農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)卓有成效 薄弱環(huán)節(jié)仍需多點發(fā)力——上海市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研報告

■ 葉春艷

黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2021年中央一號文件也把“全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”作為關(guān)鍵詞。在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中，完善各方利益聯(lián)結(jié)，達到和諧共贏，是共享發(fā)展成果的必然要求，而耕地正是這個聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

為了解當(dāng)前上海市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)情況，客觀反映耕地經(jīng)營變化新趨勢，國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊近期對全市99個調(diào)查村、184戶耕地流出農(nóng)戶（簡稱“流出戶”）和165個耕地流入農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（簡稱“流入戶”）開展專題調(diào)研。同時，走訪各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，并召集部分鎮(zhèn)、村耕地流轉(zhuǎn)管理部門人員以及規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社代表座談，了解耕地流轉(zhuǎn)的相關(guān)情況。結(jié)果顯示：本市近九成農(nóng)村承包地實現(xiàn)農(nóng)戶自愿有序流轉(zhuǎn)，分散在農(nóng)戶手中的承包地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，耕地資源的優(yōu)化配置有力促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。但仍存在流轉(zhuǎn)管理不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)地塊較為分散，部分流轉(zhuǎn)合同期限較短等制約規(guī)模經(jīng)營持續(xù)發(fā)展的問題。

一、本市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的基本情況

（一）從流轉(zhuǎn)程度看，近九成承包地實現(xiàn)農(nóng)戶自愿有序流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)率逐年提高

本市堅持在“依法、自愿、有償”的原則下，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)耕地，帶動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流動，優(yōu)化耕地資源配置。截至2020年底，調(diào)查村中，流入普通戶、規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的耕地面積共計18.50萬畝（本次調(diào)查只統(tǒng)計耕地流轉(zhuǎn)后用于種植業(yè)的情況），比上年增長2.7%；流轉(zhuǎn)耕地面積占調(diào)查村承包（確權(quán)）地面積的89.6%，較上年提高2.3個百分點。相關(guān)資料顯示，近幾年來本市農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率呈逐年提高態(tài)勢。

（二）從流轉(zhuǎn)主體看，耕地主要流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，流入新型經(jīng)營主體面積逾九成

調(diào)研顯示，分散于農(nóng)戶的小塊承包耕地主要流向以規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。截至2020年底，流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕地面積共17.31萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的93.5%，其中流入規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）占47.0%,農(nóng)民專業(yè)合作社占38.1%。調(diào)查村有耕地經(jīng)營的普通戶（50畝以下）2.07萬戶，比上年減少0.7%；耕地流入面積為1.19萬畝，比上年減少3.9%。調(diào)查村有耕地經(jīng)營的規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量分別為612個、278 個、51 個，比上年增長 0.5%、2.2%、4.1%；耕地流入面積分別為8.70萬畝、7.05萬畝、1.56萬畝，比上年增長 2.9%、3.4%、3.7%。

（三）從流轉(zhuǎn)期限看，五年期以上流轉(zhuǎn)合同接近四成，在園藝果樹種植戶中占比最高

從流轉(zhuǎn)期限看，流入戶簽約10年期以上耕地流轉(zhuǎn)合同的占10.9%；5－10年期的占27.9%；5年期以下的占61.2%，其中1年期的占44.2%。從簽訂5年期及以上流轉(zhuǎn)合同的情況看，種植糧食的流入戶中，簽訂5年期及以上流轉(zhuǎn)合同的占37.3%；種植蔬菜的占38.5%；種植園藝果樹的占47.1%。種植果樹投資大、投資回報周期長的特點決定了流入戶傾向簽訂較長期限的流轉(zhuǎn)合同。

（四）從流轉(zhuǎn)租金看，租金逐步趨于穩(wěn)定合理，菜地租金最高

調(diào)研顯示，受訪戶耕地流轉(zhuǎn)租金全部表現(xiàn)為現(xiàn)金租金，實物租金未曾涉及。隨著本市土地制度改革全面深化，耕地流轉(zhuǎn)日益規(guī)范，轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)租金逐步趨于穩(wěn)定合理。2018－2021年耕地流入戶的年畝均耕地流轉(zhuǎn)租金為1242元、1262元、1271元、1273元。分用途看，種植蔬菜的耕地租金價格最高，近4年租金年畝均價為1522元，其次為種植園藝果樹的耕地租金年均價為1286元，種植糧食的耕地租金年均價為1252元。針對目前耕地流轉(zhuǎn)成本，61.2%的流入戶認(rèn)為“合理，可以接受”，35.8%認(rèn)為“偏高，有壓力”，3.0%認(rèn)為“負擔(dān)很重，難以支撐”。

（五）從經(jīng)營主體來源地看，調(diào)查村外來經(jīng)營主體的數(shù)量、經(jīng)營耕地面積均有所增加

截至2020年底，調(diào)查村中，來自本村以外的經(jīng)營主體共538個，同比增加3.7%；外來主體經(jīng)營耕地面積共7.46萬畝，比上年增加1.4%，經(jīng)營面積占調(diào)查村承包（確權(quán)）地總面積的36.1%，比上年增加0.5%。從地域上看，來自村外鎮(zhèn)內(nèi)、鎮(zhèn)外區(qū)內(nèi)、區(qū)外市內(nèi)、市外的經(jīng)營主體數(shù)量分別為164個、127個、58個、189 個，與上年相比，增幅分別為 9.3%、7.6%、-1.7%、-1.6%；經(jīng)營耕地面積分別為2.90萬畝、2.29萬畝、0.34 萬畝、1.93 萬畝，增幅分別為 0.3%、-0.4%、10.6%、3.6%。

（六）從流轉(zhuǎn)耕地使用情況看，轉(zhuǎn)入耕地以種糧為主，流出戶較關(guān)注已流轉(zhuǎn)耕地使用情況

受訪流入戶中，81.2%的流入戶轉(zhuǎn)入耕地后用于種植糧食，7.9%種植蔬菜，10.3%種植園藝果樹，0.6%種植其他農(nóng)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)入耕地以種植糧食為主。耕地流轉(zhuǎn)后，大多數(shù)農(nóng)戶比較關(guān)心已流轉(zhuǎn)耕地的使用情況（可多選），54.3%的流出戶關(guān)注種植了哪些作物，32.6%關(guān)注土壤改良情況，29.3%關(guān)注農(nóng)藥化肥使用情況，26.6%關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施建設(shè)情況，有25.0%表示不關(guān)注。

（七）從流轉(zhuǎn)效果看，流轉(zhuǎn)雙方實現(xiàn)“共贏”，參與流轉(zhuǎn)積極性較高

耕地流轉(zhuǎn)作為聯(lián)結(jié)流入戶和流出戶利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，流轉(zhuǎn)雙方均有獲利，且表現(xiàn)出參與性、積極性較高的態(tài)度。

從流入戶看，64.2%的耕地流入戶認(rèn)為通過擴大經(jīng)營規(guī)模，有助于提升整體效益，34.5%認(rèn)為集約化經(jīng)營降低了生產(chǎn)成本，22.4%認(rèn)為有利于先進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用。受訪耕地流入戶2018－2020年年均耕地凈收益分別為575元/畝、575元/畝、654元/畝，經(jīng)濟效益呈現(xiàn)增長態(tài)勢；其中種植蔬菜的3年年均凈收益為1352元/畝，其次為種植園藝果樹的年均凈收益為888元/畝，種植糧食的年均凈收益為465元/畝，種植蔬菜的利潤空間相對較大。有了政策補貼的扶持，較為穩(wěn)定的凈收益下，部分流入戶態(tài)度積極，傾向“進取”，希望進一步轉(zhuǎn)入耕地、擴大規(guī)模，如上海某農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷專業(yè)合作社就表達了能夠轉(zhuǎn)入更多耕地集約經(jīng)營的意愿。

從流出戶看，缺乏勞動力與種地收益低成為轉(zhuǎn)出耕地的主要原因，考慮到家中無人耕種（占54.9%）和種地收益低（占21.2%），加之租金收益合理穩(wěn)定，多數(shù)農(nóng)戶愿意主動轉(zhuǎn)出耕地，總體傾向較為“穩(wěn)健”。耕地轉(zhuǎn)出后，32.1%的流出戶認(rèn)為對家庭增收幫助明顯，52.7%認(rèn)為有一定幫助。流出戶參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性較高，96.2%的流出戶流轉(zhuǎn)意向明確，未來三年沒有停止轉(zhuǎn)出耕地的打算。

二、本市耕地流轉(zhuǎn)取得積極成效

（一）推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

耕地流轉(zhuǎn)促進了本市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展，實現(xiàn)了耕地從分散經(jīng)營向集約經(jīng)營的過渡，有利于科學(xué)種植技術(shù)和現(xiàn)代化大型農(nóng)機具的推廣應(yīng)用，進而提升農(nóng)業(yè)種植水平、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并催生出大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，輻射帶動周邊農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截至2020年末，本市各類龍頭企業(yè)356家，區(qū)級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)定的龍頭企業(yè)175家。其中國家重點龍頭企業(yè)24家，市重點龍頭企業(yè)64家，區(qū)重點龍頭企業(yè)87家。本市農(nóng)民合作社2506家，認(rèn)定區(qū)級以上合作示范社438家，其中國家級示范社90家，市級示范社124家。

（二）促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益

耕地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了新途徑，特別促進了農(nóng)業(yè)特色化和高質(zhì)量發(fā)展，大大增強了農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，有力帶動了農(nóng)業(yè)增效。例如，浦東書院鎮(zhèn)2019年以來依托超過九成的耕地流轉(zhuǎn)率，打造余姚越亞桃園基地、洋溢村葡萄種植基地等特色項目，精準(zhǔn)發(fā)力“一村一品”建設(shè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。本市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)形成了如“清美”食品、“松江大米”、“銀龍”蔬菜、“愛森”豬肉等一批在上海市場占有率名列前茅的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，產(chǎn)銷率均在97%以上。2020年，本市年銷售收入1億元以上的龍頭企業(yè)98家，銷售額1000萬元以上的合作社198家，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益總體呈現(xiàn)出較好的發(fā)展趨勢。

（三）拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，促進農(nóng)民增收

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民之間建立了靈活實用的利益聯(lián)結(jié)方式。新型經(jīng)營主體在自身發(fā)展壯大的同時，通過把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為員工、以及簽訂“定品種、定數(shù)量、定標(biāo)準(zhǔn)、定價格”的合同訂單等方式，促進農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定生產(chǎn)，反哺周邊農(nóng)民，帶動農(nóng)民增收。轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)民，一方面擁有穩(wěn)定的耕地流轉(zhuǎn)收益，另一方面通過在規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地就業(yè)、或外出務(wù)工、或從事其他經(jīng)營活動，就業(yè)渠道和經(jīng)濟來源大大拓寬，收入有了明顯提高。2020年，本市農(nóng)村常住居民人均可支配收入34911元，比上年增長5.2%，扣除物價影響因素，實際增長3.4%。

三、本市耕地流轉(zhuǎn)中存在的困難和問題

（一）耕地流轉(zhuǎn)管理存在薄弱環(huán)節(jié)，保障機制仍待進一步加強

盡管本市耕地流轉(zhuǎn)管理總體較為完善，但仍存在薄弱環(huán)節(jié)。一是由于供需信息發(fā)布面的局限、缺乏更有效評估手段和科學(xué)評判標(biāo)準(zhǔn)等原因，在如何確保引入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營主體和項目上仍有提升空間。如某鎮(zhèn)反映，雖然已經(jīng)建立了農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場，但由于知曉度有限，耕地流轉(zhuǎn)過程中還會遇到一方面由于流入方資質(zhì)良莠不齊，難以找到盡如人意的耕地流入方；另一方面有資金、懂技術(shù)的意向流入方又常常會因為信息不對稱，與合適的流轉(zhuǎn)地塊失之交臂。二是耕地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范和糾紛解決機制仍待進一步完善。調(diào)研中，2.7%的流出戶遇到過租金拖欠的問題，21.2%的流入戶希望規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，健全糾紛調(diào)處機制。風(fēng)險防控機制尚不健全，糾紛調(diào)處能力不足，村民或經(jīng)營主體的合法權(quán)益難以得到有效保障，也是當(dāng)前面臨的“風(fēng)險點”之一。

（二）部分地塊小而散或基礎(chǔ)設(shè)施差，制約規(guī)模化經(jīng)營管理

由于受河流等自然地貌影響、或地塊偏遠狹小、或部分復(fù)墾地塊零星分布等原因，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)地塊連片整合困難，致使一些經(jīng)營主體流入的耕地呈現(xiàn)“一家?guī)资€，散落七八處”的分布格局。另外，部分流轉(zhuǎn)地塊不平整、灌溉或通達條件較差，不便耕作。以上因素不利于規(guī)模化種植和機械化作業(yè)，增加了規(guī)模經(jīng)營的成本，影響投入產(chǎn)出效益。調(diào)研中某專業(yè)合作社反映，該合作社種植的不足兩百畝耕地被分成了若干片，最大的一片40畝，最小的只有10畝，對于實在不便于耕種的地塊，只能閑置撂荒。又如有流入戶反映，其種植的品種為收益較好的早熟“國慶稻”，灌溉時間與周邊地塊不同，但由于水利設(shè)施陳舊，無法實現(xiàn)分塊灌溉，只能和周邊地塊同時灌溉，影響了“國慶稻”的長勢和成熟期。

（三）部分流轉(zhuǎn)合同期限較短，不利于持續(xù)投入和耕地保護

調(diào)研顯示，逾四成受訪流入戶轉(zhuǎn)入耕地的期限為1年，其中不乏發(fā)包方考慮到未來區(qū)域發(fā)展規(guī)劃發(fā)生變化的可能性，不愿簽訂長期流轉(zhuǎn)合同的因素，如本市部分地區(qū)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)合同期限只能為1年。但由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大，回報周期長，58.2%的受訪流入戶認(rèn)為承包期短，對耕地長期投資不劃算，擔(dān)心租賃到期后不能續(xù)約或耕地流轉(zhuǎn)政策改變，不愿貿(mào)然加大對耕地的長期投資。此外，合同期短還導(dǎo)致部分經(jīng)營者缺乏耕地保護和可持續(xù)發(fā)展意識，過度使用耕地，忽視地塊修復(fù)與保養(yǎng)。

（四）農(nóng)業(yè)勞動力匱乏，經(jīng)營主體用工難

本地農(nóng)業(yè)勞動力“老齡化”現(xiàn)象突出，且種植水平不高、經(jīng)濟效益低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨后繼乏人的窘境，并直接反映為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用工難、用工貴。調(diào)研中，部分經(jīng)營戶表示，由于農(nóng)業(yè)勞動力匱乏，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用工價格上漲較快，能請到的多為本村老年人，如拔草這樣相對體力要求低的工種，甚至不得不用本村高齡老年人，經(jīng)營戶對承擔(dān)的用工風(fēng)險心有余悸。還有家庭農(nóng)場主表示，農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤本來較低，在用工價格高的情況下，近年來已采取縮小經(jīng)營規(guī)模的方式來減少用工量，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠家庭成員，掙的僅僅是“苦力錢”，勞動力問題已經(jīng)制約了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

四、提升本市耕地流轉(zhuǎn)效能，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的建議

農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)問題并不是簡單的耕地流入和轉(zhuǎn)出問題，它既包含流轉(zhuǎn)標(biāo)的物“地”的問題，也涵蓋流轉(zhuǎn)主體“人”的問題，以及耕地流轉(zhuǎn)后適度規(guī)模的現(xiàn)代化經(jīng)營問題，不僅涉及宏觀層面政策制定，也涉及鄉(xiāng)村治理能力和具體操作管理水平的提升。只有村級經(jīng)濟實力不斷壯大、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體充分發(fā)展、農(nóng)民收入穩(wěn)步提升，才能把各方利益聯(lián)結(jié)在一起共同發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。本市在農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)方面雖已取得顯著成效，但仍需不斷完善、多點發(fā)力，解決問題、理順關(guān)系，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、政策推動、市場趨動、農(nóng)戶主動、管理護航的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)模式的效能，真正促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

（一）有序推進耕地流轉(zhuǎn)需解決好“三個問題”

一是解決好“地從哪里來”的問題，促進耕地合理規(guī)范配置。進一步強化組織保障，規(guī)范本市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)管理，完善對耕地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和糾紛調(diào)處仲裁機制；拓寬耕地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布渠道，健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格審查機制，優(yōu)化項目評標(biāo)手段；逐步規(guī)范、解決耕地權(quán)證面積與實際面積不符等歷史遺留問題。

二是解決好“未來由誰種地”的問題，確保農(nóng)業(yè)從業(yè)群體薪火相傳。選拔、培養(yǎng)農(nóng)村能人成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人；開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，培養(yǎng)“農(nóng)二代”等新型職業(yè)農(nóng)民；打造高校涉農(nóng)專業(yè)大中專畢業(yè)生，成為富有創(chuàng)新精神和專業(yè)知識豐富的新型農(nóng)業(yè)從業(yè)群體。

三是解決“怎樣種好地”的問題，著眼優(yōu)化服務(wù)促發(fā)展。發(fā)揮優(yōu)質(zhì)新型經(jīng)營主體的引領(lǐng)帶動作用；開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，提升農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備整體水平；嘗試健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制，鼓勵推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。

（二）土地流轉(zhuǎn)提質(zhì)增效需處理好“三個關(guān)系”

一是處理好耕地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系。通過科學(xué)規(guī)劃布局，確定合理的流轉(zhuǎn)年限，推進耕地整并、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保耕地資源向優(yōu)質(zhì)規(guī)模經(jīng)營主體連片化流轉(zhuǎn)、集中，為本市農(nóng)業(yè)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。

二是處理好耕地流轉(zhuǎn)與本市農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。通過耕地流轉(zhuǎn)帶動經(jīng)營主體重組和生產(chǎn)資源合理配置，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建鏈、延鏈、補鏈，提高產(chǎn)業(yè)融合度、附加值和競爭力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)態(tài)升級，努力走出一條與本市超大城市功能定位相匹配的都市農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新路。

三是處理好耕地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保障的關(guān)系。在現(xiàn)階段確保農(nóng)民獲得穩(wěn)定的以出租方式為主的耕地流轉(zhuǎn)收入以外，探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)股份合作制改革等新形式，在充分保障農(nóng)民長期利益和農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，促進農(nóng)民收入持續(xù)增加。□