如何貫徹落實未成年人“兩法”的六個一？

苑寧寧

>>劉源制圖

修訂后的未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法即將實施，這意味著我國未成年人保護與犯罪預(yù)防工作將邁入現(xiàn)代化的新階段。這項事業(yè)需要各方面共同負責(zé)、各司其職，其中有六方面關(guān)鍵工作直接影響著法律實施和實效。簡單來說，就是一個核心原則、一套引擎機制、一種綜合反應(yīng)平臺、一組配套法律法規(guī)、一批專門學(xué)校、一支專業(yè)隊伍。

一個核心原則

一個核心原則，是正確理解和牢牢堅持最有利于未成年人原則。最有利于未成年人原則，是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中Best Interests of Child 在國內(nèi)法中的話語表達，是未成年人保護的“帝王原則”。實踐中，需要重點從兩個方面掌握。

首先，這一原則涵蓋所有與未成年人相關(guān)的事項。未成年人保護范圍廣泛，涉及事項眾多，而且還處在不斷擴展中，有的已經(jīng)為法律法規(guī)所明確規(guī)定，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)嚴格依法行事、履行義務(wù)，但法律法規(guī)不可能窮盡所有事項，有相當(dāng)一部分目前無明確規(guī)定，這就需要根據(jù)最有利于未成年人原則進行規(guī)范和調(diào)整，不能盲目地以無任何規(guī)定為由而簡單處理。既然保護未成年人是全社會的責(zé)任，那么處理與未成年人相關(guān)的事項時，各方都要遵守這一原則。

可見，最有利于未成年人原則不僅僅是一項立法、執(zhí)法、司法原則，更是一項守法原則。不僅立法部門、行政機關(guān)、司法機關(guān)要樹立最有利于未成年人的理念，而且任何組織和個人都應(yīng)當(dāng)主動踐行這一理念。特別需要注意的是，除了遵守現(xiàn)有法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定外，各市場主體應(yīng)當(dāng)主動加強行業(yè)自律，自覺從促進未成年人健康成長、保障未成年人合法權(quán)益的角度，審查、調(diào)整其所提供的商品與服務(wù)。

>>視覺中國供圖

其次，準(zhǔn)確理解如何給予未成年人特殊、優(yōu)先保護。給予特殊、優(yōu)先保護，是相比成年人而言，對未成年人在某些方面予以特殊照顧、優(yōu)先保障。所謂特殊保護，是基于未成年人群體及其不同年齡階段的特點，在其享有與行使權(quán)利時作出有別于成年人的制度安排，賦予某些專屬性權(quán)利，限制某些權(quán)利。比如，未成年人自我保護意識和能力薄弱，很多時候需要成年人主動發(fā)現(xiàn)他們遭受的侵害與面臨的風(fēng)險，并及時進行報告。所謂優(yōu)先保護，是當(dāng)未成年人與成年人的利益發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障未成年人。

比如，撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格的出發(fā)點是保護未成年人，讓其脫離已經(jīng)存在嚴重監(jiān)護失職的監(jiān)護人，這其實是對監(jiān)護人利益的剝奪和減損。因此，實踐中踐行給予未成年人特殊、優(yōu)先保護，就是當(dāng)保護未成年人會導(dǎo)致增加成年人的義務(wù)、克減成年人的權(quán)利時，應(yīng)當(dāng)做出合理安排。

一套引擎機制

一套引擎機制，是構(gòu)建和有效運行“民政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+檢察院法律監(jiān)督”的未成年人保護雙引擎。未成年人保護工作涉及眾多部門，牽涉社會方方面面，是一項綜合性、系統(tǒng)性工程。要保障各主體之間有序履職、密切配合，需要一套健全有效的引擎機制。

如果未成年人保護工作是一架航空器，那么打造好動力系統(tǒng)，才能提供源源不斷的助推力，保障行穩(wěn)致遠。立足我國實際情況，未成年人保護法規(guī)定了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律監(jiān)督的雙引擎。

首先，政府自上而下應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，負責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履職。當(dāng)前，國務(wù)院已經(jīng)建立未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在民政部，并初步搭建起了國家層面的頂層設(shè)計，仍然需要從幾個方面予以進一步完善：研究并設(shè)置國家未成年人保護督查專員崗位；地方盡快建立相應(yīng)的機制，積極爭取高配，完成自上而下的機制全覆蓋；區(qū)縣一級機制由黨委或者政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥；制定成員單位的職責(zé)清單；確定未成年人保護工作的五年規(guī)劃及年度重點任務(wù)，等等。

其次，充分發(fā)揮檢察院對未成年人保護與犯罪預(yù)防工作的法律監(jiān)督。當(dāng)前，最高檢印發(fā)《全國檢察機關(guān)“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動實施方案》，決定自2021年5月起至2022年12月開展未成年人保護法律監(jiān)督專項行動。一方面，堅持督導(dǎo)而不替代、在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案的思路，推動有關(guān)部門和組織落實未成年人“兩法”的各項規(guī)定。另一方面，堅持雙贏多贏共贏，建立常態(tài)化、制度化的法律監(jiān)督手段，制定和出臺檢察院督促、支持起訴的具體辦法，完善未成年人保護檢察公益訴訟制度。

一種綜合反應(yīng)平臺

一種綜合反應(yīng)平臺，是建立未成年人保護報告與咨詢、受理、轉(zhuǎn)介、處置、反饋、追責(zé)的未成年人保護服務(wù)平臺。

未成年人保護法規(guī)定，任何組織或者個人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權(quán)益的情形，有權(quán)向有關(guān)部門報告；國家機關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門報告；縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)開通全國統(tǒng)一的未成年人保護熱線，及時受理、轉(zhuǎn)介侵犯未成年人合法權(quán)益的投訴、舉報；有關(guān)部門接到涉及未成年人的報告，應(yīng)當(dāng)依法及時受理、處置，提供未成年人保護方面的咨詢、幫助，并以適當(dāng)方式將處理結(jié)果告知相關(guān)單位和人員。

落實這些規(guī)定，就意味著基層需要有一套完整的綜合反應(yīng)平臺，能夠及時處理各種線索，保障未成年人得到及時保護、獲取專業(yè)服務(wù)。近些年來，有些地方已經(jīng)做了類似的探索，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建了有關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動處理個案的信息系統(tǒng)，取得了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，比如多地民政部門建立了困境未成年人保障信息平臺。未來一個時期，各地應(yīng)當(dāng)積極搭建未成年人保護綜合反應(yīng)平臺，形成高效、權(quán)威、規(guī)范的個案處置體系，能夠?qū)崒嵲谠诘貛椭矫總€需要保護的未成年人。

一組配套法律法規(guī)

一組配套法律法規(guī)，是根據(jù)未成年人“兩法”，出臺一系列配套法律法規(guī)，包括相關(guān)的單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)等。我國未成年人法律制度的未來方向是形成一套完整的規(guī)范體系，包括各類不同效力等級的規(guī)范性文件。

就單行法律而言，應(yīng)當(dāng)盡快制定家庭教育法，明確家庭教育的職責(zé)，規(guī)定政府促進家庭教育的措施以及家庭教育失職的法律后果；研究出臺未成年人福利法，將未成年人保護法政府保護專章的內(nèi)容進一步細化，提升我國未成年人福利保障水平。

就行政法規(guī)和部門規(guī)章來說，應(yīng)當(dāng)盡快出臺未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的專門規(guī)定，就防止網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷等突出問題制定更具有操作性的細則；研究出臺專門教育條例，就專門學(xué)校的辦學(xué)規(guī)范、師資配備、管理制度等方面進一步完善頂層設(shè)計。

就地方法規(guī)而言，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，明確落實法律規(guī)定的具體舉措，探索未成年人立法的新形式。地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)重點研究以下幾個問題：是分別制定未成年人保護條例與預(yù)防未成年人犯罪條例，還是基于法典化立法的探索，制定一部未成年人保護與犯罪預(yù)防條例，在體例結(jié)構(gòu)上作出新的設(shè)計；如何有效落實父母或者其他監(jiān)護人監(jiān)護失職的法律后果；如何充實學(xué)校保護的機制與制度；如何夯實未成年人保護社會治理的執(zhí)法機制；出臺哪些促進未成年人福利的公共產(chǎn)品；如何落實未成年被害人的綜合保護救助制度等。

一批專門學(xué)校

一批專門學(xué)校，是在省級行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)一批高質(zhì)量的專門學(xué)校。實踐證明，專門學(xué)校在預(yù)防和矯治未成年人違法犯罪方面具有良好的效果。

基于專門學(xué)校發(fā)展中遇到的困難和問題，新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法從五個方面予以了完善：一是明確建設(shè)專門學(xué)校、發(fā)展專門教育是國家的責(zé)任，需要多個部門協(xié)作。二是明確專門教育的雙重屬性，專門教育既是教育體系的獨立組成部門，也是處置未成年人違法犯罪保護處分體系的重要措施，具有教育性、強制性。三是明確專門學(xué)校的招生對象主要是有嚴重不良行為的未成年人。四是明確專門教育的保障機制，縣級以上地方人民政府設(shè)立專門教育指導(dǎo)委員會，負責(zé)研究專門學(xué)校建設(shè)和管理等重大事項，協(xié)調(diào)專門學(xué)校發(fā)展所需的資源。五是明確雙軌制的入學(xué)程序，既可以申請審批的方式入學(xué)，也可以由教育行政部門會同公安機關(guān)決定強制入學(xué)。

>>苑寧寧 作者供圖

為落實這些規(guī)定，省級人民政府應(yīng)當(dāng)盡快組建專門教育指導(dǎo)委員會，由政法委統(tǒng)籌，教育行政部門、公安機關(guān)和司法行政部門等聯(lián)合辦學(xué)，研究確定以下事項：如何規(guī)劃本地區(qū)專門學(xué)校的數(shù)量和分布；專門學(xué)校建設(shè)的參與部門與職責(zé)分工；專門教育指導(dǎo)委員如何組織評估擬入學(xué)的未成年人；檢察院相對不起訴、附條件不起訴以及法院作出免于刑事處罰判決的未成年人如何依法將其送入專門學(xué)校，等等。其中，省級行政區(qū)域內(nèi)可以考慮指定一所專門學(xué)校專門執(zhí)行專門矯治教育措施，制定閉環(huán)管理的具體方案。

一支專業(yè)隊伍

一支專業(yè)隊伍，是培養(yǎng)、建設(shè)從事未成年人保護與犯罪預(yù)防工作的多類型專業(yè)隊伍。未成年人保護與犯罪預(yù)防工作具有很強的專業(yè)性，各項制度與措施的貫徹落實需要多類型的專業(yè)隊伍。

從執(zhí)法的角度來說，民政、教育、司法行政、市場監(jiān)督管理、網(wǎng)信管理等部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機構(gòu)或者配備專門人員，加強相關(guān)培訓(xùn)，掌握開展工作所需要的理念、素養(yǎng)與能力。

從司法的角度來說，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況建設(shè)未成年人警務(wù)，保障專門隊伍或者人員負責(zé)辦理涉及未成年人的治安案件、刑事案件，檢察機關(guān)在涉及未成年人四大檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理的基礎(chǔ)上，打造未檢4.0，進一步推動專業(yè)化隊伍建設(shè)，法院在推動少年法庭建設(shè)方面，進一步推動涉及未成年人審判業(yè)務(wù)的專業(yè)化。

從基層工作的角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)配備專門人員，探索設(shè)置未保專干或者兒童福利督導(dǎo)員，村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)配備專人專崗，提升兒童福利主任的專業(yè)素養(yǎng)。

從社會支持體系來說，大力培育、支持、發(fā)展多類型的未成年人社會工作隊伍以及其他社會組織，促進相關(guān)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，暢通社會專業(yè)力量參與政府保護、司法保護工作的機制，為未成年人提供心理輔導(dǎo)、康復(fù)救助、監(jiān)護或者收養(yǎng)評估、法律援助、社會調(diào)查、社會觀護、教育矯治等服務(wù)。