高質量發展視域下的貧困治理轉型

解安 侯啟緣

摘要：隨著我國全面進入小康社會和整體經濟進入高質量發展階段，貧困治理也從消除絕對貧困向應對相對貧困轉型。近年來，學界對相對貧困治理的研究也隨之增多，但其著力點主要集中在貧困問題本身，即就貧困而論貧困。其實，貧困問題的應對不僅僅與其自身的機制與治理相關，更主要的是和國家整體經濟發展的外部環境密切相聯，而這一點恰恰是學界容易忽略的問題。跳出“就貧困而論貧困”的窠臼，從歷史經驗和改革舉措出發，將貧困置于國家整體經濟發展的大背景下，研究其轉型過程中紅利更迭和出現的新情況新挑戰以及相關政策建議是十分迫切和關鍵的。進行持續性的制度創新和有效的市場化改革是實現貧困治理目標和完成貧困治理轉型的必由之路。

關鍵詞：絕對貧困;相對貧困;高質量發展;紅利更迭;貧困治理

一、問題的提出

目前，我國全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，順利實現了第一個百年奮斗目標，在邁向全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標過程中，相對貧困的治理是其必然要求。

系統性貧困理論的研究可以追溯到1901年，Rowntree從家庭生活必需品的角度提出了絕對貧困這一概念。其后許多學者和相關組織也提出了測度和衡量絕對貧困的指標，如世界銀行根據購買力平價指標對不同經濟發展水平國家提出了三條貧困線，分別為赤貧國家1.9美元/天、發展中國家3.1美元/天和發達國家5.5美元/天的購買力[1]。1966年Runciman[2]等認為不能僅僅通過絕對貧困的標準來進行貧困研究，并提出了相對貧困的概念，Townsend[3]通過攝取食物能量、社會活動、營養需求和人均收入等多項指標對貧困進行測度，阿瑪蒂亞·森[4]也提出了能力貧困論，并將人的全面發展納入貧困理論中。

回溯國內學界研究，隨著我國脫貧攻堅任務的完成和絕對貧困的消除，關于相對貧困和脫貧長效機制的研究逐漸增多。大致可概述為治理機制完善、相對貧困標準以及歷史經驗總結與汲取等三個方面。

在貧困治理機制完善方面，邢成舉、李小云等認為“相對貧困具有相對性、轉型性、發展性、多維性、結構性和特殊群體性等特征”，并提出“應轉變治理理念與話語、制定新的貧困治理標準和戰略”[5];鄭秉文則從“脫貧不應‘斷崖式退出，扶貧群體應精準識別和定位，繼續完善社會保障制度以及實現扶貧政策的公共財政制度化”[6]等層面來構建脫貧長效治理機制。

在相對貧困標準方面，陳宗勝等通過分析20世紀80年代以來農村貧困狀況的絕對和相對變動情況，認為“應當重視相對貧困問題，除絕對貧困線外，設定‘相對貧困線對貧困進行度量，這將有效促進貧困人口的增收脫貧”[7];孫久文等認為2021年后，相對貧困標準的設定應當“以五年為調整周期，2021—2025年保持農村居民中位數收入的40%不變，之后逐步提升至60%”[8]。

在歷史經驗總結與汲取方面，潘文軒總結了中國消除絕對貧困的經驗，提出“相對貧困階段，應當多元主體協同治理、不斷豐富減貧政策手段與工具”[9];葉興慶回顧了改革開放以來我國消除絕對貧困的歷程，同時提出應當建立“城鄉一體化、中位數比例法的相對貧困線、多維度、包容性增長的長期減貧機制”[10]。

綜上，學界對貧困的研究，主要集中在貧困問題本身，即就貧困而論貧困。其實，貧困問題的應對不僅與其自身的機制與治理相關，更主要的和國家整體經濟發展的外部環境直接相關，而這一點正是學界容易忽略的問題。這一問題非常重要，尤其是當前經濟下行壓力剛剛有所緩解、高質量發展轉型趨勢明顯、全球性疫情和單邊摩擦等國際不確定性因素仍存在，以國內大循環的整體性視角出發，研究貧困治理轉型和新階段的改革舉措是十分迫切和關鍵的。

二、多維度轉型：絕對貧困到相對貧困

目前，我國貧困治理的目標由消除絕對貧困轉向應對相對貧困，許多學者認為這一轉型的困難之處在于“目標群體識別”[11]、“資金和政策的持續性供給”[12]以及“扶貧標準上調”[13]等方面。我們認為，相對貧困的轉型不僅是收入標準的提升，而且是多維度的和動態變化的，尤其是在我國著力實現高質量發展的背景下，貧困治理轉型不僅包含靶向目標的轉變，同時更是一種邏輯演進和制度供給的更替，應當從其內在學理和機理探求轉型的實質。

（一）靶向目標：消除絕對貧困到應對相對貧困

從目標群體來看，相對貧困與絕對貧困在經濟發展的一定時期內具有重合性，且隨著國民經濟水平的提升重合范圍逐步減少直至消失。從我國經濟發展的歷史推進來看，相對貧困人口與絕對貧困人口的重合范圍是在不斷縮小的。事實上，絕對貧困問題的解決也是不斷抬升相對貧困人口收入底線的過程，例如，1978年我國的貧困發生率為97.5%，這意味著全國絕大多數人口的收入在絕對貧困線以下，而截至2019年末，我國的貧困發生率僅為0.6%（1），若全體居民中收入最低的20%人口為相對貧困人口，則這一變化意味著相對貧困從全部低于貧困線變為僅有3%為絕對貧困人口，而到2021年相對貧困人口收入的進一步抬升，使得其與絕對貧困人口的重合消失。

從測度指標來看，相對貧困指標更具復雜性和多維性。目前絕對貧困的指標是較為明確的，許多國家往往以世界銀行劃定的三條貧困線作為參照標準，而各國基于自身國情劃定的貧困線也往往以收入或消費支出的單一標準為參照。但相對貧困指標無論是在理論還是實踐中其界定均存在較多爭議，相對貧困的目標群體識別存在著復雜性和模糊性，其不僅涵蓋了收入支出的可量化指標，同時，個人能力、社會保障、人均耐用消費品擁有量、居住條件和社會排斥度等柔性指標（2）往往是難以通盤測度和量化的，缺乏剛性指標和治理層次的多元使得相對貧困治理的難度大幅提升。

從參照維度來看，相對貧困情況更能夠反映國家內部整體發展質量。絕對貧困的治理往往具有國際性和普適性，一方面，各國可根據購買力平價或匯率差等方式折算出本國的絕對貧困標準線;另一方面，消除絕對貧困也是許多國際組織的共同目標。而相對貧困的治理需要更全面地了解本國居民的訴求，同時，由于相對貧困治理不僅僅是收入或消費水平的提升，更是居民整體生活質量的改善，因此更能夠反映一個國家的治理水平和經濟發展質量。

（二）邏輯演進：單向度到整體性

相對貧困的治理不再是對絕對貧困的單向扶助，而是充分調動相對貧困群體在收入和消費中的反哺能力。消除絕對貧困主要是通過滿足絕對貧困人口對生活必需品的需求，這需要整體政策傾斜和轉移支付等再分配的手段來應對，是非貧困群體對其單向度扶助;但相對貧困的緩解不再僅僅停留于生活必需品的維持，而是生活質量的進一步提升，隨著收入水平的提升，其對工業品、耐用消費品以及高等教育等有了消費需求，從數據上看，我國每千人汽車擁有量為330輛，而美國、德國和日本這一數據分別為837、589和591輛，許多農村的廁所、裝修等仍難以達到舒適和工業社會的標準，這意味著相對貧困的治理將充分挖掘這一群體的消費能力，從而擴大內需，反哺國民經濟增長。

絕對貧困更傾向于治理的特殊性，而相對貧困則需要從整體盤活的角度著眼。從國家經濟發展的邏輯來看，絕對貧困群體是我國在經濟增長過程中的特殊群體，其特殊性體現在如果沒有政策性和外部性的救濟，該群體難以獲得除滿足基本生活之外的用于擺脫貧困的生產資料和初始資本;而隨著絕對貧困的消除，我國居民手中的生產資料從有無的區別轉變為多少的差距，這就使得貧困治理的核心問題從為絕對貧困人口創造生產資料，轉變為帶動全體社會成員利用手中的生產資料，實現財產增值、生活品質提升和共同富裕的更高層次和更具整體性的命題。

絕對貧困的消除強調發展的分配性，而相對貧困的緩解則側重于分配的發展性。Kuznets曾提出國家發展過程中存在收入分配差距先增大后改善的倒U型曲線。[14]從絕對貧困和相對貧困的轉變與經濟發展的視角來看，絕對貧困到相對貧困的轉變體現了發展與分配的辯證關系，消除絕對貧困是在國家工業化發展時期為了調動生產積極性而鼓勵一部分人先富起來，在提倡工業化建設效率的同時注重社會公平，運用再分配手段不斷減少直至消除絕對貧困;而緩解相對貧困是經濟發展達到一定水平后，單純通過先富群體已無法繼續推動經濟的持續增長，因此需要通過國民經濟收入分配狀況的優化來提升相對貧困人口的消費能力，通過提升經濟發展質量來挖掘新經濟增長潛能。

（三）制度供給：救濟性制度到常規化制度

絕對貧困治理是發展中國家經濟增長過程中具有運動式治理傾向的應對貧困問題的制度供給。從制度供給的階段性來看，絕對貧困治理是有目標和終點的，當國民收入全部達到絕對貧困線以上時，就意味著絕對貧困治理的完結;但相對貧困是一個比較的概念，會長期存在，相對貧困治理沒有終點，只有連續不斷的起點。[15]因此，絕對貧困治理的本質具有著救濟性制度供給的內涵，而面對長期存在的相對貧困問題，我們需要通過建立長期性、常規化和整體性的制度體系，來完成高質量發展階段貧困治理的制度創新。

三、市場化改革對消除貧困所帶來的紅利

改革開放初期，我國大部分人處于絕對貧困線以下，按照2010年國家貧困線標準，1978年我國的貧困發生率為97.5%，貧困治理的當務之急是調動一部分人在激發經濟活力和創造價值中的作用，“讓一部分人先富起來”。在這一理念的指導下，我國率先進行了農村和農業改革，解放了農業剩余勞動力;其次，進行了城市市場化改革，盤活了城市經濟;而在整體經濟發展水平提升后，又通過社會保障完善和救濟性措施，進一步完成絕對貧困階段的治理。這三個階段性措施的實施使得我國絕對貧困治理得到有效推進，到2019年我國的貧困發生率僅為0.6%，2020年底全面消除了絕對貧困人口。

（一）農村改革使得農民工先于市民脫貧

改革開放初期，我國首先進行了農村改革，推行家庭聯產承包責任制，其后，農業技術、化肥等的推廣和應用，使得我國的農業產值和農業勞動生產率都得到了大幅提升，1978—2019年，我國農業增加值從1018.5億元，增加到70466.7億元，農業勞動生產率從359.67元/人，提升至36238.61元/人。

農業剩余勞動力的城鄉流動使得農民工成為早期貧困治理中率先脫貧和迸發活力的群體。在農村發展和農業進步的過程中，產生了大量的農業剩余勞動力，而隨著對人口流動的放開，農業剩余勞動力開始大量涌入鄉鎮企業或城市，尋求更高收入的就業，這在早期往往以兼業化和就近就業的形式存在，許多學者將當時這種大規模的農民工流動現象稱為“民工潮”[16]。值得說明的是，1978—1995年期間，農民工工資甚至高于城市職工工資。這主要是由于城市單位如國企等尚未完成體制改革，工業生產力發展尚未完成對剩余勞動力的擠出，而勞動力堆積所引致的收入提升緩慢;同時，早期農民工就業主要集中在非正式部門和服務業，如小賣部、餐飲住宿服務人員等，完善了城市功能，后期隨著外向型經濟的發展和企業改革，農民工就業才逐漸向工業和制造業企業轉移。

可見，我國農民工工資在改革開放初期是高于城市職工工資的。這與發展經濟學的相關理論是相悖的。這一點值得學界高度關注，發展經濟學認為，農業剩余勞動力轉移初期低于城市職工工資，其后逐漸接近。而中國城市工業經濟體制改革滯后于農業改革，農業改革釋放了大量的農村剩余勞動力，這些獲得擇業自由的農民則從農村低效率的農業部門流動到了城市高效率的非農部門，不僅推進了市場經濟發展，而且也使自己成為先于市民而脫貧的人。

（二）市場化改革解決了城市貧困問題

到1992年社會主義市場經濟體制改革目標正式確立，我國城市經濟發展的活力才真正被激發。從城市居民的工資收入來看，1992年后隨著國企建立現代企業制度的改革和單位制的解體，雖然導致了大批下崗職工的改革陣痛，但城市工業部門中的剩余勞動力被擠出，這些剩余勞動力通過自主創業和社會招聘等再就業渠道實現了勞動力的自由流動和轉移，從而使得城市職工的工資大幅提升，與農民工工資的剪刀差趨勢日益顯著。

另外，城市商品房改革也使得城市居民在工資性收入提升的同時，獲得了財產性收入。在貧困治理中，財產性收入與工資性收入不同，提升工資性收入是擺脫貧困的關鍵，而擁有財產性收入是穩定脫貧效果、防止返貧的保障。根據國家統計局數據，1995年城市居民人均可支配財產性收入僅為90.4元，到2019年則達到4391元，增長了47.57倍，而農村僅從40.98元增加到377元。隨著房產增值所帶來的財產性收入增加也使得城市居民更早地擺脫貧困，同時具有更強的返貧風險應對能力。這是在絕對貧困治理階段，城市居民相對于農村居民的優勢所在，而這也是因疾病和災害等原因造成勞動能力喪失所導致的返貧問題多發生在農村居民和農民工群體中的重要原因之一。

（三）救濟性分配措施的實施和社會保障制度的完善

隨著我國經濟水平的顯著提升和大多數人口的脫貧，進入脫貧攻堅階段后，我國脫貧治理所面臨的群體不再是大部分的城鄉居民，而是由于所在地區交通閉塞、個人勞動能力喪失（先天或后天疾病）和自然災害等原因導致的難以自發完成脫貧的少部分群體，同時這一階段需要進一步鞏固和完善前中期的脫貧成果。因此，這一階段采取的措施是救濟性分配政策和完善社會保障制度。我們認為，這一階段的起點應當為貧困發生率首次下降到10%以下的2013年。（3）

在這一階段，我國的扶貧治理發生了許多變化：首先，扶貧目標更為多元，不僅提出旨在實現貧困人口收入提升的目標，同時也提出了涵蓋醫療、教育和住房的“兩不愁三保障”（4）目標;扶貧方式更加豐富，包括創新性地引入了大數據等技術實施精準扶貧，豐富農村金融渠道的開發式扶貧;扶貧的財政支持穩步提升，中央財政專項扶貧資金從2013年的394億元，提升到2018年的1061億元等。這些變化一方面說明了我國在絕對貧困治理中的經驗不斷豐富、方式不斷完善，經濟發展和絕對貧困人口減少使得我國絕對貧困治理更有余力;另一方面，這些變化也是絕對貧困治理向相對貧困治理過渡的表現。

絕對貧困治理過程中三個階段性改革措施，不僅助推了我國消除絕對貧困目標的實現，而且在絕對貧困的治理過程中，我國也積累了許多成功經驗，尤其是在絕對貧困治理的后期，隨著脫貧目標多元化、扶貧手段多樣化和財政扶貧專項資金的穩步增長，我國的貧困治理事實上已經開始向應對相對貧困探索和轉型。

四、高質量發展階段紅利更迭與新的挑戰

隨著絕對貧困人口的消除，我國的貧困治理全面進入了相對貧困治理階段。從宏觀經濟發展背景來看，近年來我國經濟下行壓力明顯，工業化逐步向服務業化階段轉變，人口紅利消失，技術進步帶來了低端產業勞動力被替代，國際局勢變化等外部性風險導致了原有的外向型經濟受挫。這些都意味著相對貧困治理面臨著更為復雜的國內外宏觀經濟局勢。若處置不當，不僅無法有效實現相對貧困的治理目標，同時還有可能面臨返貧危機。2021年我國進入了相對貧困治理階段，這一階段將面臨傳統優勢的消失和新的挑戰。

（一）人口流動所帶來的減貧效應將逐漸消失

在絕對貧困治理階段，農村剩余勞動力從鄉到城的流動，使得早期農民工成為農村較早擺脫絕對貧困的群體，同時也溝通了城鄉發展，推動了工業化和城市化的進程。然而，放開城鄉勞動力流動作為一項改革措施，其刺激效應是隨時間而遞減的。從農民工數量變化來看，自2010年以來，我國農民工數量雖然仍在增加，但增速逐年下降，從2010年的5.4%下降至2019年的0.6%，下降了4.8個百分點。這意味著我國能夠且愿意進入城市務工的剩余勞動力是有限的，農民工進城務工為代表的勞務輸出型減貧，確實在一定歷史時期內讓一部分人率先擺脫了貧困，但人口流動有著勞動能力門檻和機遇期，尤其是我國城市化水平已達60%以上，藉由快速的城市化來減貧的措施已不再適用。因勞動能力缺失和超過勞動年齡等原因無法流動的人口將成為相對貧困治理中的“硬骨頭”。

尤其是隨著人口老齡化、與城市職工相對工資差的拉大和戶籍制度等因素的影響，曾經通過勞務輸出擺脫貧困的農民工家庭或將因為城市高生活成本、無固定住房等原因，在超過勞動年齡后回到鄉村，在面對養老、醫療等問題時或將因失去持續性的勞動報酬而返貧。

（二）經濟高增長的帶動效應減弱

從宏觀經濟增長來看，我國絕對貧困治理是與工業化推進同步進行的，經濟的高速增長推進了消除絕對貧困的進程。而隨著2015年我國服務業占比超過50%，意味著我國進入了服務業化時期。根據國際經驗，一個國家服務業化后，經濟增速將顯著下滑，整體經濟增長勢能的弱化，將對我國相對貧困治理帶來較大的壓力。

（三）外向型經濟紅利或將消失

外向型經濟的發展不僅使得我國成為全球制造業大國，同時，也為農民工創造了大量的就業崗位。然而，近年來，“中國制造”的地位受到了多方面的沖擊。首先，制造業工資水平的提升使得我國與東南亞、印度相比不具有比較優勢，2019年我國制造業工資達到6512.25元/月，分別是印度和東南亞地區的5～10倍;其次，隨著中國的崛起，歐美等國和地區的單邊主義勢力抬頭，中美之間的貿易摩擦很大程度上沖擊了中國與歐美的貿易鏈;另外，全球性疫情的暴發，使得全球價值鏈面臨斷鏈危機，疫情的長期存在也使得我國的外向型經濟遇冷。這一系列沖擊可能引致外向型制造業領域較大規模的就業崗位缺失。

（四）技術進步使得相對貧困者的處境更為不佳

得益于對外開放和國際貿易中技術進步的外溢性，我國的產業發展充分利用了技術進步的后發優勢，使得我國在較短時間內，擺脫了技術落后的劣勢，在多個領域實現了對發達國家的技術追趕。然而，對于相對貧困治理而言，雖然大數據、云計算等技術能夠在精準識別等方面發揮較大的作用，但短時間內的技術趕超，使得我國工業和低端服務業領域的勞動力尚未完成人力資本的投入和素質提升轉型，尤其是我國農民工中的大多數就業集中在工業和低端服務業，隨著我國人工智能、工業機器人等技術的成熟和發展，這類傳統的勞動密集型企業將轉變為資本密集型和技術密集型企業，如何在短時間內完成勞動力素質的提升，實現其就業轉型，是相對貧困治理的又一挑戰。

（五）傳統內需飽和與新內需孕育不足

隨著國際形勢變得更為復雜，不確定性和不穩定性較大，2020年7月30日，中共中央政治局會議提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。擴大內需成為我國在未來中長期經濟發展中的重要抓手。從我國的消費能力來看，城鄉之間存在著非常大的差距，城市居民收入較高且消費需求相對飽和，而8.4億農村戶籍人口的消費能力尚未形成。以耐用消費品為例，剔除品質和單價的差距，城鄉耐用消費品除彩電、冰箱和洗衣機三大件的擁有量相差較小（5），汽車擁有量差距為1.8倍外，其他消費品的差距均在2倍以上。城鄉消費需求的差距，一方面說明了我國農村居民消費需求的孕育尚且不足，同時也為我國拉動內需的側重指明了方向。

五、政策性建議及總結展望

相對貧困的治理相較于絕對貧困是一個更為復雜的過程，其復雜性不僅在于標準更加多元、群體識別更為困難，同時，也在于貧困治理中傳統治理紅利消失和新挑戰的出現。基于以上分析，我們認為，相對貧困治理轉型，從宏觀上講，既要發揚絕對貧困治理階段尤其是過渡時期的經驗，同時也應當擺脫傳統路徑依賴，明晰相對貧困治理階段國內外局勢和整體經濟背景的變化，通過持續性的更大力度的改革挖掘新的貧困治理紅利。具體政策建議如下：

第一，建立更為科學和多元的相對貧困指標體系。相對貧困的指標體系更為復雜，其指標的制定有著更為多元的要素和標準，并且不同于絕對貧困線，并沒有國際公認的統一標準。我國在相對貧困指標的建構過程中，應當以主觀目標設置客觀標準，主觀目標可參照國際慣例，即“確保公民可以過有尊嚴的生活”，在客觀指標上，可以在收入中位數標準的基礎上，借鑒國際經驗，如歐盟引入社會排斥和權益維護等指標，同時也應當結合中國國情，引入住房、財產和耐用品消費情況等評價指標。另外，還需要建立潛在貧困人群、長期貧困風險群體等特殊群體的識別和評估標準，充分利用大數據等技術手段，做好貧困預防工作。

第二，注重財產性收入在相對貧困治理中的作用。絕對貧困治理主要通過提升貧困群體的勞動報酬以促使其擺脫貧困，而在相對貧困治理中，更應當重視財產性收入的作用，除了鼓勵相對貧困群體創業和就業外，還應當引導其置業。一是著力農村土地制度改革，使農村居民可以通過土地入股或抵押以獲得財產性收入;二是繼續落實農村金融和開發式扶貧，讓農村居民能夠通過多種手段獲得財產性收入，補足其可支配收入中的財產短板。

第三，建立科學系統的勞動力培訓和再就業體系，同時，充分發揮中小企業在經濟轉型中的就業容納作用。相對于大企業而言，中小企業由于資金相對較少，技術研發能力較弱，大多為勞動密集型企業，在我國東南沿海，許多大型的制造業企業已經開始從勞動密集型向資本和技術密集型轉型。在這一過程中，一方面，應當加大對被擠出和被替代勞動力的人力資本投資，通過帶薪培訓和再就業措施保障其勞動收入;另一方面，也應當充分發揮中小企業在吸納勞動力就業中的積極作用，避免因經濟轉型而導致的大規模失業返貧。

第四，著力提升農村戶籍人口的收入和消費水平，實現相對貧困治理與國家經濟增長的雙贏循環。我國城鄉居民收入差距較大，農村戶籍人口無論是在整體收入還是在消費能力方面，都遠低于城市居民，這也是我國在制定相對貧困標準時不能完全參照發達國家的原因之一。因此，我國相對貧困治理的重點仍然是提升農村戶籍人口的收入，具體措施方面，除了通過土地改革等措施使農民獲得財產性收入和創業資本外，還應當打通城鄉發展的二元壁壘，通過城鄉融合發展，產業協調對接，為農村相對貧困群體創造更多的就業機會，穩步提升其收入水平，從而增加其對工業品的消費，不僅能夠促使相對貧困群體實現更優質的生活，同時也能夠解決我國工業品產能過剩等問題，真正構建“穩定就業—收入提升—消費需求上漲（生活品質提升）—解決產能過剩—創造新的就業”的雙贏循環型相對貧困治理體系。

注釋：

（1）文中中國貧困發生率均按照2010年貧困線標準。

（2）聯合國開發計劃署創立了人類發展指數，是以預期壽命、教育水平和生活質量為基礎變量，按照一定的計算方式得出的綜合性指標。根據《2019年人類發展報告》數據，中國內地排名第85位。

（3）2013年我國貧困發生率首次下降到10%以下，具體為8.5%。

（4）“兩不愁三保障”即“實現農村貧困人口不愁吃不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房安全”。

（5）事實上“三大件”差距較小一方面有婚姻等傳統習俗上的原因，另一方面，這三類消費品在品質和更新換代上存在較大差距，許多農村居民家庭仍使用著老舊的“三大件”。

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（責任編輯 吳曉妹）