習近平法治思想在現代化國際大都市治理中的探索與實踐

上海市法學會黨組書記、會長 崔亞東

2007年3月至10月，習近平同志任中共上海市委書記。在此期間，他肩負著黨中央和上海全市廣大黨員及干部群眾的重托，以高度的歷史責任感和使命感，圍繞上海加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和現代化國際大都市，以實現“努力建設經濟更加繁榮、社會更加和諧、創新更加活躍、生態環境更加友好、民主法制更加健全、城市文明更加進步、人民生活更加殷實的社會主義現代化國際大都市”為目標，積極探索符合上海特大型城市特點的城市管理新模式，提出和回答了上海市經濟社會科學發展的一系列重大理論和現實問題。這其中包含了大量關于如何為治理超大規模現代化國際大都市提供良好法治環境的論述，涉及改革和完善黨的領導方式和執政方式、社會主義民主政治建設、依法執政、依法治市、立法、執法、司法、權力監督制約、公民合法權利保障、法治經濟和法治社會建設等各個方面和領域，成為習近平法治思想的重要組成部分，也是習近平法治思想形成和探索的重要階段。

堅持黨的領導，改革和完善黨的領導方式和執政方式

習近平總書記強調：“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。”“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。”“全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。”

在上海工作期間，習近平同志多次強調上海要實現“四個率先”、建設“四個中心”，“關鍵在于加強和改善黨的領導、加強和改進黨的建設”，“必須牢牢把握黨的執政能力建設和先進性建設這一主線”。習近平同志著力推動黨的領導方式和執政方式的改革和完善，促進和保證科學執政、民主執政、依法執政。一是加強黨對依法治市工作的領導。習近平同志提出了“黨領導立法、帶頭守法、保證執法”的要求。加強上海市委對上海市人大立法工作的領導，支持人大按照科學立法、民主立法的要求，在繼續完善經濟領域立法的同時，著力加強社會領域立法。支持政府全面推進依法行政。支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，促進司法公正，維護司法權威。拓展和規范法律服務，完善法律援助和司法救助制度。深入開展法制宣傳教育，形成人人自覺知法守法用法的社會氛圍。這一工作要求被寫入《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對如何在黨的領導下全面推進依法治國作出了深刻闡釋，即黨“領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”。二是完善領導體制和機制。習近平同志指出，要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，發揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用。加強和改進黨對工會、共青團、婦聯等人民團體及各類群眾團體的領導，進一步完善大口黨委體制和工作機制”。他強調，“要加強制度建設，形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的長效機制”。這為黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全方位推進黨內法規制度體系建設積累了寶貴實踐經驗。三是改革和完善決策機制。習近平同志指出，要“完善重大決策的規則和程序，建立健全決策公開制度、決策失誤責任追究制度、多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統”。習近平同志注重決策的科學性、民主性，要求上海“各級黨組織的內部運行機制，特別是要加強民主集中制建設，建立健全黨內民主制度”。

習近平法治思想將“堅持黨的領導”作為基本要求，這一思想核心內涵在黨的十八大、十九大后得到了全面貫徹。習近平同志在上海改革和完善黨的領導方式和執政方式的實踐，正是習近平法治思想的理論精髓與核心要義的早期探索。

推進依法治市，探索社會主義民主政治建設的創新之路

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞社會主義民主政治和依法治國，發表了一系列重要講話，內容豐富，思想深刻，法治中國建設被提升到新的戰略高度。習近平法治思想的創立更為全面依法治國提供了根本遵循和行動指南。黨的十九大報告將“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”作為發展社會主義民主政治的首要戰略任務。早在2007年，習近平同志在上海市第九次黨代會報告中就曾指出：“堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，堅持四項基本原則，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，不斷鞏固和發展上海民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。”這一論斷科學闡明了黨的領導、人民當家作主、依法治國的內在邏輯，深刻揭示了我國民主政治的社會主義本質屬性，科學回答了當代中國發展什么樣的民主政治、怎樣發展社會主義民主政治等重大問題，為堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路提供了根本遵循。

在上海工作期間，習近平同志在上海社會主義民主政治建設方面的豐富實踐將法治提升到了新的高度，為習近平法治思想的創立奠定了堅實的基礎。習近平同志大力推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化，探索出了一條社會主義民主實現的創新之路。一是堅持和完善人民代表大會制度。支持和保證各級人大及其常委會依法履行職能，支持、規范和保證人大代表依法履行職責和行使權力，支持人大健全表達、平衡、調整社會利益的長效機制，發揮各級人大聯系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道作用。二是堅持和完善政治協商制度。支持和保證人民政協圍繞團結和民主兩大主題履行政治協商、民主監督、參政議政的職能，健全重要問題在決策前和決策執行中進行協商的制度，發揮聯系各界人士、協調關系、匯集力量、建言獻策、凝聚人心的主要民主渠道作用。三是堅持把擴大基層民主作為發展社會主義民主的基礎性工作。在探索豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的實踐中，更好地保證人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在基層民主政治建設方面，習近平同志推動農村黨建“三級聯創”活動，全面加強農村黨的建設，推動基層黨內民主與村民自治結合起來，把推進農村的管理民主和維護農民利益結合起來，充分調動廣大黨員和農民群眾參與社會主義新農村建設的積極性。

堅持以人民為中心，探索現代化國際大都市治理的中國方案

人民性是馬克思主義最鮮明的品格。始終同人民在一起，為人民利益而奮斗，是馬克思主義政黨同其他政黨的根本區別。習近平總書記曾多次作出關于“以人民為中心”的論述，其中“江山就是人民，人民就是江山”的重要論述，深刻把握了黨的性質宗旨，展現了堅持一切為了人民、一切依靠人民的共產黨人的初心和使命。堅持以人民為中心是習近平法治思想的重要內容，也是全面依法治國的基本立場。

在上海工作期間，習近平同志堅持以人為本，最大限度地激發人民群眾的參與熱情和創造活力，最大限度地實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，團結帶領人民群眾共建共享社會主義和諧社會，努力讓人民群眾過上更加美好的生活。一是著力解決民生問題。2007年習近平同志在上海各區縣調研，民生問題是每次都關注的重點。他提出了“兩個更多”的要求，即“把更多精力用到關心群眾生產生活中，把更多財力投入到解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題上”。他告誡干部，“做好民生工作，就是要對群眾充滿感情。有了感情，我們才會在看見老百姓遇到困難時吃不下飯、睡不好覺，才能千方百計創新各種方法為困難群眾排憂解難”，“解決民生問題是為政的根本，改善民生狀況是最大的政績”。2007年上海籌辦特奧會，習近平同志到上海工作后不久，就聽取了關于特奧會籌備工作的專題匯報，并指示上海一定要肩負光榮使命，辦好特奧會。習近平同志的關心推動了上海殘疾人事業的發展，2007年上海掀起了專為智障人士服務的“陽光之家”建設高潮，最終“陽光之家”在上海每個街道實現全覆蓋。習近平同志對于民生問題的高度重視展現出真摯深厚的為民情懷、須臾不忘的人民意識和以人民為中心的發展思想。二是全面加強社會治理。2014年3月，習近平總書記在全國兩會上參加上海代表團審議時明確指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”在上海工作期間，習近平同志積極推進社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心建設，把“三個中心”建設成為加強社會管理、提供公共服務、強化基層基礎工作的重要載體，支持社會組織在參與社會管理中發揮重要作用，倡導志愿者服務，鼓勵社會組織健康發展。三是推進平安上海建設。習近平總書記指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發展環境；人民安居樂業，國家才能安定有序。”這一重要論斷同樣體現在習近平同志在上海市第九次黨代會上提出的“努力推進上海成為最安全的城市之一”的工作要求中。化解社會矛盾是平安上海建設的重點內容。習近平同志提出：“領導干部要與群眾面對面接觸，直接傾聽群眾呼聲。要敢于到矛盾多的地方去，真正變被動接訪為主動服務，變上來解決為上門解決。領導干部對信訪工作既要‘掛帥’，又要‘親征’。要真下，不能搞形式，走過場。”2007年9月19日下午，習近平同志到楊浦區接待信訪群眾。信訪群眾反映了一個城市綜合體項目在開發建設施工過程中導致周邊居民房屋損毀的問題，雙方在補償標準方面一直未能達成一致。習近平同志聽取了信訪群眾的問題反映和有關部門的工作匯報后，對這個事件的處理作出幾點指示：一是開發建設中，老百姓的利益不能受損，對開發商要有約束；二是建設開發前要有評估，不僅要對開發內容進行評估，還要評估對社會穩定的影響、對老百姓合法權益的影響；三是解決此類事件必須依法，賠償標準要由權威的第三方機構進行檢測和評估。后來，這件事情得到圓滿解決。始終依法維護好群眾利益這一指導思想，為上海處理類似問題提供了基本指導思想和工作方法。

堅持中國特色社會主義法治道路，立足全國推動上海改革創新

堅持中國特色社會主義法治道路，深刻解答了法治中國建設走什么路的問題，為全面依法治國指明了正確道路。習近平總書記指出：“中國特色社會主義法治道路，是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。”我們要從中國國情和實際出發，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，走出一條立足中國實際、符合中國國情、具有中國特色的社會主義法治道路。

在上海工作期間，習近平同志重視法治，推動改革創新。在改革與法治的關系上，習近平同志強調在法律的框架內大膽改革。他指出：“改革越往深處走，越會碰到許多深層次矛盾和問題，就越需要解放思想、與時俱進，就越需要綜合配套、循序漸進。只要是符合國家法律和政策、只要是為了工作和群眾利益，就要鼓勵大膽試、大膽闖。”習近平同志的重要論斷為上海改革開放的持續深化推進指明了方向和路徑。在推進浦東綜合改革配套試點工作中，習近平同志指出：“浦東綜合配套改革，一定要按照中央精神，以一往無前的勇氣、克難攻堅的膽識和先行一步的銳氣,努力取得突破性進展……要為全國的改革開放探索新路、積累經驗、提供示范。”在以習近平同志為核心的黨中央的關心下，2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區正式成立，2019年8月6日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區。自貿試驗區和臨港新片區承擔起了制度創新試驗田的重任，改革創新的成果以法律制度的形式固定下來，成為可復制、可推廣的經驗，中國特色社會主義法治體系不斷豐富完善，中國特色社會主義法治道路日益寬廣通達。在推動長三角一體化發展方面，習近平同志在調研長寧區時，專門提到了“大虹橋”概念。虹橋開發區、虹橋機場和虹橋綜合交通樞紐，構成了“大虹橋”的概念。對于當時正在開工建設的虹橋綜合交通樞紐，習近平同志特別指出它既是上海的樞紐，也是長三角的樞紐，把大虹橋推到了長三角聯動發展的前沿地帶。習近平同志高度重視長三角地區協調發展的法治保障問題。2007年由中國法學會指導，上海、江蘇、浙江三省市法學會主辦的第四屆“長三角法學論壇”在滬舉辦，習近平同志為論壇發來賀信，他指出：“加強長江三角洲地區的協調發展是一項重大的國家戰略，對長江流域乃至全國經濟、社會發展都具有十分重大的意義。加強長江三角洲地區立法、司法行政執法以及法學研究方面的交流與合作，對于保障和推動區域協調發展具有重要作用。”習近平同志肯定了蘇、浙、滬三地法學會在推動長江三角洲地區區域法治協調、服務區域經濟一體化等方面作出的成績，并希望三地法學會繼續加強相關研究，注重理論與實際結合，努力在繁榮法學理論和指導法治實踐上取得豐碩成果。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。區域法治協調是中國特色社會主義法治道路上遇到的新課題，具有中國特色、具有時代意義，當年習近平同志對于法治在保障和推動區域協調發展中具有重要作用的定位可謂高瞻遠矚、謀劃長遠。

堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，推進全面從嚴治黨

堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，是確保全面依法治國各項任務真正落到實處的關鍵所在。2015年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’，從嚴管好各級領導干部。從嚴管理干部，要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來。”習近平總書記的要求既注重思想引領，又注重制度約束，為全面從嚴治黨提供了遵循。

在上海工作期間，習近平同志以身作則、率先垂范，他對于權力觀、政績觀、利益觀的深刻闡釋被大家銘記。一是樹立正確的權力觀。領導干部要樹立正確的權力觀，堅持秉公用權。習近平同志要求黨員領導干部必須牢記全心全意為人民服務的宗旨，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、地位觀、利益觀，切實增強公仆意識，堅持立黨為公、執政為民。牢固樹立正確的權力觀，堅持為民用權、有限用權、公正用權、依法用權，自覺把手中的權力置于組織和人民群眾的監督之下。要切實過好權力關，牢記權力就是服務、權力就是責任的意識，堅持秉公用權、謹慎用權、廉潔用權，防止把手中的權力商品化、庸俗化，真正做到“誘惑不移為民志，權重不變公仆心”。二是樹立正確的政績觀。2007年7月5日，習近平同志在嘉定區調研時強調：“各級黨組織要解決好‘政績為誰而樹’的問題，堅持把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為出發點；解決好‘樹什么樣的政績’問題，要認真‘做事’而不是‘作秀’,要真正‘造福一方’而不是‘造勢一時’；解決好‘靠什么樹政績’的問題，大興求真務實之風,按照客觀規律辦事、辦實實在在的事；解決好‘如何考核政績’的問題，抓緊建立和完善科學的干部考核體系。”三是樹立正確的利益觀。當年，習近平同志在調研中聽到一些關于干部管理中存在不規范問題的反映。比如，有的干部一身兼兩個身份，既保留黨政干部身份，又是某個國企的高層，拿的是企業的高工資，退休時又以公務員身份退，兩邊的好處都占了。習近平同志明確要求：“干部管理不能‘一干兩制’，當黨政領導干部就不要考慮掙錢。”上海市委組織部立即發文規范，這一現象得以有效制止。2007年8月10日，上海召開全市黨政負責干部大會。習近平同志指出：“在社會主義初級階段，在我們反腐敗的體制機制還不完善的情況下，任何地方都不可能是一片凈土。”他強調，“腐敗案件的發生警示我們，任何一名領導干部都沒有天然的免疫力”。習近平同志的重要判斷，推動了上海反腐體制機制的建設，進一步筑牢了反腐制度的籠子。

習近平同志在上海工作時，厲行法治的理念、生動實踐和豐富經驗，為習近平法治思想的形成、發展和完善，提供了重要淵源。習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。上海市法學會在強化依法治市、深入推進城市管理與社會治理創新的過程中，要積極作為，堅持以習近平法治思想為指導，加強習近平法治思想的宣傳研究闡釋，持續提升城市管理和社會治理體系法治化水平，為建立更加完善符合超大城市特點和規律的社會治理體系作出應有貢獻。