特大城市城郊地區社區治理方式反思與優化路徑探討

　徐李璐邑

在許多特大城市周邊，城郊地區的社區治理依然存在諸多問題，已經成為各地城市治理的薄弱環節和短板。因此，需要對城郊的治理問題更為重視，反思以往方式存在的問題，探討完善相關治理措施，加快提升城市治理現代化水平。

一、當前城郊地區社區治理存在的問題及原因分析

（一）城市與鄉村行政管理邊界不清晰，引發治理薄弱點

城市邊緣的城郊地區，往往是城鄉社會空間的混合區域。一方面，已經城市規劃管理的區域中，依然存在部分“城中村”區域。另一方面，部分區域雖然征地工作尚未全部完成，土地性質尚未完全轉變，土地權屬依然屬于農村集體建設用地，行政管理上也屬于農村地區，但其承載的產業已經非農化，居民生活方式也大都已經城市化，使得以往的鄉村治理方式失效。這種城鄉社會的空間混合，使得行政管理邊界越發不清晰，容易出現管理真空，變成城市治理區域的薄弱點，威脅社會治安穩定。城鄉社會空間的交錯，也使得區域管理難以采用統一的方式。管理力度不一致，極易拉低整體的治理效率，增加治理的成本，阻礙區域經濟的高效發展。

（二）部分城市郊區基層管理單元常住人口規模過大，引發治理壓力

城郊地區通常生活成本較低，是外來務工常住居民首選的集中居住區。常住人口規模過大，遠超出原本基礎設施和公共服務設定的承載量，導致這些區域經常出現道路空間擁擠、供水用電緊張等狀況。同時，由于地鐵等大規模軌道交通工具向郊區的延伸，部分城郊區域只承擔了城市溢出的居住功能，大量居住人口僅僅是夜間居住，通勤流動頻繁，也大大增加了管理難度。在基層治理體制未調適的狀況下，基層管理工作人員的數量并沒有隨著常住人口規模的擴大相應增加，造成了巨大的基層治理壓力。例如，在新冠疫情防控期間，很多城郊社區出現了十幾個工作人員對應服務上千居民的狀況。這樣，在社區封閉管理時明顯人手不足，不得不超負荷工作，導致了巨大的社區治理工作壓力。

（三）城市社區治理策略包容性不足，引發治理漏洞

城郊地區混合的城鄉空間，使得社區形式也出現了多樣化混合。不僅有普通商品房住宅小區，還有回遷安置村民小區、“城中村”等多種社區類型。混合社區大部分僅在居住形式上完成了集中，實際治理大都以傳統農村社區自治為基礎。以城市社區面貌為目標對其進行治理與研究，忽視了它作為一種新型社區形態治理的獨特性。一方面，回遷的原住村民不論是否實現身份轉變，其依然處于農村自治傳統和農民社會關系中，缺乏參與城市經濟的就業技能，普遍存在收入過低的情形，

“上樓”后生活成本的增加使他們不得不依靠出租房屋獲得收益。另一方面，大量房屋出租集聚眾多外來人口，增加了人口密度，加大了人口的流動性。增加了治理的復雜度，提高了社區治理的難度。形式上的城市社區居住必須以現代城市的基層社會實施治理。因此，在實際的社區治理中，為了便于有限數量的基層管理人員更有效地開展工作，不得不經常性地簡化流程，更多地采用“一刀切”的單一政策，導致治理漏洞頻發。停車費、垃圾清運費等還在租住居民和業主居民之間形成了差別性政策。這種單一、粗暴的治理舉措不僅容易導致各種“上有政策、下有對策”的應對方式，還嚴重傷害了合法正規租戶的居住權，阻礙了“租售同權”的推動和實現，突顯出城郊社區治理策略的包容性不足，影響了城市總體治理水平的形象。

二、國內外特大城市城郊社區治理經驗借鑒

（一）把握城鎮化發展規律，重視城市可持續發展

人口郊區化和都市區空間擴張是城市發展的自然結果。國外特大城市在城鎮化進程中一般都經歷過城市增長過快、人口高度集聚、城市空間緊張、城市病爆發的過程。為了應對這一系列城市問題，各特大城市也采取過若干特殊的政策。例如，為了緩解主要都市區的過度集中，將人口和產業分散到更廣泛的地區，以實現更均衡的發展。日本在20世紀60年代和70年代制定并實施了兩個具體的“區域去中心計劃”。韓國首爾在20世紀80年代也提出了《首都區域管理法》，開始限制大城市發展，用增長中心戰略解決區域間的不平等發展。英國倫敦也曾大規模地規劃綠化帶，限制城市空間增長。但是，只有尊重城鎮化規律，合理地提供城市發展空間，并提高治理效率，才能實現城市的可持續健康增長。否則，盲目設置的城市發展空間邊界和人口規模上限，將使城市周邊大量的郊區空間陷入“被動城市化”，即在基礎設施和公共服務供給不足的情形下，就已經實現了區域功能城市化，導致“無序蔓延”，成為城市治理的薄弱點。

（二）以法治化和包容性思維統一城鄉社區治理

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由于不存在像中國的城鄉制度壁壘，國外特大城市并沒有中國城郊的城鄉混合問題。從城鎮化本質來看，國外特大城市在面臨大量新遷移居民時，針對新老居民的社區混合，更多地采用了法治化和包容性思維來保持城市治理的高水平。在法治化方面，倫敦、紐約、東京和巴黎等各大都市區都有明確的法律條文和管理條例來規范城市治理，內容細致涵蓋城市建設、發展、運營和社區營造等方方面面。包容性主要體現為，各大都市區對當地工作、生活、居住的居民都以基本一致的標準提供公共服務。不論本地、外地或者是外國籍，只要居民的就業和納稅符合法律規定，就能享受到基本的公共服務。同時，也賦權各個次級管理地區，可以收取居住在本地區的居民一定費用用于保障當地公共服務，并使當地居民有權參與本地的自治和管理。

（三）在社區治理中著力實踐精細化管理

在快速城鎮化進程中，城郊地區鄉村產生了若干人口高度集聚、經濟體量可觀且管轄范圍廣大的超級鄉鎮，使得原有的鎮級管理體制出現了“小馬拉大車”的瓶頸問題，難以實踐精細化管理。部分城市逐步探索出了若干鎮級體制調適模式來應對這種情況。例如，鎮改市模式、強鎮擴權模式、析出街道模式和鎮管社區模式。其中，上海試點的鎮管社區模式能夠以相對低成本、動態化的方式解決快速城鎮化區域的超大社區體制調適問題，既能保持扁平化管理，也能在一定程度上降低管理成本。當前，對鎮管社區的定位為“1+3+2”模式。“1”為堅持黨建引領，“3”是公共管理、公共服務和公共安全，“2”是共治與自治。在體制架構上則采取了“3+3”模式。第一個“3”指社區衛生中心、社區文化中心和社區事務受理服務中心，第二個“3”指網格中心、市場監督和公安派出所。這樣，統一構成一個鎮管社區的聯勤聯動工作站，同時實現社區服務和管理功能，推動城市精細化管理的實現。

各特大城市都應當加快管理體制機制創新，增加賦權，推動“權責利”匹配，同時加強監督，實踐精細化管理，推動以人為本的基層治理機制形成。

三、優化城郊地區社區治理的路徑探討

（一）堅持規劃引領，切實落實規劃

切實根據各地城市總體規劃的要求，嚴格土地利用和開發，堅決抑制城郊農村地區違反規劃的行為。以往，由于很多城郊地區雖然已經實現了區域功能的城市化，但城市規劃執行不到位，違規加蓋自建房、侵占綠地等行為屢禁不止，成為低端產業發展和流動人口集聚的主要區域。今后，一方面要進一步明確地區發展和規劃落實的責任主體，有序推動規劃落實。另一方面，要建立公開、透明、廣泛征求意見的規劃體檢機制，對于確實不符合實際的規劃做出及時調整。并探索城郊近郊地區與遠郊地區的用地指標轉移機制，促進地區發展合理高效。

（二）創新管理機制，健全管理單元職能

由于人口集聚規模較大，建議城郊社區在實際管理中，按照常住人口的居住集中度，進一步細化管理單元，弱化以城鄉區別的行政管理差距。同時，針對社區管理單元，多部門聯合制定多層次的社區管理規范，促進社區在統一框架下實現多種管理和服務的協調合作。具體而言，一是明確基本管理單元的基本功能。核心是保障城市管理、社會服務、社會保障等與社區居民最為密切相關的社區功能。二是建立統一的管理框架和靈活的管理體制。一方面，使管理單元能夠有效對接社區居民（村民）委會、小區物業公司、轄區派出所、社區文化中心、社區醫療服務中心、水電燃氣服務等多種基層服務組織，保障管理單元之間和管理上下級之間能夠有效實現工作相互認定，減小層級之間的管理摩擦，提升社區管理效率。另一方面，能夠兼容城鄉空間中龐雜的管理事務，使法律等正式合作機制與人事伙伴關系等互惠型非正式合作機制能夠充分結合，保障社區治理的有效。三是明確管理單元中居民參與社區治理的權利與義務。針對房屋所有者和房屋居住者分別提出明確的社區治理參與義務，既要加強對流動人員的管理，也要保障居住者的居住權益。

（三）加強基層黨建引領，推動自組織、自發展的社區營造

城郊地區的社區治理之所以更為復雜，其實質是在快速城市化的背景下，城郊新社區的原住村民與外來居民之間存在鄉村自治傳統和現代城市自治的沖突。因此，需要在社區管理中注重對兩種不同社會需求的協調，逐步實現兩種社會自治的融合。一是加強社區黨建引領，積極組織管理單元中的黨員成為社區自治的核心，以社會主義核心價值觀為引導，構建鄰里和諧的新社區價值觀。二是明確業主、租戶、商戶等各類社區群體的社區治理義務，按比例確定社區自治委員會，共同協商社區治理業務，監督所有住戶共同履行應盡的社區治理職責。三是鼓勵市場化的快遞服務公司、外送服務公司、家政服務公司等城市服務體系成為社區服務的一部分，允許在區域內長期居住、按時納稅的外來人口獲得基本一致的公共服務和社會保障，鼓勵有工作能力的人員積極行動，參與基層社區治理，發揮社區常住居民的主動性。

（四）構建提升社區治理效率的數字信息基礎

經濟社會的發展必然伴隨著人員和資源的流動，信息化技術的應用和推廣是協助社區管理單元更好地開展精細化治理的重要工具。當前，很多社區已經開始自發建立社區業主群，將社區的相關信息在群中分享發布。建議以第七次人口普查為契機，進一步實行居民信息電子化管理。要求業主和居民及時備案，主動更新相關信息，便于了解人口流動狀況。同時搭建多功能管理平臺，便于居民及時了解社區信息，繳納水、電、物業等相關費用，并為居民提供相應的社區服務。鼓勵居民主動參與社區治理，并及時發揮監督作用，促進城鄉社區的精細化管理。

（責任編輯：陳希文）