新發展格局下高質量綜合保稅區構建路徑探微

段葳 袁子君

摘 要： 根據“雙循環”新發展階段的要求，綜合保稅區職能由側重于對外開放轉變為側重暢通內循環、培育新動能新優勢以促進更高水平的開放以及為建設自由貿易區探路。新發展階段要求高質量綜合保稅區能夠協調區域經濟、優化國內產業鏈、著力創新發展并且能夠為自由貿易區建設提供實踐經驗。文章探索性地提出從整合區域政策、升級產業功能體系、拓展創新以及促進綜合保稅區與跨境電子商務綜合試驗區協同發展四個方面出發構建新發展階段的高質量綜合保稅區。

關鍵詞：雙循環;高質量綜合保稅區;高水平開放;路徑構建

2019年1月25日，國務院印發《國務院關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》（下稱《若干意見》）。提出“賦予綜合保稅區改革開放新使命”。據此，2020年4月30日《綜合保稅區發展績效評估辦法（試行）》正式出臺。連同已經出臺的《綜合保稅區審核設立指導意見（試行）》和《海關特殊監管區域退出管理工作規程》，共同構成綜合保稅區實行閉環式管理的政策基礎，即審核設立—事中事后監督—退出，拉開了轉型升級現有綜合保稅區、構建新型高質量綜合保稅區的帷幕。

定義“高質量”綜合保稅區應側重以下三點：第一，側重高質量。區別于傳統的囊括多種功能的綜合性海關特殊監管區域，“高質量”應該是根據區域特點在綜合性的基礎上具有突出的特征性，實現“區有所長”。第二，側重創新。高質量綜合保稅區要求供給側和消費側的雙向升級。以區內便利的營商環境來激發創新創造、培育新動能新優勢，以供給側的絕對優勢帶動國內消費，同時打造出口型開放經濟。第三，側重探索。高質量綜合保稅區是海關特殊監管區域的最高階形式，應當將包括政策體系、產業體系和空間體系的探索放在突出地位，為自由貿易區建設提供堅實的實踐基礎。

在新發展階段，多重因素促進了高質量綜合保稅區的構建。在“雙循環”新發展格局下，以“高質量發展”進一步促進“高水平開放”，以“內循環”促“雙循環”。具體來說，“高水平開放”側重外循環，對標國際標準打造高水平開放新高地，促進我國以更高姿態參與、引領全球分工;“高質量發展”側重內循環，發揮地方比較優勢以釋放內需、激發創新創造潛力。第一，共建“一帶一路”高質量發展的需求。“一帶一路”為我國打造了陸海雙向開放局面，這一局面需要綜合保稅區承擔陸路樞紐的角色。第二，國際市場的飽和。綜合保稅區是連接國際國內市場的紐帶，扮演了承接對外開放轉向國內發展的重要角色。第三，國內經濟格局急需重塑。不甚均衡的國內經濟格局，需要利用綜合保稅區的增長極作用進行重塑。

一、新發展格局對高質量綜合保稅區的內在要求

（一） 優化空間分布，以協調區域經濟發展

在全國范圍內的空間分布上，現有綜合保稅區呈現“全面覆蓋，區域不均”的分布特點。截至2021年1月25日，我國現存及已批復建設的綜合保稅區共計149個，分布于31個省、直轄市，幾乎達到了全國覆蓋。其中，數華東地區綜合保稅區數量最多，達66個。其次是華南地區31個，西南地區13個，華北地區14個，西北地區13個以及東北地區8個。從區位分布上看，逾六成的綜合保稅區位于我國東南區域，同時華東地區的綜合保稅區數量自海岸線向中部地區有遞減的趨勢，東西部分布不協調的問題極為突出。另外，綜合保稅區在區域內的分布也極不平衡。華東地區的66個綜合保稅區中有30個位于江蘇省，13個位于山東省。這說明，綜合保稅區雖然實現了全國覆蓋，但在全國范圍內的分布缺乏平衡，東多西少，在單個區域內的分布也不甚均勻。總的來說，綜合保稅區扎堆于經濟發展較好區域，而忽略了相對欠發達的區域。

《十四五規劃（草案）》提出：優化區域經濟布局，促進區域協調發展。進一步強調了區域協調發展戰略的重要性。在暢通國內大循環的要求下，我國經濟發展對綜合保稅區的職能要求也發生了變化。除了進一步與沿海保稅港區對接，承接沿海發達地區的產業轉移和促進產業升級以外，還需要擔負起帶動欠發達地區發展以達到區域平衡的目的。

這就要求我們充分發揮綜合保稅區作為區域經濟增長極的帶動作用，通過在經濟欠發達的地區批建綜合保稅區，以平衡區域內以及全國范圍內綜合保稅區的分布，從而達到協調區域經濟發展的目的。

（二）優化產業鏈，促進產業與消費雙升級

“暢通國內大循環”，重點應落于“暢通”之上，即疏通我國經濟循環中生產、分配、消費等關鍵環節的堵塞之處。《十四五規劃（草案）》提出：“破除制約要素合理流動的堵點，貫通生產、分配、流通、消費各環節，形成國民經濟良性循環。”“建立擴大內需的有效制度，全面促進消費，拓展投資空間，加快培育完整內需體系。”我國發展內循環的基礎是我國國內擁有較為完善的產業鏈。在“暢通國內大循環”的目標下，應當將優化產業鏈、進一步激發內需作為重點。我國現在的產業鏈層次與經濟發展程度相關聯。欠發達地區產業附加價值率低，處于產業鏈上游鏈環。相應的發達地區承擔技術、經濟含量較高的勞動，以高產業附加值位居產業鏈下游鏈環。同時，由于我國以往以參與國際大循環為主的經濟方式，使得“引進模式”久居產業發展的主流。從國外引進的技術和產業雖相對于國內處于頂端，但相較于技術產業輸出國，則處于中游。這在很大程度上導致了高端消費的外流。從而形成了“結構性短缺→消費升級→消費外流→產業升級缺乏動力”的不良循環。

綜合保稅區作為將生產和消費聯結的區域，在優化產業鏈這方面的作用不可忽視。高質量綜合保稅區的構建，應當以充分利用綜合保稅區所在地的區域比較優勢為基礎，激發地區的生產、消費活力。在欠發達地區建設綜合保稅區，其內部產業結構和企業組成應當因地制宜。以最大程度發揮區域比較優勢為宗旨，大大拉低發展難度，降低產業鏈運行成本的同時，讓區域各顯其長。通過優化供給側拉動消費，從而促進產業和消費的雙升級。

（三）著力區域科技創新，助力發展現代化產業體系

中華大地悠久的歷史和廣袤的疆土，決定了地域特征的多樣性。在為創新發展提供更為多樣的方式和內容的同時，也為我國發展現代化產業體系提供了先天性的地域優勢。這使得區域創新成為我國創新體系中極其重要的部分。有學者認為區域創新是“驅動高質量發展、實現創新驅動發展、破解當前經濟發展中突出矛盾和問題的基礎支撐。”

如圖1《2020年中國區域創新能力評價報告》顯示，廣東和北京的區域創新能力綜合效用值較高，與江蘇、上海和浙江共同包攬前五。剩余省份與排名前五的省份差異較大，呈現明顯的東、中、西差異，這與我國產業體系關系巨大。我國長期作為世界加工廠，第三產業內部也以貨運流通為主。這種對遠洋運輸和港口經濟的依賴，在很大程度上抑制了以區域優勢為基礎的創新創造。

而綜合保稅區依區域而建，是充分發揮區域優勢、孕育創新的熱土。綜合保稅區內的企業享有我國最多的優惠政策和最簡化的經營手續，為企業創新創造提供了極其優越的環境。《若干意見》中強調：根據地區優勢，充分發揮綜合保稅區的創新創造能力。在“雙循環”新發展格局下，我們在延續綜合保稅區的加工制造功能、倉儲功能以及運輸功能的同時，應當將發展的目光側重于激發創新創造上來。充分利用綜合保稅區內極為優越的創新條件，著力于科技創新和服務業發展，以優化產業布局，助力我國發展現代化產業體系。

（四）探索自由貿易區運行機制，助力高水平開放

自由貿易試驗區是十四五階段的主要特區形式。新發展階段，貿易模式的轉型升級刻不容緩。如何從“貿易大國”轉向“貿易強國”，充分統籌國內外市場、培育新動能新優勢是目前自貿區建設的關鍵。自貿試驗區的功能定位主要是改革開放“試驗田”，旨在形成可復制可推廣的經驗做法。通常情況下，一個自由貿易試驗區內包含多種形式的海關特殊監管區域。綜合保稅區是海關特殊監管區域創新發展的“先鋒隊”，是自由貿易試驗區探索發展的重要策略，更是自由貿易區“一線放開、二線管住”的關鍵核心，可以說是聯結海關特殊監管區域和自由貿易區的“紐帶”（圖2）。高質量綜合保稅區的建設能夠為我國建設自由貿易區提供政策體系、產業體系和空間體系等實踐基礎。多個綜合保稅區的同時構建能夠快速得出可復制推廣的普遍經驗，也能夠有針對性地打造特色區域。

在成熟的自由貿易區的基礎上，進一步開放探索，打造對標國際標準的自由貿易港。黨的十九大明確要求“探索建設自由貿易港”。自由貿易港擁有開放程度極高的自由貿易，此外還擁有投資自由、資金流動自由、雇工自由、經營自由、經營人員出入境自由等。其自由程度是遠遠高于自由貿易區的，是新時代中國改革開放的新高地。這也意味著必須有成熟的自由貿易區作為支撐。所以說，建設高質量綜合保稅區是為建設成熟的自由貿易區探路，成熟的自由貿易區能夠為我國構建自由貿易港提供堅實的基礎，為我國高水平開放提供“窗口”。

三、新發展格局下高質量綜合保稅區構建路徑

在“雙循環”新發展階段，建設高質量綜合保稅區應當從完善政策、升級產業功能體系、拓展創新以及區域聯動四個方面出發。整合兩個市場，深度對接國際自由貿易區標準，形成以高水平開放、高質量發展為目標的綜合保稅區，為自由貿易區建設提供能夠廣泛推廣并兼具地區特色的建設經驗。

（一） 全國一盤棋，實現區域政策的整合及無縫銜接

“雙循環”新發展階段的高質量綜合保稅區已經不單單是海關特殊監管區域的最高形式，更多是對國內資源的整合自用以及向更高水平開放的探索，是統籌兩個市場、兩種資源的特殊區域。同時，綜合保稅區的區位分布也使得在完善其政策的過程中必須因地制宜地考慮。所以高質量綜合保稅區的政策首先應當對標國際標準，起碼應當以國際自由貿易區標準為引導，逐步靠近。其次要積極響應和落實《國務院關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》的要求，符合十四五規劃中對綜合保稅區發展提出的目標建議。最終還應當結合綜合保稅區所在地的區域特點和優勢，做好上位政策與地方政策的銜接工作。國內外、中央和地方、城市和產業三個維度的政策契合能夠較好地定位高質量綜合保稅區，大幅度降低內循環成本，深化供給側改革和激發國內市場。同時能夠對標國際，優化營商環境，為進一步開放發展構建基礎、提供經驗。

（二） 精耕細作，實現產業結構與功能的轉型升級

綜合保稅區采用分層次遞進式的產業功能體系。由總體功能、服務、產業以及業務操作四個層次組成。加工、物流和口岸為綜合保稅區的總體功能，起著導向性的作用。這三大功能可以細化為保稅物流、保稅加工、保稅服務以及口岸作業四項服務類型。其中，保稅物流包含倉儲物流、國際采購、國際配送;保稅加工包含加工制造;保稅服務包含生產性服務貿易;口岸作業包含口岸服務和集中檢查。即四項服務類型包含七種產業類型，這七種產業類型又包含了十幾種業務操作。這種層層細化的產業功能保證了綜合保稅區的高效率運行。

高質量的綜合保稅區要承接國內國際兩個市場，就需要更加精細的產業功能區協調運行國內外市場。統籌兩種資源的同時，根據綜合保稅區所在區位的優勢，形成側重，應當特別注重衍生配套產業的發展。以襄陽綜合保稅區為例，綜合保稅區內的汽車加工制造產業鏈和供應鏈可以做到進一步細化衍生。增加研發、檢測、展示、銷售等，塑造依托于優勢產業、服務更為綜合完善的高質量綜合保稅區。

（三） 拓展創新，實現以創新促發展

《若干意見》在基本原則篇提到“堅持創新驅動，轉型升級”。文中涉及三個方面的創新：產業結構創新、監管創新以及制度創新。

在產業結構創新方面，《若干意見》提出為區內用于研發創新、產業技術創新、創新研發機構建設以及醫療設備研發提供耗用核銷、免注冊備案等政策支持，以最大限度掃除研發創新過程的阻礙，試圖在綜合保稅區內為創新創造提供最優質的環境。《若干意見》提供的政策支持里缺乏與區外市場對接的服務類創新，可參照迪拜港，引進銀行、法務等中介服務，將區內的創新研發與區外的市場聯系起來，促進區外的資金流向高新技術產業，助力綜合保稅區內的創新研發。另一方面促進區內產業與城市功能，使綜合保稅區與其所在城市達成一種“產城協同”發展的局面。

在監管模式創新方面，《若干意見》提出依據產品屬性指定查驗、檢測方式，最大限度地加快查驗、檢測速度，放寬入區條件。總的來說，綜合保稅區的監管模式還是采取“一線放開、二線管住、區內自由”的總體思想。但在新發展階段，暢通國內大循環需要實現綜合保稅區之間流通順暢，以及綜合保稅區內外最大限度的流暢承接。“二線管住”不代表將綜合保稅區獨立于區外區進行嚴格的管制，可以劃分監管等級，在綜合保稅區與周邊發展配套連接的區域采取適當寬松的監管模式，促進綜合保稅區外延產業鏈的發展，更好地發揮綜合保稅區作為城市經濟增長極帶動經濟腹地共同發展的作用。

在制度創新方面，“支持綜合保稅區率先全面復制推廣自貿試驗區中與海關特殊監管區域相關的改革試點經驗。”探索優質自由貿易區的運營機制是新發展階段高質量綜合保稅區的構建目的之一。僅僅復制推廣已有的經驗是不夠的，必須要發揮綜合保稅區制度試驗田的作用。以最新批復設立的襄陽保稅區為例，其依托于襄陽自貿區設立，對于探索自由貿易港建設具有得天獨厚的條件。綜合保稅區是海關特殊監管區域的形式之一，而自由貿易試驗區往往包含多種形式的海關特殊監管區域。在新發展階段，綜合保稅區作為兩者相連的“紐帶”，在政策制度、產業功能及空間組織上與自由貿易區緊密關聯，為自由貿易區“大膽試、大膽闖、自主改”提供了支撐。

（四） 多方聯動，實現保稅區、跨境綜試區的融合發展

2020年4月，《國務院關于同意在雄安新區等46個城市和地區設立跨境電子商務綜合試驗區的批復》發布，至此全國批復設立的跨境電商綜合試驗區共105個，與全國范圍內的綜合保稅區分布實現高度重合。

《若干意見》將促進跨境電商發展作為培育新動能新業態的重要途徑，通過跨境電商將綜合保稅區打造成銷售服務中心是構建高質量綜合保稅區的手段之一。在暢通國內大循環的要求之下，實現綜合保稅區與跨境電商綜合試驗區的融合發展是必然趨勢。在新發展階段，應當將做好二者間的政策互通與對接，利用“雙區疊加”的優勢快速培育新業態、促進高新企業的發展作為雙區融合的關鍵。在跨境電商綜合試驗區內沿用綜合保稅區發展的成功經驗，并協同綜保區進行制度創新、管理創新和服務創新，為構建新時代自由貿易區和推動中國跨境電子商務健康發展提供可復制、可推廣的經驗。

四、結語

自改革開放以來，海關特殊監管區域以多種多樣的形式引領地區開放發展，塑造我國經濟格局。“雙循環”新發展階段，要求通過高質量綜合保稅區繼續發揮連接國內外市場作用的同時，側重于國內經濟循環的高效暢通。筆者通過分析新發展階段對構建高質量綜合保稅區的要求，嘗試性地提出構建路徑，希望能夠給包含襄陽市綜合保稅區在內已批建和預備申報的綜合保稅區提供部分規劃、構建路徑，助力“雙循環”發展格局行穩致遠。另外，文中提及高質量保稅區為自由貿易區建設提供實踐經驗，并認為成熟的自由貿易區是建設自由貿易港的基礎。關于依托于自由貿易區而建的綜合保稅區在自有貿易區極度成熟之后該如何定位、自由貿易區如何向自由貿易港轉型升級等問題在文中還未涉及，希望后續能夠以系列論文的方式做進一步的研究和探討。▲

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