老舊小區改造中的共同生產機制：以杭州流水北苑小區為例

楊霈萌

[摘? 要] 老舊社區改造是當下中國社會治理領域中熱點話題。承接中央政策要求，各地也紛紛開始了老舊小區的改造項目建設。然而老舊社區改造工作涉及地方政府、街道辦、居委會、開發商、物業公司、社區居民等多方參與主體，改造工作時常難以推進。文章采取實地調查、訪談等方法收集相關資料和數據，結合公共管理中的共同生產理論，對老舊小區改造中的問題進行實證研究，最終發現居民參與度作為影響因素之一在社區改造的共同生產機制建設中發揮的核心作用。

[關鍵詞] 共同生產;老舊小區改造;居民參與;治理架構;信息流通

中圖分類號： F293.3? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）16-0093-03

一、社區改造與共同生產

根據國務院發布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中所給的定義，老舊小區狹義上指2000年前建成的老舊小區。在城鎮住房改革之前，老舊小區的所有權屬于國家或集體，因工作單位分配而成為家屬住房的小區也很常見。但隨著時代的發展，國有企業、事業單位紛紛倒閉或重組，老舊小區的產權界定成為難題，這也是很多老舊小區無法形成較為高效的管理機制的原因。由于建成時間較早，老舊小區通常具有基礎設施老化、居住功能低下、綠化覆蓋不足等諸多問題。且老舊小區大多產權歸屬不清，社區管理能力也較低，因此極易出現“失養失修失管”的狀況。

李華芳曾提出“合供”的概念，指出公共政策的制定和執行，本質上都離不開公眾參與。“coproduction”的含義不僅僅局限在生產公共品上，而是涉及公共服務的決策、生產、分配和評估等各個環節[1]。在以老舊社區改造為例的社區合作治理中，共同生產主體是由政府、業委會、居委會、物業公司、開發商及小區居民等參與者組成，多個主體就改造項目達成共識，并在合作中充分調動自己的資源和特長，最終實現老舊社區改造這一共同的目標[2]。

在閱讀與老舊社區改造的相關文獻后，筆者發現，有關老舊社區改造的先前研究中往往都忽視了共同生產在參與老舊社區改造中所能發揮的作用，基于此，文章將對于影響老舊小區改造中共同生產的因素進行分析。

二、案例研究

（一）基礎設施

在實際走訪調查過程當中，居民對于小區基礎設施的建設和后續維護最為看重，認為這些是最利于民生的工作重點。住戶顧阿姨提到：“其實我們年紀上來了，對于住房的要求并不像年輕人那么高，也不愿意為了住房問題再去奔走，就希望現在住的小區能有平整干凈的道路、墻面，明凈的樓道就已經夠了。”（訪談記錄：AR1.20210503）。居民李先生說：“當時說要改造，社區這邊由樓宇自治會派出樓層長在樓層當中收集相關意見，然后再由社區主任、改造項目組負責人、設計公司、樓層長在一起開會進行討論，最終形成關于主要問題的看法與意見。后面改造不僅刷了外墻，而且樓道內管道都全部梳理好啦。”（訪談記錄：AR4.20210504）

綜合上述內容，流水北苑中的基礎設施大部分采用的是“調研/信息收集-開會研討-形成最終改造意見”的方式，居民通過向樓層長反映或填寫調查問卷等形式進行由下至上的信息反饋，各部門根據收集到的居民意見進行參與主體的多方討論，最終確保敲定的改造方案既滿足了居民的需求，又方便了改造部門進行項目推進。下面以小區管線與智能安防改造內容為例，探討基礎設施中樓道設施與智能設施的成功改造。

1.管線

流水北苑作為老小區，改造前樓道走廊內部電線亂飛，引發很多居民的不滿。“一開始社區內部走廊里面電線亂糟糟蜷成一團，既不美觀也不安全。但經過整改之后就完全看不見了，看起來就讓人舒心很多”，住在流水北苑的顧阿姨（訪談記錄：AR1.20210503）特別提到了關于社區改造中的管線整治，并給予了夸贊。經詢問，流水北苑運用三方治理架構，通過樓層長反映每幢樓的居民意見，最終敲定了“先里后外”“先地下后地上”“先暗后明”的改造順序，對于小區內走廊電線飛線、地下管網管線等進行了全面的摸排和改造。不僅提升了社區居住的體驗感，更通過系統性的改造方式，避免了碎片化改造或重復改造的發生。

2.智能安防

作為互聯網化最成功的城市之一的杭州中的老小區，流水北苑積極推動“互聯網+智慧安防”建設。改造后，進入流水北苑需要人臉識別或是刷卡進入，來訪者的人臉經過數字提取，與文暉街道數字駕駛艙的信息聯動，可以判斷來訪者是否是小區居民。疫情期間，數字駕駛艙還聯動二維碼，在來訪者刷臉時顯示其實時的二維碼狀態。原先流水北苑的大門24小時開著，大家進出自由卻不安全。現在都需要刷臉進入，大大提高了安全性。

智能安防領域屬于基礎類改造內容，中央對該類改造會給予一定的資金補助，地方也會通過發行專項債券籌集相關資金。但由于智能安防的相關改造所需資金較多，為了避免地方政府承擔過大的債務壓力，流水北苑遵循“誰受益，誰出資”的改造原則，鼓勵居民參與出資自籌資金。“智能安防改造相較于綠化等改造而言是一個花費較大的項目，想要獲得居民的支持還是要從最基礎的做起，讓民眾知道他們的錢為什么花、花在哪里、花的效果如何”，街道辦事處主任如是說。（訪談記錄：ASO1.20210504）據了解，流水北苑為了加深居民對于智能安防必要性和實用性的理解，特意邀請相關領域企業的專家進小區做宣講，還組織居民代表前往已經完成智能安防建設的小區進行參觀。“居民們看到了那些可以大大提升安全的點，自然而然就會理解改造的必要性并且樂意出資。”

綜合來看，流水北苑的基礎設施項目改造屬于相當成功的改造范本。在推進社區改造項目的過程中會遇到不少對于資金需求量較大的改造項目，難免需要自籌資金，這時候調動居民的參與度和積極性就顯得尤為重要。運用宣講、實地參觀等方式進行由上至下的信息傳達，能夠加深居民對于改造內容的理解，更大程度上動員居民的參與熱情，不僅可以減輕政府的資金壓力，也可以使負責改造的公司明確居民需求。可見，信息交流與資金來源多元化是決定改造成功與否的關鍵因素。

（二）公共服務

在實地調查走訪的過程中，筆者發現，居民對于公共服務方面的改造較為褒貶不一。小區垃圾分類的改造項目獲得了大家的一致好評，成為小區改造的樣本項目，而同為公共服務的停車場和電梯的加裝卻有時會面臨推進障礙。

1.垃圾分類

流水北苑的垃圾分類項目是改造相當成功的項目之一，其改造過程頗具小區自身特色——通過引入“小區管家”以及“三方治理模式”，使得其成效顯著。智能垃圾房外觀看上去就是一座小房子，設置“餐廚垃圾”“其他垃圾”兩個投放口，同時配備感應門、洗手池、除臭設備、電子屏及宣傳欄等設施。只要人接近附近，紅外線即可以做出感應實現自動開門，減少了讓居民自行打開垃圾桶蓋子的麻煩。全程無接觸投放，幫助居民省去了翻開垃圾蓋、忍受垃圾臭味等不便與不適，居民自然也更愿意投身到垃圾分類中去。

垃圾分類改造項目之所以能夠實施效果如此之好，主要是因為管理組織體系到位，調動了多元參與。社區黨委作為牽頭人進行改造的全局把控，社區居委作為改造的主要領導，調動流水北苑居民的自治積極性，挑選責任心強的小區黨員骨干、熱心居民以及社會組織的志愿者形成“居民自管小組”，通過在投扔垃圾高峰時段在垃圾房前進行引導、利用PPT等形式進行主題宣講與教育，使其他居民進行有效的垃圾分類。與此同時，三方治理架構中的“小區管家”，也為垃圾分類項目提供了專業幫助，有效提升了居民分類投放體驗和分類效果。

2.電梯加裝

陳女士是一名上班族，她說：“對于主體住戶是老人和上班族的老舊小區來說，最主要的兩點是電梯和停車，除此之外的翻新裝修、智能安防之類的，都是有當然好沒有也沒關系的東西，并不是真正的住戶痛點。”（訪談記錄：AR3.20210503）目前，流水北苑電梯加裝已經在穩步推進的過程中。筆者了解到，整個流水北苑符合加裝電梯條件的單元樓有21幢，已經全部完成了審批和具體設計，有好幾個單元已經投入了電梯主體的建設中，更有幾個單元已經完成了電梯安裝。但仍有部分樓宇因為個別住戶的不同意而無法推進加裝電梯的實施，如何協同或是找到突破口也成為改造中面臨的一大難點。與此同時，私家車停車依舊是一個大難題，流水北苑目前的地下室由于受空間條件所限，僅給非機動車提供停放位，私家車仍然只能停在小區道路邊。

社區道路屬于“公地”，并不屬于私人所有，但這樣不明晰的產權卻容易導致“公地悲劇”的形成。如果社區居民人人都想方便停車，占據了社區原本就不寬敞的人行道，留給其余住戶通過的只有狹窄的小道，自然容易引發碰撞、剮蹭等一系列的問題。加裝電梯所面臨的問題則恰恰相反，更容易面臨的是“反公地困局”。由于整幢樓房住戶的都擁有決定權，而加裝電梯需要全部（至少是多數）住戶的同意[3]。低樓層住戶對于電梯的需求相較于高樓層住戶而言較少，租戶對于電梯的需求相較于業主而言也較少。一旦居民無法達成共識，改造就只能擱置而無法實現。相比于居民參與度較高的垃圾分類改造、智能安防改造等改造項目而言，由于不同住戶群體間需求與利益的分配不一導致的居民參與度低下，是加裝電梯改造障礙重重的最重要因素。

三、機制分析

（一）治理架構

流水北苑有一個極具特色的三方治理架構，三方分別是小區黨總支、樓宇自治會和小區管家。黨總支負責全局把控，在改造前期還征求了居民們的意見和建議;樓宇自治會負責每幢單元樓內的改造進度把控與信息搜集與反饋;通過統籌各類服務資源，社區居委、黨支部統一了小區服務與改造標準標準，基于政府平臺公開招標，選聘企業成為“小區管家”，負責提供諸如道路保潔、綠化管養等專業性服務。平時工作中，由黨總支征求意見，小區管家根據意見提供服務，并由樓宇自治會搜集反饋服務后的相關信息。流水北苑沒有具體的物業機構，由街道辦事處代管物業，此時三方治理架構就發揮了至關重要的作用。

在調查時，流水北苑的書記就曾直言：“很多老舊小區改造之所以陷入困境，很多都是因為沒有牽頭組織的主體，連開始改造都困難，更不用說改造后的維護了”。（訪談記錄：CPB1.20210504）。以所選的分析案例為例，流水北苑的三方治理架構貫穿始終，這不僅僅對改造項目的推動起到了建設性的作用，還為小區改造后的后續維護提供了機制保障，給予了多元主體實施共同生產的平臺。

（二）居民參與

據流水北苑街道辦主任孫先生介紹，“四問四權”的征求意見過程在改造工程開始前半年就已經啟動。（訪談記錄：ASO1.20210504）流水北苑改造過程中部門與部門之間的信息通過研討會進行討論，實現平級的內容交流，而民眾反映信息則通過問卷、樓層長信息收集，實現由下至上的信息傳達。在尤其需要居民資金支持的改造項目中，流水北苑更是通過召開宣講會、組織參觀等一系列新穎的形式促進居民參與度，通過有效的信息交流，最終實現居民的主動配合以及多主體的積極參與，通過這種途徑得以讓社區方與居民方之間的信息得以溝通、調節化解矛盾，從而促成合作。

以公共服務部分的改造項目進行分析，停車電梯改造由于民眾參與度不高而未能達成良好的改造效果。而垃圾分類改造則通過提高信息流通度增強了居民的參與度，最終實現了完美的改造。

（三）利益協調

《杭州市人民政府辦公廳關于印發杭州市老舊小區綜合改造提升工作實施方案的通知》中要求，申報項目需要符合申報項目需符合《物權法》規定的“雙2/3”條件。但在具體的項目推進過程中，常因居民意見不一致導致推進障礙，流水北苑小區中就有部分居民樓因為居民意見難以協調統一而遲遲未能實現電梯加裝。

與此同時，資金對不同類型的改造項目的影響程度是不一樣的[4]。有些出資較少的項目是可以直接依靠政府出資進行資助的，但類似于智能安防、加裝電梯等基礎設施領域的改造所花費的資金較多，單純依靠政府容易導致資金無法持續，進而導致改造不徹底、后續維護不佳、甚至導致政府債務負擔加重的情況出現。在社區改造的項目中，應該采用“誰受益，誰出資”的原則，向居民征收一定的自籌資金，以保證改造的順利進行和后續維護。

以公共服務與基礎設施部分的改造項目為例，流水北苑的停車電梯改造項目由于居民間的利益協調不到位直接導致了居民參與意愿低下，而智能安防等相關項目盡管所需資金較多，但由于信息的合理傳達與流通協調了群眾的利益，調動了居民的參與度，最終實現了改造的大成功。

（四）產權構成

以流水北苑為例，流水北苑產權類別分為商品房與房改房兩種，近年來租客數量逐年增多。產權結構直接決定了社區治理參與者的行動權利，也影響了他們的參與意愿。商品房與房改房的業主因為享有專有權而享有共同管理權，積極參加社區改造更多是在方便自己今后的生活，因此就更加樂于積極參與改造老舊社區。而租客并不擁有產權與專有權，可能只是因為工作或其他原因在小區內暫住，居住時間較短，離開時間不定，更不傾向于在較短的居住時間內參與改造一間不屬于自己的房子，也就更難說服其出資參與改造。

除此之外，租戶與業主關注的改造項目重點也會有所區別。業主作為產權所有者，會更加全方位的關注改造項目。而老舊小區的租戶往往以白領等年輕人為主，日常外出工作較為忙碌，對于小區的文化設施改造的需求并不大，反而對停車、電梯等改造內容較為重視。在訪談中，筆者所采訪的兩個租戶都對目前流水北苑的改造不太滿意，認為流水北苑社區公共服務改造仍然有相當大的進步空間。因此，在社區改造過程當中，產權構成作為會對居民參與社區改造的積極性產生影響的重要因素，理應受到社區方的重視。

四、結語

在以上進行分析的流水北苑的兩個改造項目中，其產權都歸公共所有，其治理架構也都是基于社區當中所建立的特色“三方治理”架構，由小區黨總支、樓宇自治會和小區管家組織成為融合基層黨組織、社區工作人員、商業機構、志愿服務人員于一體的治理體系，真正實現了多元參與基層治理，維護了改造后的后續治理環節。在改造項目信息的溝通交流過程中，相關信息往往是通過問卷調查等形式進行由下而上的反饋，在收集好相關的調查內容后，社區方基于居民的意見與改造方進行交流最終確定改造項目、改造方案，也真正做到了尊重居民意見，使得改造項目的居民滿意度得到提升。但在改造項目所需的資金方面，基礎設施與公共服務相關的內容涉及適老化改造、提升舒適度的項目改造、大范圍大面積的基礎改造等方面，所需的改造資金遠遠多于文化設施建設和其他部分公共服務項目的改造資金，這給地方政府帶來了不小的財政壓力，同時也影響了民眾參與治理的意愿程度。

以公共服務改造項目中改造成功的智能安防為例，社區通過組織宣講會、實地參觀等活動，實現信息的準確有效傳達，提高了居民參與治理的意愿度，因此更加愿意投入部分資金支持改造項目，最終推動了項目的成功。而在加裝電梯的這一改造項目中，居民就因為業主與租戶、高層樓居民和低層樓居民等身份問題而有著不一樣的利益出發點，進而阻礙了居民同意改造并出資的意愿度，最終導致了流水北苑各樓中電梯加裝進程不一的情況。基于對以上改造內容的分析，居民參與度對于共同生產機制建設的成功與否有著決定性的影響，項目改造所需的資金多少以及資金承擔的分配比例也對改造項目的推進以及后續的保持與維護起到了一定的作用。因此，文章基于研究與調查推斷，居民參與是影響社區改造中共同生產機制建設成功與否的核心要素，通過強調居民參與度以及共同生產機制建設的重要性，指引了老舊社區改造的發展方向。

參考文獻：

[1] 李華芳.合供：過去，現在與未來[J].公共管理與政策評論，2020，9（01）：10-22.

[2] 張平，隋永強.一核多元：元治理視域下的中國城市社區治理主體結構[J].江蘇行政學院學報，2015（05）：51-57.

[3] 周亞越，唐朝.尋求社區公共物品供給的治理之道——以老舊小區加裝電梯為例[J].中國行政管理，2019（09）：62-66.

[4] 周剛華.引入社會資本參與老舊小區改造研究——以杭州市為例[J].中國房地產，2020（36）：65-72.