高速公路PPP項目績效監控

周翔

[摘 要] 在政府對高速公路PPP項目實施監管的過程中，績效評價是一個有力的工具。文章擬從促進高速公路PPP項目建設管理的角度出發，借鑒已有的績效評價研究成果，對高速公路PPP項目的績效監控內容進行探討，希望通過探討績效監控的內容，提出完善性建議，解決PPP項目績效評價管理中的不足。

[關鍵詞] PPP模式;高速公路;績效監控

中圖分類號：F274? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）16-0022-03

近年來，“PPP模式”這個詞匯越來越多地出現在大眾視野之中，那么PPP模式到底是什么意思呢？PPP（Public Private Partnership）是由政府和社會資本合作進行公共基礎設施的開發建設，共擔風險、共享收益的一種項目“建設+運作”模式，主要用于公共服務領域的大型項目建設中。中共十八屆三中全會曾明確指出社會資本可以采取特許經營等方法參與城市基礎設施的投資與運營。之后，PPP模式在我國迅速發展，作為基礎設施開發運營的新模式，其應用極大地增強了我國基礎設施的建設及運營能力。

一、目的和意義

（一）高速公路PPP項目績效評價的目的和意義

高速公路建設是我國政府投資的重點方向，雖然高速公路在建成后可以長期收費經營，但是其前期建設工程量大、資金需求量大、工程周期長、施工過程復雜。通過PPP模式，將高速公路項目的專業建設、運營任務轉移給社會資本方，能夠發揮社會資本在資金、管理、研發、設計、施工等各方面的優勢，還能在提高公共交通服務能力的同時，緩解政府財政壓力，推動政府職能轉變，使政府從繁重的事務中脫身出來，從傳統的基礎設施公共服務的提供者變成監管者，更好地發揮政府監管和服務職能[1]。因此，目前我國越來越多的高速公路選擇通過PPP模式來進行建設和運營。

在政府對PPP項目實施監管的過程中，績效評價就成為一個有力的工具。開展高速公路PPP項目績效評價，能夠監督社會資本切實履行相關職責和義務，調動社會資本的積極性，為社會公眾提供更多優質的公共服務，并且有助于提升政府投資決策質量和行政監管水平，提高資金使用效率，降低政府風險，減少后期項目糾紛，保障高速公路PPP項目的順利實施。

（二）PPP項目績效監控的目的和意義

近年來，理論界已對高速公路PPP建設項目的績效評價給予了一定程度的關注和研究。績效評價業成為整個高速路建設管理過程中的關鍵程序，但是，評價并不是最終目的，而是旨在通過績效評價的實施，促使高速公路建設項目沿著既定的工作計劃和技術標準等平穩甚至更加優良地進行下去。通過績效評價，對已完成的工程內容進行檢查衡量，可以發現項目建設過程中存在的問題和不足，并根據評價結果及時糾偏，以實現PPP項目的預期目標。

然而，目前多數對高速公路PPP項目實施的績效評價多是“事后評價”的方式，這樣的績效評價具有一定的局限性，無法進行階段性有效評價，不能在項目過程中發現問題并及時整改。

為解決PPP項目階段性的績效評價問題，《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金[2020]13號）文件中規定：“項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。”該文件中明確提到了“績效監控”一詞，所謂“PPP項目績效監控”，即是對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行的跟蹤、監測和管理，通常包括目標實現程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等[2]。

由于高速公路PPP建設項目的工程量大、建設工期長、實施過程內容復雜，所以這種項目的績效管理應是一個動態的過程，即實施高速公路PPP項目績效監控。因此，文章擬從促進高速公路PPP項目建設管理的角度出發，借鑒已有的績效評價研究成果，對高速公路PPP項目的績效監控內容進行探討，希望通過探討績效監控的內容，提出完善性建議，解決PPP項目績效評價管理中的不足。

二、績效監控的內容分析

實施績效監控，主要解決的是“事中”效率與管理的問題，并同時考慮企業的社會責任。因此，對項目實施績效監控，可從資金及效益的監控管理、業務監控管理、社會責任監控管理等幾個方面考慮。

（一）資金及效益的監控管理

1.項目資金的監控管理

（1）監控資金到位率和到位及時性。在已建立并完善財務管理制度的前提下，績效監控在資金管理方面，應主要關注資金到位率和資金到位的及時性。資金到位率是實際到位資金與計劃投入資金總額的比率，用以反映和考核資金落實對項目實施的總體保障程度;資金到位的及時性，是截至規定時間點已到位的資金與應到位資金的對比情況，用以反映和考核項目資金落實的及時程度。

（2）監控資金支付的量化管理。資金支付需要細化計量支付管理工作，嚴格審查設計變更及控制計量支付，確保資金支付有充分合理的依據，密切監控總投資金額是否未超過預算投資的限額和項目批復的概算金額，避免出現一切不必要的浪費和無效支出。

（3）監控資金支付的合規性。關于支付的合規性，需要嚴密關注有無侵占和挪用項目建設資金的情況。如果發生侵占挪用資金的行為，應作為績效監控的重要報告內容，并要求責任單位立即整改。

2.項目效益的監控管理。據專家測算，如果一個項目的收益率低于12%，對于社會資本方來說，就很難具有吸引力。而現有PPP項目的投資收益率基本上處于5%～8%的水平，總體上對社會資本的吸引力不足[3]。鑒于以上情況，應在高速公路PPP項目實施過程中做好項目效益監控管理，重點是要按計劃控制好階段性成本，避免出現已發生成本超出預算，或者預期發生的總成本超過項目預計總收入的情況，以保證項目的合理盈利。

（二）業務監控管理

業務監控管理大致可從制度建設、檔案管理、組織管理、工程質量、工程進度、安全生產等幾個方面進行監控。

1.制度建設

應根據有關法律、法規，結合項目實際，建立一整套完善的管理制度，包括但不限于質量管理、組織管理、成本管理、進度管理、合同管理、檔案管理等制度。對于建設管理制度體系未建立、已建立但不健全、沒有針對性、不符合項目實際的，需提出績效監控意見并要求整改。

2.檔案管理

在績效監控過程中，對于檔案管理的要求，應要求責任單位落實檔案管理制度相關規定，確保項目建設資料的完整性、真實性以及歸集整理的及時性，并關注工程資料簽章是否齊全、資料收集整理是否妥當等。

3.組織管理

績效監控對于組織管理方面的考評，主要需關注項目實施的組織架構是否健全、人員配置是否合理、是否能滿足項目的建設及運營需求。如根據工程特點，項目單位應恰當分層和設置部門，組建管理機構、設立工程項目經理部，并按需配備齊全的駐場工作人員，明確崗位職責。

4.工程質量

工程質量是績效監控的重點之一，監控的內容主要是考察項目實施單位對工程項目的質量控制情況。在工程質量管理方面，確保遵照合同、規范所規定的質量標準，以預防、預控為主，在建立健全質控制度的前提下，落實質量管理制度和措施，分項、分部工程各項檢查均應符合相關規范及驗收標準。

5.工程進度

對于工程進度的監控主要需關注項目實施單位是否在規定的時間內達到計劃的建設目標。對于高速公路PPP項目而言，要盡可能地縮短建設周期。在確保質量的情況下，建設周期越短，越能提前進入高速公路的收費運營階段，項目公司的最終收益就會越高。要縮短建設周期，就要加強對工程實施進度的控制。對于工程進度的監控可從以下幾個方面進行考評。

（1）施工進度計劃。按照項目建設總目標制訂詳細的進度管理方案，在方案中細化施工進度計劃，其中關鍵性節點和工期目標應滿足項目工期要求。

（2）施工進度控制。應嚴格按照進度管理方案所規定的標準和時間進行建設。建設單位須定期編制工程建設進度周報、月報，周報及月報應合理、詳細地說明在建工程進度和質量、預計完成工程的時間、存在的問題及處理意見、相關糾正措施等情況，如進度或質量發生問題的，應提出挽回的措施和計劃。

（3）施工進度考核。按照施工總進度計劃的關鍵節點進行考核。并對進度滯后的工作進行原因分析，同時采取相關措施予以糾偏，確保項目按照總體進度時間計劃完成。

6.安全生產

在高速公路PPP項目建設過程中，要對安全生產管理高度重視，對于安全生產的績效監控方面，需關注是否建立并執行有關安全管理制度，是否嚴格審查施工安全方案并督促各參建單位安全責任落實。如在績效監控周期內發生安全事故的，應按照事故的嚴重程度扣減績效評價的分值，特別是在出現重大事故的情況下，可以單方面解除與責任單位的合同[4]。

（三）社會責任監控管理

做企業不僅要講經濟效益，還要講社會責任。科學合理地在高速公路PPP項目建設過程中對社會責任的承擔情況進行監控，可對企業的社會責任履行發揮指導和監督作用。高速公路PPP項目社會責任的監控內容包括以下幾個方面。

1.確保工作人員的健康與安全

企業有責任保證工作人員的健康與安全，這關乎到參與高速公路建設的每個人。因此，高速公路PPP項目建設過程中是否采用了相應措施來確保人員的健康與安全，應作為其中一項監控內容。

2.提供就業機會

就業問題關乎社會的和諧穩定，提供就業機會是企業的社會責任之一。對于提供就業機會方面的考評，主要是看提供就業崗位的數量，包括企業職工的招聘、農民工就業崗位的提供、解決應往屆大學畢業生就業的崗位數量等。

3.確保農民工工資的支付

高速公路建設工程是龐大且系統性的長期建設項目，需要較多的農民工參與建設。拖欠農民工工資可能引起嚴重的社會問題，不利于維持社會穩定與人民生活幸福。因此，建設單位應當將農民工工資支付情況作為績效監控的重要內容之一，主要考察項目公司或施工單位是否按照合同約定撥付工程款，是否將人工費用及時足額撥付至農民工工資專用賬戶中，確保并督促各單位及時足額支付農民工工資。

4.購買工程保險

保險補償可以通過災后賠款工作促進企業盡快恢復生產經營，保證企業生產的持續發展。通過購買工程保險進行風險對沖，能夠降低在發生風險的時候保護企業的財產并維持企業的持續經營。因此，也應將是否購買工程相關保險作為績效監控的內容之一。

5.保護自然環境和資源

保護自然環境和資源是任何項目、任何單位都應履行的重要社會責任。在高速公路PPP項目建設中，應采用各種措施促進資源節約和污染防治，為環境保護承擔起應有的責任，如節約水資源和其他能源、減少污染排放、確保以負責的態度回收、再利用或處理不可避免的廢棄物等。對于有明顯違背法律或造成環境污染和資源浪費的行為，應立即停止相應行為并采取有效的挽救措施。

6.提高創新能力

創新能夠增強企業的競爭力，同時促進社會生產技術的發展，創造更多的社會價值。在高速公路PPP項目建設過程中，是否運用新技術、新材料和先進的管理技術方法，也可以作為績效監控的內容之一。如果企業注重技術創新，在研發方面投入較大，或運用自主開發、購買專利專有技術、不斷根據外部環境進行自我調整和革新，則在創新方面可以做出較好的績效考評結論[5]。

三、論文的不足

由于對績效監控的內容列舉不夠全面，高速公路PPP項目的建設過程比較復雜，若對其展開研究，將涉及財務管理、審計、項目管理及工程建設等多方面的知識，本文作者受專業范圍的制約，無法對績效監控的內容進行全面論述，且本文中所論述的績效監控內容不可避免地帶有作者的主觀性，因此，在具體的績效監控工作過程中，其內容需根據項目的獨特性質不斷地做補充和修正[6]。

四、結語

總之，績效監控在高速公路PPP建設項目中的意義重大，績效監控應是一個持續的、動態的過程，在項目的不同階段要有選擇、有重點、有針對性地選取評價內容對其進行績效監控，才能及時反映出建設過程中的問題所在，并及時整改，最終實現高速公路PPP建設項目的預期績效目標，真正發揮績效監控的應有的作用和效力。

參考文獻：

[1] 史富文.城市軌道交通PPP項目績效評價指標體系研究[J].工程建設標準化.2020（06）：76-82.

[2] 儲倩.PPP項目績效評價：以JX污水處理項目為例[D].南昌大學，2020.

[3] 秦濤.淺談當前地方政府推進PPP模式的認知.資本運營.P66-67.

[4] 張興，王海霞，劉洋. 收費公路PPP項目績效評價指標體系研究[J].公路交通科技（應用技術版）.2020.16（04）：400-408.

[5] 張菁菁.高速公路PPP項目績效評價指標體系研究[J].中國標準化，2019（22）：157-158.

[6] 張齡兮.對于發展PPP項目績效評價的幾點思考[J].財經界，2016（21）：146.