廣東省全域土地綜合整治探索與思考

吳家龍蘇少青李曉澄馮妙玲鄧婷張孟豪

(1.廣東省土地開發整治中心，廣東 廣州 510635； 2.廣東省農業環境與耕地質量保護中心，廣東 廣州 510500；3.華南農業大學資源環境學院，廣東 廣州 510642)

引言

土地整治是為滿足人類生產、生活和生態的功能需要，對未利用、不合理利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，包括土地開發、土地復墾、土地整理、土地修復[1]。全域土地綜合整治發源于浙江省“千村示范，萬村整治”實踐經驗總結，是指以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興的一項綜合性活動[2]。與傳統的土地整治相比，全域土地綜合整治的目標從單一的保護耕地，逐步融入了新型城鎮化、脫貧攻堅、新農村建設、生態文明、美麗中國等要素；整治內容從單一的農用地整理向農村建設用地整理、工礦廢棄地治理、農村環境整治、生態修復等方面轉變；整治手段從單一的項目實施向整體規劃、系統實施、綜合治理等方面轉變，故全域土地綜合整治不僅是實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項土地制度的頂層設計[3]，還是自然資源部履行統一國土空間用途管制和生態保護修復職責、實施鄉村振興戰略的平臺抓手[4,5]，而終極目標是實現鄉村振興。

繼浙江之后，各地如上海郊野公園[6]、成都小組微生綜合整治、武漢田園綜合體、湖南安仁縣稻田公園、湖北廣水桃源古村，廣東佛山順德村級工業園改造、清遠英德“小田并大田”式土地整合[7]、江門新會僑都錦田[8]等土地綜合整治實踐，均不同程度地呼應了全域土地綜合整治的內涵和特點。2019年，自然資源部啟動了全域土地綜合整治試點工作，目前試點均已批復，而目前尚無關于試點工作開展情況的相關報道。廣東省是改革開放先行地和產業集聚地，經濟總量已連續32a位居全國第1。然而，部分地區過度、無序、粗放的國土開發活動，引發了耕地保護壓力大、土地破碎化、土地利用低效化、生態退化等問題，已成為廣東省全面實現鄉村振興和高質量發展的限制性因素之一。截至目前，廣東省共有20個試點獲批，見表1。本文以廣東省全域土地綜合整治為例，在對試點的類型、擬通過試點解決的問題、整治內容和發展目標進行梳理和分析的基礎上，結合廣東省實際，指出目前試點推動過程中存在的關鍵問題和難點，并提出相關建議和對策，以期為全域土地綜合整治工作的有序開展提供借鑒。

1 試點情況介紹

2018年發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出了集聚提升、城郊融合、特色保護、拆遷撤并等村莊發展類型。浙江省將全域土地綜合整治劃分為產業生態融合、城郊低效建設用地整治、現代農業引領、鄉村旅游帶動、特色村莊改造修復、農田整治保護等多種類型[9]。廣東省結合自身發展實際，根據申報試點區域的發展需求，將試點劃分為解決重大項目落地、修復礦山損毀土地、拓展城鎮發展空間、打造鄉村特色旅游和發展現代農業共5種類型，并對各試點的擬解決問題、整治內容、試點發展目標進行了梳理和分析，見表1。其中解決重大項目落地型以引入工業、農業等產業園區落地為重點；修復礦山損毀土地型以礦山及地質災害治理引領土地整治和鄉村振興；拓展城鎮發展空間型注重城鄉融合發展；打造鄉村特色旅游型以古村落、紅色教育基地等為平臺，發展鄉村旅游；發展現代農業型主要是以現代農業產業為依托，帶動周邊經濟發展。

表1 廣東省全域土地綜合整治試點情況表

續表 廣東省全域土地綜合整治試點情況表

2 當前廣東省全域土地綜合整治面臨的難點

2.1 缺乏相關規劃指引

科學規劃是全域土地綜合整治工作開展的前提。村莊規劃不僅是村域范圍內用途管制和各項建設的依據，更是全域土地綜合整治工作的參考依據。全域土地綜合整治的相關規劃應面向整治區域的發展需求，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境提升、生態保護和歷史文化傳承，優化提升農村生態、生產、生活“三生空間”，為實施方案中的整治任務的有效落實提供頂層設計。2018年廣東省住房和城鄉建設廳印發了《廣東省村莊規劃編制指引(試行)》，旨在指引村莊人居環境整治、舊村改造、風貌管控等工作的開展，進一步規范廣東省村莊規劃編制，引導生態宜居美麗鄉村建設。2019年廣東省自然資源廳印發了《廣東省村莊規劃編制基本技術指南(試行)》，旨在統籌村莊發展目標、生態保護修復、耕地和永久基本農田保護、歷史文化傳承與保護、建設空間安排、村莊安全和防災減災，明確規劃近期實施項目等內容。兩部門從自身職能入手，對村莊規劃編制的要求和側重點各不相同，單一的村莊建設規劃或產業發展規劃，無法兼顧用途管制和生態修復要求[10]，均無法為全域土地綜合整治提供有效支撐。

2.2 項目統籌難度大

全域土地綜合整治具有“麻雀雖小、五臟俱全”的特點，涉及面較廣、項目類型復雜[4]。在要素方面，不是單一“田水路林村”整治，而是涉及農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和鄉村歷史文化保護在內的數十種項目類型。在空間方面，不是單一的農用地或者建設用地空間，而是囊括了生產、生活、生態空間的格局優化與質量提升。在整治手段方面，不是某一種或某一類整治措施的運用，而是根據整治目標，因地施策，需要一系列整治措施的集成與創新。此外，在鄉村生態保護修復方面，根據生態系統的受損程度，應采取保護型、干預型和重塑型生態修復措施[8]。目前尚未發布能夠統籌全域土地綜合整治不同項目類型的相關標準和規范。值得注意的是，全域土地綜合整治中部分項目，如墾造水田、拆舊復墾、三舊改造等收益較好，對于投資人具有一定的吸引力，而如鄉村生態保護修復、環境治理等項目收益少甚至無收益。若過多的安排收益好的項目，易導致整治手段與需求的失衡，不僅割裂了整治區域的整體性和系統性，也不利于全域土地綜合整治目標的實現。

2.3 社會資金投入動力不足

受疫情和國際形勢影響，我國經濟下行壓力增大，政府專項資金有限。全域土地綜合整治前期投入大，項目周期較長，收益較慢，存在試點資金過度依賴指標收益、社會資本投入力度不足的現象，如廣東省全域土地綜合整治申請的40個試點項目中，僅有4個項目不需要指標收益，借助指標交易收益填補全域土地綜合整治項目資金空缺無疑是一項選擇。然而，過度依賴指標交易收益不僅會加大全域土地綜合整治項目的資金風險，也易造成對村莊后期發展空間的盲目擠占。廣東省全域土地綜合整治申請的40個試點項目中，社會資本占總投資的比例超過1/2的項目僅有7個，其余均依靠政府財政資金支持[11]，社會資本參與全域土地綜合整治的信心和動力不足。

2.4 成效評估機制尚未建立

與以往土地整治工作注重數量和質量指標的情況不同，除數量、質量和生態外，全域土地綜合整治注重生產、生活、生態空間的布局優化，還注重引進和發展鄉村綠色產業，促進產業轉型升級，助推一二三產業融合發展。故欲對全域土地綜合整治的成效進行科學準確評估，必將面臨評估內容繁雜、評估指標多樣、評價方法多樣化、部分要素難量化的問題，目前尚缺乏相關的制度、標準和規范等頂層設計。

3 對策與建議

3.1 堅持規劃引領，提升村莊規劃的實用性

開展全域土地綜合整治，村莊規劃是前提。目前，廣東省正在開展村莊規劃優化提升試點工作，擬將全域土地綜合整治試點的村莊規劃優化提升工作納入村莊規劃優化提升試點中，實現村莊規劃與全域土地綜合整治實施方案同步編制、充分銜接。當前的緊要任務是面向全域土地綜合整治試點需求，盡快研制和出臺廣東省村莊規劃優化提升編制技術指南，將全域土地綜合整治目標、工程布局和考核指標分解到具體地塊；加快研制和出臺廣東省全域土地綜合整治試點實施方案編制指南，明確整治區域范圍，系統考慮和統籌安排試點各項工作，將整治任務分解到各個建設項目中，明確近遠期耕地保護、建設用地集約節約和生態修復任務，確定組織管理模式、項目安排、資金來源、資金估算、工作時序等。

3.2 堅持目標導向，注重項目的整體性、系統性

當前，應面向農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復等專業門類，涵蓋調查評估、規劃設計、項目實施、驗收評價、后期維護等全流程管理，加快研制和出臺全域土地綜合整治相關標準和規范，注重整治項目的銜接和集成。全域土地綜合整治是一項系統工程，需要多個部門的支持、配合與協調，亟需構建以政府為主導，自然資源部門統籌，財政、農業、生態環境、林業、水利、海洋、住建等多部門參與的協同聯動工作機制，以保證綜合效益。此外，應在實施方案中明確各項目的范圍、工程布局、投資方式、投資金額、考核指標等內容，嚴格規范投資人的開發行為，保障整治項目的完整性和系統性。

3.3 釋放政策紅利，鼓勵社會資本參與

當前，應當拓展思維，除充分發揮政府財政資金的引導作用外，綜合運用占補平衡、農村土地制度改革、農村集體經營性建設用地入市、礦山市場化利用等政策，為試點工程融資，建立共建共保的工作格局[4，10]。應在法律法規允許的條件下，結合廣東省實際，用好補充耕地、耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等相關土地政策，按照“誰投資、誰受益”的原則，因地制宜，深入挖掘和釋放政策紅利，破除資源流動障礙，創新節余指標跨省域流轉新政策，拓寬試點融資渠道，研制社會資本參與指導意見，保障社會資本參與的合法性，吸引社會資本參與?？晒膭畲寮w和個人以入股、聯營、合作等方式參與整治活動并分享收益，讓資金變股金，讓農民變股東。也可結合碳普惠項目，探索將全域土地綜合整治成果中的流域、生態公益林、基本農田保護、林業碳匯、光伏等生態資源進行量化和賦值，建立健全市場化生態保護補償機制，充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本，用市場化的方式引導發達地區和企業加大對全域土地綜合整治工作的資金投入，讓資源變資產，探索“綠水青山”向“金山銀山”轉變的新路徑。

3.4 建立多元主體參與的成效評估機制

全域土地綜合整治是一個綜合性平臺，要發揮其綜合性平臺作用，關鍵在政府主導。應探索建立“政府主導、部門協同、農民主體、市場化運作”的多元主體參與的工作機制，發揮農村集體組織主體作用，尊重村民意愿，支持村民自建，鼓勵村民參與試點規劃、施工、驗收、后期管護全過程。試點的成效評估指標設置應充分征求各方意見，充分利用社交媒體，創新整治成效評估模式，適量設置村民看得懂、便于理解、易掌握的“親民性指標”[12]，做到信息與群眾互通，整治成果與村民共享。

4 結語

全域土地綜合整治是一種手段，其終極目標是實現村莊發展和鄉村振興。全域土地綜合整治試點工作伊始，各項頂層設計尚未成型。自然資源部門統一行使國土空間用途管制和生態保護修復職責賦予其新內涵的同時，鄉村的空間異質性和不同的發展需求又賦予了其靈活性。自然資源及相關部門應主動響應區域鄉村發展需求，精準施策，堅持“一村一品”，創新理論與方法，強化相關政策、制度、標準建設，助力鄉村高質量發展。