城市規劃與國土規劃管理中的矛盾與解決措施

王鴻巖

【摘要】城市規劃和國土規劃是關乎城市發展的重要工作，存在互相促進、合作共贏的關系，然而城市規劃更多傾向于充分開發利用城市空間，國土規劃側重于保護土地資源，二者存在著客觀矛盾。本文探討了城市規劃與國土規劃管理之間的矛盾問題，并促進二者之間的合作發展提出切實可行的解決措施。

【關鍵詞】城市規劃;國土規劃;矛盾;對策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

城市規劃的重心在于更好的促進城市發展，國土規劃的重心在于更好利用和保護有限的土地資源，二者之間既有合作也有矛盾，矛盾的關鍵在于發展土地還是保護土地。為了更好的促進城市科學發展，保護土地資源，需要協調兩大規劃的主要矛盾，促進城市規劃和國土規劃管理工作的合理開展，實現土地資源的科學保護與合理開發。

1、城市規劃與國土規劃管理的主要矛盾分析

城市規劃是為了實現城市的經濟和社會發展目標，而對城市土地進行合理利用和協調布局，對土地開發利用進行綜合部署和具體安排，是城市建設的基本依據。國土規劃為了保證土地利用滿足國民經濟發展的需要，對土地利用和保護進行長期安排，根據自然、技術、人力等資源分布和配置情況，確保土地得到充分有效利用，避免土地資源的浪費。二者都是研究如何合理利用土地資源，但目標和側重點等方面有所不同，導致客觀存在著不可忽視的矛盾沖突。

首先，兩大規劃的編制部門不一樣，管理目的存在差異。城市規劃由建設規劃部門編制，國土規劃由國土資源部門編制，編制部門有著不同的職責分工，雖然存在眾多的職能交叉點，但出于不同的角度，往往在用地規模、功能布局等方面產生沖突甚至脫節的問題。城市規劃是對具體城市建設的規劃，側重于城市經濟等發展目標的實現，根據城市功能定位和發展方向等進行具體規劃;國土規劃屬于高一層次的規劃，根據國民經濟發展、土地適應性等情況，對土地資源開發、復墾、保護等進行整體安排，更側重于統籌管理。

其次，兩大規劃的工作思路和管理內容不一樣。城市規劃為了促進城市社會經濟發展，對城市規劃范圍內的土地資源進行全面安排;國土規劃則是對土地利用情況進行綜合考慮和專業規劃，預測土地需求，確定土地利用方針政策，編制規劃方案。

再次，兩大規劃的編制規程不一樣。城市規劃采用綜合編制方式，由上到下又從下到上，交替結合，具有較強的實操性;國土規劃采用逐級編制方式，由上到下，從整體到局部，有較強的計劃性。因此，城市規劃的建設用地分配指標往往較高，而國土規劃的建設用地分配指標通常較低。

最后，兩大規劃的期限不一樣。城市規劃的期限通常比較隨意，由政府部門根據城市發展的實際需求制定，一般是20年，期限跨度較大，可操作性較低;國土規劃由國務院統籌確定，由國土資源部門發文對土地利用規劃期限進行明確規定，一般建立近期和中長期規劃，從5年到10年、15年，可操作性較強。

2、城市規劃與國土規劃管理存在的問題

由于兩大規劃之間存在客觀矛盾，導致在實際工作中暴露出一系列的問題，導致土地資源的利用與保護受到影響。

首先，隨著城市化進程的推進，城市建設用地不斷增加，城市規劃建設用地規模遠超國土規劃。部分城市為了追求規模擴大，侵占大量耕地和其他土地資源，導致建設用地規模將近國土規劃建設用地規模的1.5倍。

其次，國土規劃信息更新慢。2019年我國進行第三次全國土地調查，與上一次間隔十年之久，十年間全國城鄉建設發生翻天覆地的變化。這導致土地信息嚴重滯后，無法反映土地資源的實時情況，而全國性的土地調查需要耗用大量的人力物力，難以頻繁開展。

最后，城市規劃中土地利用率不高。從城市土地利用的實際情況來看，不少城市存在土地閑置情況，大量土地資源沒有得到合理利用。究其原因，在于城市規劃盲目追求城市擴張和經濟發展，沒有參考借鑒國土規劃，導致土地資源利用效率不高。

3、城市規劃與國土規劃矛盾的解決措施

結合上文的分析，兩大規劃的協調合作首要問題在于充分認識二者的關系，積極完善相關法律制度，促進國土規劃和城市規劃的協調，加強相互的交流溝通，具體分析如下：

3.1充分認識兩大規劃的關系

城市規劃與國土規劃并非單純的對立關系，二者之間存在很多共通之處，可以相互促進，協調發展。國土規劃對土地資源利用有統籌全面的考慮，尤其在保護耕地等土地資源方面有城市規劃不可替代的作用，而城市規劃在促進城市經濟發展方面發揮重要作用。因此，應在城市建設土地規模等方面突出國土規劃的作用，而在城市用地具體用途管理等方面突出城市規劃的優勢，協調好兩者之間的關系。

3.2完善相關法規制度

雖然國家出臺了城市規劃與國土規劃相關的法律法規，2019年又進行了修訂，但屬于兩個部門管理體系下。雖然國土空間規劃體系統一了兩個規劃，但在法規層面并未實現統一，還存在隔閡。因此，應針對新的發展要求，結合行政為主、市場為輔的管理模式，對相應法規進行修訂和完善，檢查是否有不符的內容，實現二者的統一。比如將城市規劃期限和國土規劃保持一致，設立5年、10年和15年規劃。

3.3促進國土規劃和城市規劃協調溝通

在城市規劃工作中，應了解國土規劃的要求，在用地規模、具體規劃等層面由國土規劃指導和決定，并從規劃實踐中驗核并反饋國土規劃，對國土規劃進行完善和調整，使兩大規劃可以相互協調，優勢互補。同時，應構建統一的規劃管理系統，加強信息化建設，消除兩大規劃之間的溝通壁壘，促進土地規劃的現代化、規范化發展。

結語：

綜上所述，城市規劃與國土規劃起源不同，但有著本質的聯系，應在國土空間規劃的統籌下，發揮各自優勢，化解矛盾沖突，實現國土空間規劃下廣域土地利用和局部城市建設的統籌發展，協同進步。

參考文獻：

[1]吳鵬.國土空間體系下城市規劃與土地規劃關系研究[J].城市建筑，2020，17（24）：34-35.

[2]梁繼祥.基于國土空間規劃體系的城市土地資源科學規劃建議[J].城市住宅，2020，27（01）：187-188.

[3]張菀航.城市建設：告別外延擴張 轉向內涵發展[J].中國發展觀察，2016（06）：35-37.

[4]劉秋玲.以城市規劃統籌城市發展：深圳市規劃國土管理創新的探索[A].中國城市規劃學會、重慶市人民政府.規劃創新：2010中國城市規劃年會論文集[C].中國城市規劃學會、重慶市人民政府：中國城市規劃學會，2010：4.