合規不起訴改革：價值考量與瓶頸突破

陳瑞華

企業僅僅建立紙面上的合規體系是沒有實質意義的。這種管理體系要得到切實有效的實施，就必須建立行政監管和刑事司法上的雙重激勵機制。對于那些涉嫌實施犯罪行為的企業而言，在刑事法中確立以合規換取寬大刑事處理的機制，是督促其實施有效合規計劃的必要條件。其中，對于那些承諾建立或者完善合規管理體系的涉案企業，檢察機關直接作出不起訴的決定或者設置考驗期，根據其實施合規體系的效果來決定是否對其提起公訴，這被越來越多的國家確立為法律制度。

一、合規不起訴的價值考量

在我國法律沒有確立刑事合規制度的情況下，檢察機關為什么會啟動這方面的改革探索呢？通過考察相對不起訴的實踐情況，筆者認為，檢察機關推行這一制度，主要有三個方面的改革動力：一是對民營企業采取特殊保護措施；二是督促民營企業對其經營模式進行合規改造；三是通過引入合規激勵機制，來探索參與社會綜合治理的新方式。

首先，通過這一探索，那些依照刑法已經構成犯罪的企業以及高級管理人員，可以獲得以企業合規換取寬大刑事處理的機會，檢察機關作出相對不起訴的決定。作為一種出罪機制，合規不起訴制度避免了民營企業和高級管理人員被定罪判刑的結果，使其不會被釘上“犯罪企業”或“犯罪企業家”的標簽，避免了企業失去交易資格、被迫退市、無法上市甚至被吊銷營業執照的危險，使得企業和企業家的命運得到挽救，防止了企業可能出現的停產停工甚至破產倒閉的結果。在一定程度上，合規不起訴制度的實施可以“救活一個企業”，使得大量相關者的利益獲得有效的法律保護。

其次，檢察機關在對涉案企業進行寬大刑事處理的同時，還采取了“源頭治理”的措施，督促其在采取配合調查手段和補救措施的前提下，對企業的管理機制和經營模式進行全方位的合規化改造，消除其中的制度隱患和管理漏洞，使其減少再次發生違法犯罪行為的機會和可能。從制度探索實踐來看，檢察機關通常會責令企業提交合規承諾書，提出較為具體的整改建議，督促其搭建合規風險的防范、監控和應對體系，包括建立員工培訓制度、風險評估、合規審計、實施舉報等合規管理機制。在檢察機關的督促下，這些企業聘請了外部專業的合規監控人，提交了有針對性的合規監管計劃，并與檢察機關簽署了合規監管協議。這些企業在檢察機關和合規監管人的監督管理下，通過定期提交合規進展報告，接受合規監管評估，逐漸消除那些導致犯罪發生的管理漏洞和制度隱患，徹底改變舊有的商業模式和交易方式。

最后，企業合規是一種以合規風險為導向的公司治理方式，其實施目的在于建立有效的違法犯罪行為的防控機制，確立及時識別合規風險的制度，對于已經出現的違法犯罪事件采取必要的應對措施。通過將企業合規機制引入公訴制度之中，檢察機關可以為涉案企業確立一種合規激勵機制，使其獲得建立有效合規計劃的強大動力。在一定程度上，推動合規不起訴改革本身，就屬于檢察機關在參與社會治理方面所作的制度探索。檢察機關通過推動企業的合規治理，督促企業形成一種預防合規風險的機制和文化，從源頭上解決企業違法犯罪的問題，這就遠遠超越了檢察機關那種被動應對犯罪行為的傳統辦案模式，體現了主動參與企業治理的司法理念，真正地維護了國家利益和社會公共利益。

二、企業合規不起訴改革所遇到的瓶頸問題

迄今為止，最高人民檢察院沒有出臺合規不起訴制度的實施細則，而只是確立了這一改革的大體框架，給予了各地檢察機關進行制度創新的很大空間。這意味著合規不起訴改革仍然具有較大的不確定性，檢察機關還有機會進行一定程度的制度實驗，甚至形成不同的制度模式，以便為最高人民檢察院提供可資借鑒的不同方案。

但是，通過調研各地檢察機關的改革情況，尤其是研讀各種版本的合規不起訴改革文件，分析相關的合規不起訴案例，我們也發現，這一改革與我國一些現行制度存在著不同程度的沖突，改革者受傳統觀念、理論和司法慣例的影響，在一些方面陷入了制度困境。在不解決相關問題的情況下，要實現真正意義上的制度突破，真正有效地發揮合規不起訴改革的功能，將是相當困難的。

其一，如何將企業責任與直接責任人員的責任加以分離，是合規不起訴改革的頭號難題。目前，檢察機關普遍將合規不起訴的適用對象，局限在那些直接責任人可能被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕微單位犯罪案件。而對于那些較為重大的單位犯罪案件，檢察機關則往往傾向于對單位和直接責任人員提起公訴，而最多對單位作出寬大刑事處理，對直接責任人員則提出諸如適用緩刑等方面的量刑建議。有些檢察機關甚至將其命名為“合規從寬”制度。這種將企業責任與直接責任人員的責任“捆綁在一起”的做法，難以為企業提供足夠大的合規激勵，也難以實現“放過企業，但嚴懲責任人”的合規理念。未來，檢察機關需要轉變觀念，將企業責任與直接責任人員的責任加以分離。無論是輕微單位犯罪案件，還是重大單位犯罪案件，只要不屬于那種由單位集體決策實施的“系統性單位犯罪案件”，檢察機關就可以對企業適用合規考察制度，并對成功實施合規整改的企業作出不起訴的決定。但與此同時，對于那些可能被判處三年有期徒刑以上刑罰的直接責任人員，在沒有法定減輕處罰情節的情況下，檢察機關仍然可以提起公訴。唯有將企業責任與直接責任人員責任加以分離，檢察機關在合規不起訴改革的探索方面，才能獲得更大的空間。

其二，目前改革適用對象都是涉嫌犯罪的“中小微企業”，如何將合規考察制度適用到那些涉嫌犯罪的大型企業，將是一個考驗改革者勇氣和智慧的重大問題。從歐美國家適用暫緩起訴協議制度的經驗來看，大型企業具有較為完整的公司治理結構，具有合規管理所需要的組織體系。在這些大型企業涉嫌實施犯罪的案件中，檢察機關適用合規考察制度，才能激活這些企業的內部控制機制，使得企業管理層實現對員工、中層管理人員、子公司人員、客戶、第三方商業伙伴等關聯人員的合規管理，實現企業的“自我監管”。而那些具有“家族企業”或“個人獨立企業”性質的中小微企業，難以建立起基本的現代公司治理結構。這些企業所實施的犯罪往往具有“系統性單位犯罪”的性質。檢察機關即便責令這些企業進行了合規整改，也往往會流于形式，難以起到預防企業再次犯罪的作用。有鑒于此，檢察機關應當將合規不起訴的適用對象集中到那些涉案犯罪的大型企業，尤其是具有現代公司治理結構的上市公司上面，由此所展開的合規不起訴改革，也才可以發揮實質性的積極效果。

其三，檢察機關盡管責令涉案企業提交合規整改方案或者專項合規計劃，但是，由于缺乏行之有效的合規整改和驗收標準，一些地方在督促企業進行合規整改方面，往往只關注合規管理的流程，而不注重實質上的合規體系重建，更談不上企業經營的“去犯罪化”處理。企業合規不起訴的改革探索，要避免合規整改流于形式。為此，檢察機關應當從兩個角度探索合規考察和驗收的標準：一是針對企業的現有違法犯罪情況，進行專門性的合規風險評估，提出一套行之有效的合規管理流程，包括合規章程、合規政策和合規員工手冊的發布，合規組織體系的構建，以及合規風險預防、識別和應對的程序流程；二是針對企業所特有的合規風險，對其經營方式和商業模式的漏洞進行診斷，對其合規管理體系的隱患加以消除，從根本上提出“去犯罪化”的方案，并使之得到有效實施。唯有從合規管理流程和實質整改方案這兩個角度，督促企業進行推行合規管理體系，檢察機關才能實現合規不起訴的改革初衷。

其四，在合規考察期的設置上，受現行刑事訴訟法審查起訴期限的限制，檢察機關通常設置為六個月到一年的考察期，對企業進行合規考察的期限過于短暫，難以起到有效合規整改的效果。檢察機關所提出的合規整改方案，意味著對企業經營方式和商業模式的實質性改造，也具有“消除企業犯罪基因”的性質。要對涉嫌犯罪的企業進行合規整改，使其消除那些容易導致犯罪發生的管理制度和文化基因，更需要投入足夠多的時間。檢察機關應當確立一年以上、三年以下的合規考察期。

其五，在合規監管人的選任方面，一些檢察機關對律師、會計師、審計師、稅務師、工程技術人員等獨立專業人士，表現出不同程度的不信任，而對行政監管人員卻似乎過于偏愛，使得合規監管人制度的探索步履維艱。在我國，司法機關在處理涉及企業法律事務的案件中，開始引入獨立專業機構的介入。未來，可以考慮在一個省市范圍內建立合規監管人名錄制度，從律師、會計師、審計師、稅務師、工程技術人員中遴選出有資格的合規監管人，將其納入統一的合規監管人名錄。對于合規監管人的監管工作，應當根據其工作性質和工作時間，確定合理的薪酬標準。對于被納入合規考察程序的企業，合規監管委員會應收取必要的“監管費用”。行政監管部門不宜擔任合規監管人，而可以作為合規監管委員會的成員，對合規監管人的工作進行監督和指導。

其六，在合規監管委員會的設置上，檢察機關吸收行政監管部門加入進來，并將合規監管延伸到行政監管環節，這固然是具有創新性的制度設置。但是，檢察機關動輒將合規監管委員會的辦公室設置在工商聯或者市場監管部門，使其承擔遴選、監督、管理合規監管人等方面的日常工作，甚至負責制定合規整改和驗收標準，主持對涉案企業的合規驗收，這存在著合規考察制度流于形式的隱患。畢竟，工商聯屬于不享有行政監管職能的社會團體，市場監管部門則是行政機關，它們可以指導企業建立一般性的合規管理體系，但在幫助企業開展合規整改方面，尤其是幫助企業通過改變商業模式來實現“去犯罪化”方面，卻不具有專業方面的優勢。未來，合規監管委員會更主要的職能應當是幫助企業進行“事前合規”，而對于那些被納入合規考察對象的涉案企業，檢察機關應責無旁貸地承擔合規考察工作，包括遴選合規監管人、對合規監管工作進行監督以及對合規整改情況進行最后的驗收，等等。

其七，在合規考察程序的公開性和透明度方面，各地檢察機關做出了一些積極的努力，進行了有效的制度探索。但是，由于過分重視對涉案企業商業秘密的保護，沒有將被納入合規考察對象的企業公之于眾，更沒有在合規不起訴決定作出后，將有關企業的情況以及合規考察報告、合規不起訴決定書等予以公布。這種做法違背合規考察的公開性和透明性原則，容易令人產生對合規考察公正性的合理懷疑，對這一制度和實踐的公信力產生負面的影響。未來，至少對于那些已經被作出合規不起訴決定的企業，檢察機關應將合規考察決定書和合規不起訴決定公之于眾，向社會予以公開，接受社會的監督，以增強合規考察制度的公信力。