城鎮化過程中耕地保護問題及對策研究

李星

摘要：十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。而耕地是第一產業的根本保障，在城鎮化過程中必須重視耕地保護。同時，隨著城鎮化建設與工業化發展，占補不平衡等問題日益凸顯，不合理開發利用土地資源導致耕地質量不斷退化。這些新問題的出現也為耕地保護提出了更多新要求，因此本文主要對城鎮化過程中耕地保護問題進行研究并提出對策。

一、引言

隨著城鎮化進程的發展，建設用地的需求也不斷增加。土地是珍貴的資源 ，城市發展需要更多的土地，因此開始出現耕地占補不平衡的問題。許多地方只注重經濟的發展，而忽視了耕地的保護和耕地對人們生存的重要性，從而使得耕地數量、質量、生態等方面都面臨著挑戰。我國依然是個人口大國，人均耕地少的問題依舊存在，我們不能放松對耕地的保護。目前，國家也提倡改變城鎮化發展的模式，即以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。在新型城鎮化背景下，主張一種和諧發展模式，城市和鄉村協調的發展，而耕地作為第一產業的根本保障，應該在接下來的城鎮化建設中得到更多保護。并且，國家也越來越重視耕地保護了，2019年8月26日，人大常委會修訂通過并頒布的《中華人民共和國土地管理法》確立了以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度[1]，可見國家對耕地保護的重視程度。6月25日是第三十個全國“土地日”，2020年的主題是“節約集約用地嚴守耕地紅線”[2]。糧食安全是關系十幾億人口的生存大事，糧食安全又與耕地保護緊密相關，寶貴的耕地資源是糧食安全的保障。在疫情反復波動與國際貿易不穩定的背景下，守牢耕地紅線，讓每寸耕地都能高產出優質的糧食，才能更好地保障國家糧食安全，并在糧食安全上不被動。糧食安全是當今經濟社會發展必須關注的一個關鍵點，對于社會穩定與經濟發展有著至關重要影響，因此耕地保護也有著重大意義。

二、城鎮化過程中耕地保護的現狀及問題

（一）城鎮化發展加快了建設用地的需求

城鎮化發展使得越來越多的人涌入城市，城市建設用地的需求也就不斷增長。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，2019年我國城鎮化率已經達到了60.60%，預計到2030年將達到65% 左右[3]。說明整體上國家經濟以及人民生活是向著好的方向發展。從2010年至2018年我國城鎮化率從49.7%上漲至59.58%，我國城鎮化持續發展。城市建設占用更多土地，從2010年至2018年城市建設用地面積逐年上升，8年間增漲了一萬六千多平方公里，但一個國家的土地資源是有限的，城市建設用地的增多會導致農用地及耕地面積的減少。因此，在城鎮化過程中，城市發展帶來的建設用地的增多會為影響到耕地保護，平衡城市發展與耕地保護之間的關系就變得尤為重要。

（二）耕地質量總體不高

從我國目前耕地質量的綜合情況來看，我國現存耕地中，優質耕地占比是較小的，中等占比最高?？梢娢覈F存耕地總體質量不高。并且，占地單位并未完全遵守占補平衡政策，很多地方占用了優質耕地，最終卻用質量不高的土地來補，這就會造成占補耕地的質量不平衡，會使得優質耕地越來越少。并且隨著農村化學肥料的使用，一些傷害大的藥水肥料會對土壤質量產生傷害，最終會使優質土壤變差，中等變為低等。

（三）耕地數量逐漸減少

國務院提出到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，穩步提高糧食綜合生產能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地作為糧食安全的基本保障，我國對其十分重視，一直強調要堅守耕地紅線。但是我國的耕地還是在逐年地減少，從2010到2011年耕地總面積下降的最多，但是從2011至2017年看，耕地下降的幅度是趨緩的。盡管下降的幅度不大，但耕地數量依然逐漸減少。我國現在20.23億畝距離18億畝也只有2.23億畝了，因此保守住18億畝耕地紅線是當今面臨的一個急迫且艱巨的任務。

（四）耕地受污染情況增多

隨著城鎮化進程的推進，工業化的發展，越來越多的企業工廠興辦，并且還有許多工廠去農村建廠。以前國家一直強調要注重耕地的數量和質量，耕地的生態價值卻未得到重視。如今，國家著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。然而，廢水、廢氣、廢料等的處理還存在問題，許多企業出現不經處理直接排放的情況，污染物對周圍耕地造成了傷害，耕地土壤表層受到影響，土壤肥力下降，耕種農作物質量和產量嚴重下降，最終就會導致耕地變為荒地。目前為止對企業未按規定或者超標排放三廢的懲罰多以經濟罰款為止，并且罰款力度小，企業的污染成本低就不能從根本上整治這種情況，最終農民賴以生存的土壤就會被污染，農民也不能得到企業的賠償。最嚴重的是，很多土壤被污染會是永久性的，一旦破壞就不能恢復。

（五）耕地占補不平衡

盡管國家相關政策已經做出規定，按照占補平衡的原則，占用耕地的組織與單位不僅要開墾出數量相當的耕地，并且更要保障開墾耕地的質量，如果不能按照要求開墾耕地，應當繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。但是在各地工作實際開展過程中，仍然存在占用耕地數量比補充數量少的情況。從2010年至2017年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等每年減少的耕地面積都多于增加的耕地面積，如果一直這樣持續下去就會出現耕地占補數量不平衡。就算數量是符合要求的，有些地方征用那些優質的農田耕地，最后卻用一些已存在的低質土地，或者去新開墾一些低質土地作為補充。這就使得“占優補優”政策形式化了，耕地資源越來越匱乏。許多政府就只看中那些能明顯帶來政績的經濟發展指標，而不重視一個地區的可持續發展。如果想讓耕地紅線堅守住的話，必須堅持“占多少補多少，占優補優”的政策。

三、改善耕地保護的政策建議

（一）節約集約用地，嚴守耕地紅線

經濟需要發展，耕地也必須保護。我們不能因為目前還沒有觸碰到耕地紅線，就認為還有一些耕地是可以轉換為建設用地的。我們不能只盯著那條紅線看，我們的目標應該是保護現存的耕地。節約用地是當前保護耕地的重要手段，但是土地的利用效率也是值得關注的一點，可根據現存耕地實際情況調整土地利用布局，提高現存土地的利用效率。在新批準建設用地的時候，適度采用市場方法，提高土地資源的配置效率。

（二）維護耕地占補平衡政策，貫徹占優補優政策

首先，從政府角度出發，政府在做城市建設的規劃時，就要考慮到土地即將使用的情況，對于需要占用耕地的規劃要謹慎研究，盡量不占用耕地。上級政府應該加強下級地區建設用地開發的監控，注重耕地占補數量和質量是否符合規定，占用耕地要先保證能夠補充，杜絕以低質土地換取高質耕地，對于違規者加大懲罰力度。第二，賦予農民一定的監督舉發權。耕地主要集中在農村，而農民又靠土吃飯，因此農民對于耕地的減少與質量是最為重視的。給予農民一定的監督舉發權，并暢通其舉報渠道，從上到下嚴厲打擊非法占用耕地資源的行為。第三，要在農村建立耕地質量監測點，安排相關人員動態地監測土地質量，并形成一個專門的耕地質量網站，讓相關部門可以及時監察土地質量。

（三）注重耕地的生態價值，保障現有耕地質量

一、污染大的企業應該遠離耕地。對于有一些污染性強的工業，工廠不應該設置在耕地附近，尤其是優質耕地。二、加大對耕地污染的企業的懲罰力度。企業排放的三廢污染了土地，一方面要加大經濟懲罰，另一方面，如果對耕地破壞程度大，就應該要求企業對其污染耕地進行恢復。三、在農村推廣使用有機肥。有機肥對于耕地的傷害更小，但是在短期內效果不如化肥明顯。因此，政府應該對于有機肥企業進行補助，使有機肥價格降低，從而促使農民更多使用有機肥。

（四）在社會宣揚耕地保護的重要性

一、在學校教育中從小為孩子灌輸一種耕地是我們賴以生存的基礎的思想，讓孩子明白耕地對于我們生存生活的重要性。二、要在一些主流媒體上宣揚耕地保護的迫切性與重要性，在社會形成一種保護耕地的意識。三、在農村，要讓村干部、村民委員會定期宣傳耕地保護相關知識，向農民傳播耕地現狀、保護重要性，以及當發現有不當耕地違法交易時應該如何舉報。從而從教育、社會媒體、農村三方面入手，使得整個社會形成重視耕地的風氣，并把保護耕地的思想體現在日常的行動中。

四、總結

我國城鎮化發展還有一段路需要走，如何平衡城市建設和耕地保護是一個無法避免的問題。從古到今，沒有那個國家不重視耕地的，只有更好地保護耕地，糧食安全才能夠得以保障。城鎮化過程中存在的占補不平衡、耕地違規占用、占優補差、生態功能破壞等問題，這些問題是城鎮化和工業化發展必然會引起的問題，當今世界上那些耕地保護更成熟的國家也經過了不斷探索。因此我國必須采取一定措施來進行耕地保護，要堅持節約集約用地嚴守耕地的紅線、占用耕地要占多少補多少、也必須堅持占優補優、注重耕地的質量與生態、積極宣揚耕地保護的重要性。耕地保護要摒棄以前只看重數量的觀念，形成耕地保護向數量、質量、生態“三位一體”縱深發展[4]。耕地得到更好保護，才能保障國家糧食供應，維持社會的穩定。

參考文獻：

[1]楊穎.新時期城鎮化建設中的耕地保護問題[J].農村經濟與科技，2019，30（22）：212-213.

[2]本報評論員.節約集約用地 嚴守耕地紅線[N]. 人民日報，2020-06-25（001）.

[3]孔令仙.我國新型城鎮化建設中土地利用存在的問題及解決對策 [J].渤海大學學報（哲學社會科學版），2015（01）.

[4]湯懷志，桑玲玲，鄖文聚.我國耕地占補平衡政策實施困境及科技創新方向[J].中國科學院院刊，2020，35（05）：637-644.