服務(wù)需求、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約的差異；另一方面需要尊重村民對服務(wù)類型、內(nèi)容與形式的選擇權(quán)，以智能化服務(wù)為例，其推進(jìn)是大勢所趨，但對于發(fā)展不平衡的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟(jì)能力、文化水平參差的村民來說，可謂“汝之蜜糖，彼之砒霜”。因此，在體系建構(gòu)時，應(yīng)謹(jǐn)慎對待各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性，尊重村民對服務(wù)需求的差異性，因地制宜，因人制宜，循序漸進(jìn)，建立差別化的、有溫度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系，從而真正落實(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變。

其五，數(shù)字化。與智能化一樣，數(shù)字化的推進(jìn)是大勢所趨，但與智能化的親民性不同，數(shù)字化側(cè)重于“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)治理體系的建設(shè)。一方面，各參與治理主體可借助大數(shù)據(jù)分析，由治理的因應(yīng)式創(chuàng)新向主動式改革轉(zhuǎn)變，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的社會化、精細(xì)化、智能化、精準(zhǔn)化供給；另一方面，為突破屬地管理的局限性，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的溝通協(xié)調(diào)能力，有必要通過數(shù)字化建設(shè)，打破信息共享壁壘，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同治理。綜上，應(yīng)順應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢，建立數(shù)字化智能化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系，從而推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)與完善。

其六，協(xié)同性。在現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中，協(xié)同推進(jìn)機(jī)制是指以治理效能為導(dǎo)向、以組織協(xié)同為表象、以科學(xué)技術(shù)為支撐的，在職能、程序、資源、信息等方面相互聯(lián)系相互作用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式。一方面，鄉(xiāng)村社會治理是一項復(fù)雜工程，伴隨著治理過程中出現(xiàn)的新問題和新矛盾，僅依靠政府治理已不能適應(yīng)新形勢的需要，有必要推進(jìn)多元主體協(xié)同治理長效機(jī)制的建立；另一方面，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的逐漸完善，人口的流動性、不同地區(qū)之間的互動性以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的融合度都有了很大提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有建立起區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制才有把握應(yīng)對跨區(qū)域的服務(wù)需求與治理難題。因此，在建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系時，要注重提高統(tǒng)籌謀劃與協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保各項舉措形成整體合力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵是善治，而善治的實(shí)現(xiàn)除依靠政府這一傳統(tǒng)主導(dǎo)角色之外，也愈發(fā)依賴于黨委的領(lǐng)導(dǎo)力與凝聚力、法律的威懾力與公信力、數(shù)字的革新力與創(chuàng)造力，同時還愈發(fā)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理社會化、民主化、協(xié)同化的重要性。其中，基于政府主導(dǎo)的政務(wù)服務(wù)具有傳統(tǒng)性，是最持久也最常見的基礎(chǔ)服務(wù)；專門作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理社會化、民主化、協(xié)同化建設(shè)的系列基礎(chǔ)服務(wù)具有未來性，目前發(fā)展較為緩慢，但指引著未來的發(fā)展方向；基于黨委領(lǐng)導(dǎo)、法律支持、數(shù)字革新的黨建服務(wù)、法律服務(wù)、數(shù)字服務(wù)具有現(xiàn)實(shí)性，其應(yīng)新時期治理需求而生、實(shí)踐立足當(dāng)下、成效更為顯著、推廣更為迅速，且彼此之間以及與其他基礎(chǔ)服務(wù)之間深度聯(lián)結(jié)、相輔相成、相得益彰，更具代表性。據(jù)此，鑒于實(shí)踐中尚無有意識地系統(tǒng)性建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)可供研究和借鑒，我們欲以局部反映整體，希望通過梳理分析黨建服務(wù)、法律服務(wù)、數(shù)字服務(wù)等三項代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，得以窺見鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)的基本狀況。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出，要“把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之舉，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強(qiáng)化和鞏固”。據(jù)此，黨建服務(wù)應(yīng)被列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的首要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，以及農(nóng)村基層組織建設(shè)的龍頭，(7)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》。為發(fā)揮黨建對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的引領(lǐng)作用，做出了諸多嘗試。其主要做法和成效如下。

其一,搭建黨建服務(wù)平臺。一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立黨建服務(wù)線上平臺，推動黨建服務(wù)體系的信息化；另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組分別設(shè)立黨建服務(wù)中心、黨建服務(wù)站、黨建服務(wù)點(diǎn)，并理順?biāo)鼈冎g指導(dǎo)與合作的關(guān)系，推行聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，極大提升了群眾滿意度。

其二，構(gòu)建區(qū)域化黨建共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將黨建服務(wù)中心或站點(diǎn)作為承擔(dān)區(qū)域化黨建實(shí)施項目協(xié)調(diào)工作的平臺，通過與駐地單位黨組織的結(jié)對和與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)(8)劉宗洪：《黨建服務(wù)的體系化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化——基于上海市金山區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《治理研究》2019年第3期，第51頁。，滿足了群眾的發(fā)展需求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理需求。

其三，培育社會組織參與黨建服務(wù)?；鶎狱h委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)條塊資源，藉由黨建工作孵化培育社會組織參與基層黨建和社會管理工作，豐富基層黨建方式，拓寬基層黨建領(lǐng)域，解決基層重難點(diǎn)問題，助力基層共治的實(shí)現(xiàn)。(9)張波、陸滬根：《探索基層黨建新模式：基于社會組織購買黨建服務(wù)研究——以上海市浦東新區(qū)塘橋街道為例》，《湖湘論壇》2014年第2期，第41頁。相較于基層黨委的角色限制和制度掣肘，社會組織的專業(yè)化管理和精準(zhǔn)化運(yùn)作使得其在服務(wù)對象差別化、服務(wù)內(nèi)容專門化、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化方面有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

其四，建立黨建服務(wù)與村民自治的協(xié)作機(jī)制。村莊黨建與村民自治重心雙下移，在每個村民小組建立黨建服務(wù)點(diǎn)，把黨小組建在服務(wù)點(diǎn)上，并以此作為開展村民自治的主要陣地。(10)同時，在黨建服務(wù)點(diǎn)原有政治功能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化基于生活化的黨建功能運(yùn)作，統(tǒng)合基層黨建與村民日常生活，在改善黨群關(guān)系的同時，還促進(jìn)了村民自治的有效運(yùn)行。(11)徐建宇：《村莊黨建嵌入村民自治的功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一種實(shí)踐的主張——基于上海J村“巷鄰坊”黨建服務(wù)點(diǎn)的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期，第50頁，第53-54頁。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，有待進(jìn)一步完善。問題主要集中在兩點(diǎn)：一是運(yùn)行機(jī)制不暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)過于依賴黨員自身的主觀能動性，缺乏強(qiáng)有力的制度約束與完備的運(yùn)行規(guī)則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與社會組織的合作、黨建服務(wù)與村民自治的協(xié)作、區(qū)域化黨建共同體的構(gòu)建，都是非常好的服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，但在運(yùn)行機(jī)制不暢的情況下，基層黨組織的“離散化”與“懸浮化”(12)唐文玉：《從單位制黨建到區(qū)域化黨建——區(qū)域化黨建的生成邏輯與理論內(nèi)涵》，《浙江社會科學(xué)》2014年第4期，第47頁。將使得這些創(chuàng)新流于表面。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。標(biāo)準(zhǔn)的制定不是為了給服務(wù)供給主體壓上一座五指山，而是為了給治理環(huán)境各異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供一份統(tǒng)一可靠、全面詳實(shí)、可按圖索驥的指南，讓服務(wù)供給主體有章可循。從體系化建設(shè)的角度來說，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)和參照，既不利于黨建服務(wù)的規(guī)范化，也不利于績效評價的開展。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)供給”。據(jù)此，法律服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)包括法治宣傳、法律咨詢、法律援助、法律調(diào)解、司法救助、公證服務(wù)等多維度的服務(wù)，其主要建設(shè)舉措和成效如下。

其一，加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍和陣地建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)；依托司法所，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立法律服務(wù)工作站，安排專人值班，提供法律咨詢和代寫法律文書服務(wù)；在村一級設(shè)立法律服務(wù)工作室，引入法律顧問(13)張緊跟、胡特妮：《論基本公共服務(wù)均等化中的“村(居)法律顧問”制度——以廣東為例》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第10期，第47頁。，實(shí)現(xiàn)“村村有顧問、事事依法行”；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會在法律服務(wù)工作室下再設(shè)各類公共法律服務(wù)工作點(diǎn)。通過政府購買服務(wù)機(jī)制，將律師、基層法律服務(wù)工作者等擴(kuò)充進(jìn)法律服務(wù)隊伍；從老干部老黨員等離退休人員中選適合的人充實(shí)到法律服務(wù)隊伍；面向社會招募志愿者，成立法律服務(wù)志愿者大隊。這些舉措完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的組織保障和人才保障。

其二，建立法律顧問制度。在組織安排上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、律師事務(wù)所與村委會各司其職。司法所負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)，律師事務(wù)所負(fù)責(zé)選派人員，村委會負(fù)責(zé)宣傳等輔助性工作。在服務(wù)方式上，法律顧問通過線上“互聯(lián)網(wǎng)+熱線平臺”、線下接待日現(xiàn)場服務(wù)兩種渠道進(jìn)行嵌入式的參與，為村民提供及時有效的法律服務(wù)。(14)戴康、許中波：《公共法律服務(wù)的城市社區(qū)治理邏輯與路徑》，《城市問題》2020年第6期。

其三，完善法律服務(wù)多元供給機(jī)制。在整合現(xiàn)有法律服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)市場供給法律服務(wù)主體到鄉(xiāng)村開展法律服務(wù)，形成多元化的法律服務(wù)供給格局，以滿足村民法律服務(wù)需求；同時，優(yōu)化法律顧問服務(wù)模式和“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”模式，推進(jìn)鄉(xiāng)村“數(shù)字法治、智慧司法”建設(shè)，圍繞群眾需求，提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的法律服務(wù)。(15)鄧勝英：《關(guān)于優(yōu)化鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給助力鄉(xiāng)村治理的思考》，《宜賓日報》2021年1月15日，第3版。在多元供給模式下，多元主體共同參與，相互合作，有助于實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享的社會治理新格局。

其四，健全糾紛調(diào)處聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。一方面，建立“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治中心牽頭協(xié)調(diào)、司法行政具體實(shí)施、相關(guān)部門聯(lián)動協(xié)作”的糾紛大聯(lián)調(diào)平臺，統(tǒng)籌指導(dǎo)協(xié)調(diào)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解工作，有助于將社會矛盾化解在基層；另一方面，健全鄉(xiāng)村調(diào)解仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、司法訴訟有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，有利于提高鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作的優(yōu)化和深入，使得法律服務(wù)供給側(cè)改革初具成效，但仍然存在一些問題需要逐步回應(yīng)與解決。問題主要集中在三點(diǎn)：一是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。同黨建服務(wù)一樣，法律服務(wù)也缺少對服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，而服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化決定了服務(wù)的質(zhì)量與水平。由于黨建服務(wù)與法律服務(wù)的特殊性，它們除了需要滿足社會需求和實(shí)現(xiàn)治理效能，還需要維護(hù)“黨”與“法”的社會公信力，這對服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平提出了更高的要求，而統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的缺失無疑增加了這些目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。二是資源整合不足。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)建設(shè)呈現(xiàn)出“鋪得開收不攏”的狀態(tài)，資源的統(tǒng)籌整合與功能的銜接配置不足，導(dǎo)致治理資源浪費(fèi)，治理效果大打折扣。三是監(jiān)督管理不夠。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)側(cè)重于平臺隊伍的建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制的完善，對于監(jiān)管體系的構(gòu)建相對滯后。隨著法律服務(wù)供給主體的多元化、隊伍規(guī)模的擴(kuò)大化、運(yùn)作機(jī)制的精細(xì)化以及社會需求的多樣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要盡快建立起法律服務(wù)監(jiān)管體系，形成一個完整、閉合和良性循環(huán)的法律服務(wù)鏈條(16)郭海南：《“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”體系助力新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略初探》，《中國司法》2018年第10期，第69頁。。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

早在2019年1月，中共中央、國務(wù)院便在《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提出要實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，隨后便由中共中央辦公廳、國務(wù)院在2019年5月印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，對數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)做出了具體規(guī)劃。2021年3月由全國人民代表大會發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)，要“加快推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務(wù)體系，建立涉農(nóng)信息普惠服務(wù)機(jī)制，推動鄉(xiāng)村管理服務(wù)數(shù)字化”。緊接著，2021年4月由全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》再次明確了推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化智能化水平的重要性。據(jù)此，數(shù)字服務(wù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字服務(wù)建設(shè)的主要做法和成效如下。

其一，構(gòu)建數(shù)字服務(wù)平臺。一方面，將數(shù)字信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行深度結(jié)合，建立面向社會和市場主體的數(shù)字信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，共享信息資源，從而助力農(nóng)村進(jìn)步，消除信息鴻溝，服務(wù)基層農(nóng)民；(17)倪佳：《“數(shù)字湖南”戰(zhàn)略與農(nóng)村基層信息服務(wù)新思路》，《圖書館》2017年第8期。另一方面，建立面向政府的數(shù)字化管理平臺，將管理轄區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格管理員，進(jìn)行全方位、精細(xì)化、動態(tài)化的服務(wù)與管理。

其二，建立新農(nóng)民新技術(shù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。探索建立“一批兼具創(chuàng)業(yè)孵化、技術(shù)創(chuàng)新、技能培訓(xùn)等功能于一體的新農(nóng)民新技術(shù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心，培育形成一批叫得響、質(zhì)量優(yōu)、特色顯的農(nóng)村電商產(chǎn)品品牌，基本形成鄉(xiāng)村智慧物流配送體系”(18)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。，充分發(fā)揮數(shù)字服務(wù)對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動作用。

其三，完善“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)運(yùn)作模式。數(shù)字鄉(xiāng)村提供“互聯(lián)網(wǎng)+便民服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品”等個性化服務(wù)，甚至對同為基礎(chǔ)服務(wù)的黨建服務(wù)與法律服務(wù)也形成了“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”(19)王保彥、邸曉星：《“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”精準(zhǔn)服務(wù)群眾研究——以天津紅橋區(qū)“微實(shí)事工作室”為例》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2019年第2期，第20頁?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+法律”的服務(wù)運(yùn)作模式，通過用“數(shù)字化治理”取代“條塊化管理”，有效滿足村民的多元化服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)治理的及時有效。

其四，探索自治與共治相結(jié)合的數(shù)字治理模式。數(shù)字信息平臺的交互式設(shè)計與“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)作模式的回應(yīng)型服務(wù)，激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生需求，有利于促進(jìn)村民自治意識的覺醒；同時，通過數(shù)字服務(wù)提供給企業(yè)、社會組織和村民等多元主體參與鄉(xiāng)村治理的便捷渠道，有助于實(shí)現(xiàn)從政府單向治理向政府、市場、社會共建共治共享的轉(zhuǎn)變。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字服務(wù)在鄉(xiāng)村治理過程中成效初顯，但仍存在一些共性化與個性化的問題有待完善。問題主要集中在三個方面：一是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。作為黨建服務(wù)、法律服務(wù)和數(shù)字服務(wù)共有的問題，其重要性無須贅述。而數(shù)字服務(wù)涉及到的信息安全問題更是強(qiáng)化了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的迫切性。二是協(xié)同性不足。數(shù)字服務(wù)的功效需要在整體性治理框架下才能全面釋放，因而目前在行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變尚未徹底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)推進(jìn)數(shù)字服務(wù)，明顯存在協(xié)同性不足、中后期發(fā)展遇阻放緩的問題。三是數(shù)字人才和數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施不夠。規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動、保障數(shù)據(jù)安全是數(shù)字服務(wù)發(fā)揮治理效能的前提，但受限于數(shù)據(jù)安全整體發(fā)展水平，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字服務(wù)人才短缺，數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施不夠。我們要謹(jǐn)防因數(shù)據(jù)泄露或損壞引發(fā)的數(shù)字服務(wù)反噬治理效能的問題，并從制度完善、技術(shù)研發(fā)、人才引進(jìn)與培養(yǎng)三個層面積極探索預(yù)防和應(yīng)對措施。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系的具體建構(gòu)

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)、法律服務(wù)、數(shù)字服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀分析，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)在治理過程中存在的諸多問題，真切反映出其缺乏基于頂層設(shè)計的系統(tǒng)性、整體性規(guī)劃。正因如此，建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系顯得更為迫切和重要。我們將主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式、績效評價幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系進(jìn)行具體建構(gòu)。

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》通過立法的形式明確了現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制的基本內(nèi)容，同時也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理需要具備的基礎(chǔ)社會條件，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的內(nèi)涵與特征，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的范圍即為這7項內(nèi)容，并在7項內(nèi)容之下設(shè)置了18項具體服務(wù)。具體而言，在鄉(xiāng)村社會治理過程中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”主要體現(xiàn)為黨建服務(wù)；“政府負(fù)責(zé)”主要體現(xiàn)為政務(wù)服務(wù)；“民主協(xié)商”主要體現(xiàn)為民事民議服務(wù)、民事民辦服務(wù)、民事民管服務(wù)；“社會協(xié)同”主要體現(xiàn)為跨部門協(xié)同服務(wù)、跨區(qū)域協(xié)同服務(wù)、跨功能協(xié)同服務(wù)；“公眾參與”主要體現(xiàn)為決策性參與服務(wù)、聽證性參與服務(wù)、咨詢性參與服務(wù)、協(xié)調(diào)性參與服務(wù)；“法治保障”主要體現(xiàn)為立法修法服務(wù)、農(nóng)村法律服務(wù)(法治宣傳、法律咨詢、法律援助、法律調(diào)解、司法救助、公證服務(wù)等)、綜合執(zhí)法服務(wù)；“科技支撐”主要體現(xiàn)為數(shù)字服務(wù)、智能服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。

在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的范圍后，我們來對其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。需要說明的是，本文只嘗試解答鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)需要在哪些方面制定標(biāo)準(zhǔn)，而暫不對標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何制定作回應(yīng)。參照《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》，上述18項服務(wù)應(yīng)在服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位等五個方面制定標(biāo)準(zhǔn)。“服務(wù)對象”規(guī)定各項基礎(chǔ)服務(wù)需覆蓋的群體范圍，解決了“為誰做”的問題，同時也明確了服務(wù)對象享有本項服務(wù)的權(quán)利；“服務(wù)內(nèi)容”規(guī)定各項基礎(chǔ)服務(wù)包含的具體工作事項、工作職責(zé)，解決了“做什么”的問題；“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”對于有確切要求的直接列明，對于標(biāo)準(zhǔn)散見于各相關(guān)法律法規(guī)中的按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，解決了“怎么做”“做到什么程度”的問題；“支出責(zé)任”規(guī)定各項基礎(chǔ)服務(wù)的資金來源渠道，解決了“誰買單”的問題，增強(qiáng)了基礎(chǔ)服務(wù)的保障能力；“牽頭負(fù)責(zé)單位”規(guī)定各項基礎(chǔ)服務(wù)的責(zé)任主體，解決了“誰主導(dǎo)”和“誰負(fù)責(zé)”的問題，提高了執(zhí)行力，也避免了推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。

門簾掀開，所有人的目光投了過來，“嘩”地讓開一條道，一個火爐現(xiàn)出來，我把自己晾在爐火邊，頓時煙霧從腿往上蔓延，籠罩了我的全身。

(二)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)資源配置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的資源配置是其發(fā)揮效用的基礎(chǔ)條件。我們將從人、財、物、事四個方面探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)資源配置的優(yōu)化路徑。

其一，培養(yǎng)和引進(jìn)人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的范圍決定了其人才需求的類型，按功能劃分，主要包括管理型人才與技術(shù)型人才，其中，管理型人才主要指經(jīng)營管理人才，技術(shù)型人才主要包括農(nóng)業(yè)科技人才、數(shù)字技術(shù)人才、法律服務(wù)人才、社會工作人才等；按地域劃分，包括本土人才與外來人才。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)大力培養(yǎng)本土人才，引進(jìn)外來人才，扶持管理型人才與技術(shù)型人才，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)提供人才保障。

其二，增加財政投入。加大政策支持力度，在增加政府投入的同時，通過政府購買服務(wù)、貸款貼息等方式，吸引更多社會力量投入鄉(xiāng)村建設(shè)，(20)趙早：《鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型與數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第14期，第48頁。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)保障。

其三，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善水利、交通、電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、共建共享，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)提供物質(zhì)保障。

其四，編制和更新權(quán)責(zé)清單。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策性文件，編制權(quán)責(zé)清單，明確與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)相關(guān)的事權(quán)與支出責(zé)任，并隨規(guī)定的調(diào)整及時更新，實(shí)行動態(tài)管理。同時，增強(qiáng)政策的針對性和執(zhí)行性，比如結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系建設(shè)實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)，完善各項配套措施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)提供法律依據(jù)與政策支持。

(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的管理運(yùn)行機(jī)制是其作用效果的決定性因素。我們將根據(jù)管理運(yùn)行機(jī)制的功能定位，從建立便民服務(wù)體系和協(xié)同治理體系兩方面對其進(jìn)行完善。

其一，建立便民服務(wù)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)作用于治理過程、不直接面向公眾的特征，使其在建立與便民服務(wù)相關(guān)的管理運(yùn)行機(jī)制時更側(cè)重于以下幾方面：一是建設(shè)線上與線下結(jié)合、網(wǎng)絡(luò)與實(shí)體聯(lián)動的綜合服務(wù)平臺；二是推進(jìn)數(shù)字化智能化建設(shè)，包括建立面向公眾的數(shù)字信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺、面向政府的數(shù)字化管理平臺、搭載于國家政務(wù)服務(wù)平臺的線上綜合服務(wù)平臺，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)運(yùn)作模式等；三是引入法律顧問，將基層矛盾帶入法治軌道；四是保障公眾參與和協(xié)商議事的通道，暢通村民利益表達(dá)渠道。

其二，建立協(xié)同治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)本身自帶協(xié)同屬性，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐等7項內(nèi)容彼此之間即存在協(xié)同關(guān)系。同時，社會協(xié)同與公眾參與兩項內(nèi)容的主要功能即為促進(jìn)協(xié)同治理，與這兩項內(nèi)容相關(guān)的管理運(yùn)行機(jī)制均應(yīng)納入?yún)f(xié)同治理體系。此外，協(xié)同治理體系的建立還可以從以下幾方面入手：一是建立三級服務(wù)平臺聯(lián)動協(xié)作機(jī)制；二是構(gòu)建區(qū)域化服務(wù)共同體；三是完善服務(wù)多元供給機(jī)制；四是健全糾紛調(diào)處聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。

除了關(guān)注上述兩類常規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制之外，我們還需將眼光放長遠(yuǎn)些，看看鄉(xiāng)村治理未來的發(fā)展方向?qū)⒔o鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的管理運(yùn)行機(jī)制提出什么新挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字服務(wù)的深入推進(jìn)，少數(shù)具備條件的鄉(xiāng)村開始著手構(gòu)建孿生鄉(xiāng)村，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化智能化，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理運(yùn)行。數(shù)字化管理運(yùn)行要求將數(shù)據(jù)資源要素化，進(jìn)行系統(tǒng)梳理和開發(fā)利用，服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè)與治理。為此，應(yīng)建立鄉(xiāng)村數(shù)字資源庫，以數(shù)字推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村治理“智能轉(zhuǎn)型”；并探索建立數(shù)字應(yīng)用輔助管理決策機(jī)制，包括實(shí)時提供便民服務(wù)、實(shí)時掌握村情民意、實(shí)時預(yù)警處置事件等。(21)黃莉莉：《推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化改革的若干建議——德清打造數(shù)字鄉(xiāng)村賦能鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐及啟示》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2021年第3期。

(四)豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)供給方式

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的基礎(chǔ)性，絕大部分服務(wù)事項具有較強(qiáng)的政治和行政色彩，致使服務(wù)供給主體和方式均較為單一。對此，我們可以將服務(wù)事項拆解開來，部分政治性、行政性較強(qiáng)的服務(wù)內(nèi)容可以繼續(xù)由政府供給，但專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的服務(wù)內(nèi)容可以并鼓勵引導(dǎo)市場供給，而生活性較強(qiáng)的服務(wù)內(nèi)容可以探索交由村民自治。具體可以從以下幾方面豐富服務(wù)供給方式。

其一，完善政府購買服務(wù)機(jī)制。作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，政府購買服務(wù)的范圍涵蓋了公共服務(wù)的多個領(lǐng)域，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)，政府購買的范圍主要集中在法律、科技等傳統(tǒng)高專業(yè)性、高技術(shù)性領(lǐng)域。具體表現(xiàn)為由政府出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，以項目化的形式運(yùn)作，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，從而提高服務(wù)質(zhì)量與效率。值得注意的是，專業(yè)性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)是一組發(fā)展中的概念，隨著去行政化和精細(xì)化治理理念的推進(jìn)，部分政治性、行政性服務(wù)內(nèi)容也逐漸具有專業(yè)性、技術(shù)性等特質(zhì)，例如上海市浦東新區(qū)塘橋街道對社會組織購買黨建服務(wù)的探索，在一定程度上反映出黨建服務(wù)專業(yè)化的發(fā)展趨勢。因此，我們要懷著開放的心態(tài)，接納并探索新型服務(wù)供給方式，以適應(yīng)治理需求的發(fā)展變化。

其二，探索自治供給模式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)中，民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與等三項內(nèi)容都有一個共同指向，即村民自治。村民自治是這三項基礎(chǔ)服務(wù)得以順利推進(jìn)的前提條件，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的基本目標(biāo)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)中生活性較強(qiáng)的服務(wù)內(nèi)容，由村民自治進(jìn)行供給有天然優(yōu)勢，只有村民自己才最懂自己的需求，也只有村民自愿參與民主協(xié)商、社會協(xié)同，自愿參與社會事務(wù)的管理，這些基礎(chǔ)服務(wù)才能真正落到實(shí)處并發(fā)揮效用。據(jù)此，應(yīng)積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)自治供給模式，促進(jìn)村民自我管理與自我服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

(五)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)績效評價機(jī)制

作為起監(jiān)管作用的績效評價制度，其既是政府自查自審的方式，也是公眾監(jiān)督與利益表達(dá)的渠道。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的績效評價制度應(yīng)主要從以下幾方面入手。

其一，建立評價指標(biāo)體系。評價指標(biāo)體系應(yīng)包括資源配置和治理效能兩大類，資源配置主要有人才培養(yǎng)與引進(jìn)、財政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、權(quán)責(zé)清單編制與更新等指標(biāo)，治理效能主要有農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、文化建設(shè)、兒童照護(hù)、教育保障、創(chuàng)業(yè)扶持、就業(yè)改善、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、社會救助、便民服務(wù)等指標(biāo)。具體服務(wù)事項的評價指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增減調(diào)整。

其二，建立效果跟蹤反饋機(jī)制。效果跟蹤反饋機(jī)制是政府視角自上而下的常態(tài)化長效性反饋，依托數(shù)字化管理平臺，借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組三級服務(wù)系統(tǒng)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)的具體舉措與實(shí)施效果進(jìn)行持續(xù)性跟蹤、信息收集、歸納分析與反饋，從而促進(jìn)服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式的及時更新與完善。

其三，建立公眾評價反饋機(jī)制。公眾評價反饋機(jī)制是公眾視角自下而上的反饋，包括政府主導(dǎo)的常態(tài)化問詢式反饋和自發(fā)的動態(tài)化應(yīng)激性反饋。兩種形式的反饋線下均依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組三級服務(wù)系統(tǒng)，線上均借助數(shù)字信息平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)模式，區(qū)別在于：前者有常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，政府定期以走訪談心或問卷調(diào)查的方式收集信息，公眾便由這種方式反饋信息；而后者是公眾通過投訴、舉報涉及自身利益或公共利益的不良服務(wù)舉措來反饋信息。

其四，建立問責(zé)機(jī)制。作為績效評價制度的最后一環(huán)，問責(zé)機(jī)制的設(shè)立將促成閉環(huán)管理運(yùn)行機(jī)制的圓滿。問責(zé)機(jī)制要求問責(zé)事項明晰化、問責(zé)程序規(guī)范化和問責(zé)過程透明化，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。同時，還要建立案情通報、案件移送等制度，促進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)與法律問責(zé)的有效銜接，從而推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善政府治理體系。

四、結(jié)語

基礎(chǔ)服務(wù)同基礎(chǔ)設(shè)施一樣，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的前提性、奠基性條件。然而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理領(lǐng)域的理論研究與實(shí)踐探索均主要著眼于對基本公共服務(wù)體系的完善，缺乏對基礎(chǔ)服務(wù)體系的建構(gòu)，長此以往，將阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。因此，有必要盡快著手建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系。首先，應(yīng)確定其內(nèi)涵與特征。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系是指由公共財政所支持的、支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理過程順利推進(jìn)所需要的基礎(chǔ)社會條件，經(jīng)過系統(tǒng)梳理與綜合建構(gòu)形成的有機(jī)整體；應(yīng)具備基礎(chǔ)性、以治理效能為導(dǎo)向、多元化、差別化、數(shù)字化、協(xié)同性等特征。其次，應(yīng)明晰其發(fā)展現(xiàn)狀。鑒于實(shí)踐中尚無鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)的直接經(jīng)驗(yàn)可供研究和借鑒，我們根據(jù)前文所述內(nèi)涵及特征，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的龐雜構(gòu)造中剝離出可納入基礎(chǔ)服務(wù)范疇的黨建服務(wù)、法律服務(wù)、數(shù)字服務(wù)等內(nèi)容。通過對這三項服務(wù)的做法、成效、問題等進(jìn)行梳理分析，得以窺見鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)缺乏基于頂層設(shè)計的系統(tǒng)性、整體性規(guī)劃這一基本狀況。最后，應(yīng)探索其實(shí)現(xiàn)路徑。我們認(rèn)為，可以從以下五方面入手：一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)范圍為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐等7項內(nèi)容，并在這7項內(nèi)容之下設(shè)置18項具體服務(wù)；同時，參照《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》，對這18項具體服務(wù)在服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位等五個方面制定標(biāo)準(zhǔn)。二是從人才保障、經(jīng)濟(jì)保障、物質(zhì)保障、提供法律依據(jù)與政策支持等四個方面優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)資源配置。三是從建立便民服務(wù)體系和協(xié)同治理體系兩個方面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制，并探索建立應(yīng)對孿生鄉(xiāng)村等未來鄉(xiāng)村治理新形式的管理運(yùn)行機(jī)制。四是從完善政府購買服務(wù)機(jī)制、探索自治供給模式兩個方面豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)供給方式。五是從建立評價指標(biāo)體系、效果跟蹤反饋機(jī)制、公眾評價反饋機(jī)制、問責(zé)機(jī)制四個方面健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)服務(wù)績效評價機(jī)制。