濟南南部山區引入運營平臺促進文旅融合發展研究

司道林 黃培

摘要：文章通過對濟南南部山區文旅融合發展引進專業化運營平臺角度進行論述，從當前濟南南部山區文化旅游現狀闡述了引進專業化運營平臺的現實意義，分析了專業化運營平臺在促進濟南南部山區文旅融合高質量發展所具有的優勢、面臨問題及原因，提出了濟南南部山區文旅融合發展引入運營平臺的對策建議。

關鍵詞：文化旅游 南部山區 融合發展 鄉村振興

*基金項目：2021年度山東省藝術科學重點課題：鄉村振興背景下濟南南部山區文旅融合高質量發展研究。

濟南南部山區有著獨特優質的自然資源和人文歷史，被譽為山東省會城市濟南真正的“后花園”。但是，如何立足南部山區的實際，發揮南部山區的鮮明優勢，使南部山區走文旅融合發展道路是現在最需要解決的重要課題，而引入專業化的運營平臺模式是南部山區文旅融合高質量發展的現實選擇。

一、濟南南部山區文旅融合發展引入運營平臺的現實意義

投融資運營平臺是各級地方政府為了有效實現投融資運營目的，通過給予劃撥土地、股權、財政補貼等資產組建一個資產和現金流可以達到投融資運營標準的公司，并通過該平臺公司進行資本整合和資本運作把資本運用于城市基礎設施建設和公共服務事業等。

（一）濟南市現有運營平臺現狀

濟南市委和市政府為了適應省會城市發展的需要，以功能和市場領域進行優化整合劃分，成立了城市投資、城市建設、金融控股、產業發展、軌道交通和文旅發展六大市級投融資運營平臺。此次整合，六大投融資運營平臺公司已由原來單一的融資功能拓展為市場化的“融資+投資+運營服務”三位一體的多元化平臺公司。以濟南文旅發展集團有限公司為例，自成立三年以來，濟南文旅發展集團有限公司積極履行投融資運營平臺使命，接受整合濟南市文化、旅游、體育產業資源，規劃建設和運營管理濟南市文化、旅游、體育產業項目，深度落實文旅融合部署。在濟南文旅發展集團有限公司的統一運營管理下，天下第一泉風景區、濟南奧林匹克體育中心、山東國際會展中心、濟南野生動物世界、跑馬嶺景區等穩步發展，實現發展質量與經濟效益雙增長。通過濟南文旅發展集團有限公司這一投融資運營平臺的運營管理，濟南市文旅融合得到了新的發展，取得了良好的社會效益和經濟效益。

（二）南部山區引入運營平臺的意義

1.有利于全面貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記重要講話精神。濟南南部山區文旅融合發展引入投融資運營平臺能夠有效地發揮整體和全局作用，響應國家新型文化和旅游產業體系構建戰略部署，守住自己的綠水青山以帶來金山銀山，更有效地落實“兩山”理論，建立綠色發展的生態路徑。

2.有利于深入貫徹落實濟南南部山區生態保護、減量發展政策。引入投融資運營平臺這一集中統一的管理模式，能夠對南部山區實行統一有效的管理，理順各方關系，全面提升管理水平，梳理南部山區特色資源和發展短板，落實“南美”發展戰略，依托綠色發展實現更加積極的生態保護。

3.有利于“多規合一”規劃的實施。以專業的投融資運營平臺為依托，能夠更有效地實施“多規合一”規劃，摒棄現有分散粗放的小旅游業，串聯現有文化旅游資源，推進南部山區一二三產業融合發展，帶動南部山區鄉村振興。

4.有利于緩解財政壓力、拓寬發展渠道、降低實施風險。引入投融資運營平臺有利于充分發揮濟南市財政資金杠桿作用，能夠充分吸引社會資本的參與，通過有效的資本整合和資本運作，彌補南部山區開發過程中財政資金投入不足的問題，有效地緩解財政壓力。同時，社會資本整合和運作為生態發展提供了多元的投資方向，從而能夠拓寬濟南南部山區文旅融合發展的渠道。

5.有利于提高南部山區文旅發展的運營效能，實現效益最大化。通過投融資運營平臺可以引進技術先進、資本雄厚的專業化公司參與南部山區的建設和運營，并能夠從南部山區的規劃、設計、建設、運營管理等進行全過程協調運作，大大提高濟南南部山區文旅發展的運營管理效率，實現社會效果和經濟效益的最大化。

二、南部山區引入運營平臺的優勢

（一）生態文明體制改革發展所趨

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了加快生態文明體制改革，推進綠色發展。我們要以習總書記的“兩山”理論指引建設綠色生態的南部山區，全面整合現有資源，推進體制機構改革創新，建立起以政府為依托、市場為導向、多元參與、產學研相結合，以大服務為目標的專業型投融資運營平臺。

（二）濟南投融資運營平臺的成功經驗

自2017年6月以來，經過三年的發展，濟南市六大市級投融資運營平臺在濟南市城市建設和產業發展方面發揮了重大作用，取得了良好的社會效果和經濟效益，為濟南全面貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略作出了巨大的貢獻。特別是濟南文旅發展集團有限公司，在落實文旅融合、鄉村振興、美好生活、兩山理論的決策部署，整合、包裝運營全市文化、旅游、體育產業資源方面取得了成功的經驗，為南部山區管理體制機制改革提供了遵循。

（三）資源稟賦得天獨厚

濟南南部山區是省域生態綠心重要組成，市域生態安全屏障和泉水涵養地。濟南南部山區有著優質的自然資源、深厚的人文歷史資源和豐富的紅色文化資源，特色種植、特色林業和農果品非常豐富且已初具規模，紅葉谷、金象山、九如山等旅游資源豐富，文旅產業發展具有良好的前景。

（四）運作基礎扎實向好

2016年8月濟南市南部山區管理委員會成立，2019年7月“多規合一”規劃正式獲得濟南市政府批復，均標志著南部山區生態發展和南山保護進入新的發展階段。南部山區管理委員三年多的發展和“多規合一”規劃的批復均為濟南南部山區文旅融合發展引入投融資運營平臺提供良好的運作基礎，為發揮南部山區自身優勢實現綠色發展提供支持。

三、南部山區運營管理的問題

（一）現有管理體制機制不理想，市場化管理水平有待提高

由于歷史遺留原因造成南部山區各類保護區域、各鎮村發展失序，無序開發、亂搭亂建等違法行為層出不窮。自南部山區管理委員會成立以來，雖然采用了集中統一管理的模式使上述問題略有改善，但是還存在管理體制機制不健全、市場化運作不夠順暢，專業化管理水平較低等問題，對于相關市場化運作的政策制度的理解和執行不夠理想。

（二）經濟發展滯后，產業發展基礎薄弱

南部山區以保護生態環境為目標，走綠色發展路徑，這就要求南部山區不搞大開發大建設，把現有的資源整合利用好。現階段，南部山區經濟發展相對落后，現有旅游景區景點不少，但景區資源分散、旅游品牌缺乏，不能形成完整的旅游環線；農家樂不少但過于散漫、缺乏游客參與；農果產品、特色種植豐富，但缺少銷售渠道、銷路不佳；現有企業數量規模較小，缺乏創新性高新技術企業。造成上述情況的主要原因是各級政府重建設、輕運營，缺乏合理的產業規劃統籌，產業發展制約嚴重；缺乏高素質的專業運營團隊，不能有效的進行市場化良性運作和有效市場化運營。

（三）基礎設施落后，勞動力流失嚴重

南部山區公共基礎設施嚴重滯后，最能體現的是交通不便。南部山區管理委員會成立至今交通改善不夠理想，坐公交到市區需要1到2小時的時間，外邊的人來不了，里面的人出不去。除此之外，醫療資源和教育資源也非常落后，沒有市級醫院和名師名校。以上原因，造成年富力強的勞動力離家進城外出務工，南部山區各村留置在家的多數是老弱病殘，喪失勞動能力無法從事農業生產，山上良田逐漸荒廢、植被破壞嚴重，大部分村不是貧困村就是空殼村。

（四）文旅發展準入門檻高，社會資本參與度低

濟南南部山區生態保護修復及旅游開發均需要大量資金投入，南部山區的農果產品、特色種植均需要長期持續投入且短期內不能收回成本，項目本身無法產生較大收益和絕對可靠穩定收入來源，這就提高了濟南南部山區文旅發展的準入門檻，使得絕大多數企業和社會資本不敢參與其中。目前，能實際參與濟南南部山區文旅建設項目的社會資本，基本都是那些經濟實力雄厚，能夠提供較大投資、經受投資回收期長和資本周轉效率性低的大中型公司或企業，而絕大多數的中小型企業和其他社會資本整體參與度不高。

（五）土地利用水平較低，資本運營融資難

濟南市南部山區管理委員會成立以來，濟南市政府加大對南部山區自然生態保護修復的財政資金投入，并以財政資金引導更廣泛的社會資本積極參與南部山區自然生態保護中來，但從目前的實際情況來看，財政資金投入過少、社會資本參與不足，對南部山區的文旅產業發展的影響微乎其微。南部山區村鎮規劃缺失，城鄉無序開發造成很多歷史遺留問題，南部山區村莊土地綜合利用較差，可利用建設土地指標較少，導致農業、旅游業、民宿等諸多產業項目無法落地，這就造成了沒有資產可供抵押貸款，再加上銀行服務政策不足、投資回報率偏低等，使得社會資本融資困難。

四、濟南市南部山區文旅融合發展引入運營平臺的對策建議

針對濟南南部山區文旅融合發展引入投融資運營平臺所面臨的問題和原因，可以有針對性地從五個方面探索出相關對策。

（一）體制機制建設方面

1.成立南部山區運營管理機構。政府牽頭整合現有濟南市南部山區管理委員會、文旅集團等相關管理平臺，引入社會資本，明確主體職能，健全相關政策制度，構建以大服務為目標的專業型運營平臺公司，可以稱為濟南南山發展集團有限公司。獨立運作的投融資運營機構與政府簽訂合同并獲得特許經營權，負責南部山區文旅發展全過程的融資、規劃、建設、開發、運營等。

2.明確投融資運營平臺管理責任清單和參與主體職能。要使南部山區投融資運營平臺成功成立和有效運營，首先要明確其責任清單，尤其確定綠色發展的負面清單。其次，明確平臺機構各參與主體的職能。南部山區投融資運營平臺的參與主體主要有南部山區管理委員會、文旅集團、社會資本、銀行、南部山區居民等，濟南市政府可以根據項目參與主體的各自優勢，明確各個主體在南部山區發展建設中的職能。在具體運作時，政府是牽頭人，需要進行必要的頂層設計制定，明確南部山區整體發展方向，給與投融資運營平臺特許經營權或者提供必要的扶持政策，打破發展建設過程中行政審批和招標等行政管理屏障，加強投融資運營的監督管理；南部山區管理委員會要做為主要協調機構，協調各方面關系以形成合力；文旅集團提供成功的文旅項目投融資和運營管理經驗，給與技術支持和服務；社會資本參與或具體負責南部山區各文旅項目的建設和運營；南部山區居民可以為南部山區發展提供真實的實地數據和勞動力保障。

3.強化創新體制機制建設。政府要加強投融資運營平臺法律機制建設，規范投融資運營各項活動，明確界定各參與方的權責邊界；建立投融資運營平臺風險防控機制，有效避免在投融資和運營過程中所面臨的風險；建立財政保障機制，加大財轉移支付力度，完善南部山區建設項目財政補貼和稅收優惠政策；完善融資保障機制，拓寬融資渠道保障融資運作順暢；加強投融資運營平臺管控和監督機制，提升投融資運營管理效率，促進投融資運營平臺健康發展；健全人力資源和考核機制，加大優秀專業人才引進，推行運營績效考核評價；建立長效運營機制，確保投融資運營平臺正向循環，持續有效發展。

（二）運營平臺架構方面

1.黨建引領平臺。以高質量黨建引領南部山區文旅融合發展全局工作，不斷加強黨員隊伍建設，筑牢基層黨組織陣地，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，充分挖掘南部山區紅色文化資源建設黨建教育基地，助推南部山區特色發展。

2.發展規劃平臺。統籌規劃“多規合一”，統籌“保護”與“發展”，編制和修訂南部山區環境保護、生態修復、經濟發展等中長期規劃和發展戰略，負責國土資源管理等。

3.投融資管理平臺。通過公開發行基金、企業債券、申請國家資本金專項建設資金等方式拓展新的融資渠道，發揮其杠桿作用，引導社會資本積極參與濟南南部山區發展建設中來。

4.城市管理平臺。按照“多規合一”的規劃要求，進行環境保護、生態修復、文化和旅游資源開發建設、村容村貌治理、村莊改造和基礎設施建設等。

5.文旅運營平臺。綜合統籌運營管理南部山區生態旅游，利用“互聯網+”和“大數據”技術，制訂特色旅游線路，提升南部山區旅游品質，促進南部山區旅游健康發展和可持續發展。

6.農村產業平臺。優化現有農業的種植結構，大力發展特色農果品和特色種植，構建現代化農業產業園，發展“互聯網+農業”農村電商網絡營銷平臺，拓寬特色農果品的銷售渠道。

（三）構建“大物業”服務體系方面

1.服務政府的角度。投融資運營平臺始終堅持以生態文明建設、推進綠色發展為目的，響應國家新型文化和旅游產業體系構建戰略部署，始終以習總書記的“兩山”理論為遵循指引建設綠色生態的南部山區。

2.服務企業的角度。投融資運營平臺全面協調部門職能、明確各方事權、理順各方關系，精簡審批手續、創新金融服務、強化財政支持，為到南部山區投資的企業提供優良高效的服務，實現經濟效益的最大化。

3.服務民眾的角度。對南部山區本地村民來說，一方面，采用入股、返租的方式使其參與投融資運營平臺運行；另一方面，通過了解本地村居和村民的實際情況實行勞動技能再培訓，為本地村民提供就業崗位。對于南部山區以外的民眾，真誠細致熱情的提供服務，讓他們切實體會到“家”的溫暖。

（四）融合發展一二三產業方面

1.推進一二三產業融合發展的思路。南部山區以優質的自然資源、深厚的人文資源、豐富的紅色文化資源和特色種植農果品為基礎，以市場需求為導向，以綠色發展為引領，依托專業化的投融資運營平臺，通過技術創新和制度創新，促進產業交叉滲透重組，形成現代化農村農業體系，促進南部山區一二三產業融合。

2.推進一二三產業融合發展的路徑。南部山區獨特的資源稟賦，按其功能可以分為經濟功能、文化功能、生態功能和社會功能。經濟功能主要體現為旅游業、特色種植、農果品等，文化功能主要體現在南山文化、紅色文化科普教育等，生態功能主要體現在環境保護、資源利用、水源涵養等，社會功能主要體現在勞動就業、社會保障等。通過專業的投融資運營平臺使上述功能深入滲透交叉拓展融合，形成南部山區新業態。

一是發展“旅游+”大旅游模式。通過功能融合，打造“旅游+文化”“旅游+教育”“旅游+農業”“旅游+體育”等特色精品鄉村旅游線路，形成文化教育、農事體驗、體育休閑、鄉村民宿等特色田園綜合體項目。二是發展“互聯網+農業”。優化南部山區農業種植結構，按照“一村一品”的模式，推動特色種植、特色農果品規模化建設，推進農業智能生產，發展綠色生態高質量農業。統籌農果品生產、加工、銷售等全過程，做精做細農產品加工業，發展綠色物流和電子商務全覆蓋。

（五）文化教育創新基地建立

1.大力培育和引進專業對口人才。投融資運營平臺應根據濟南南部山區的現狀和未來發展的規劃，合理統籌安排人才梯隊的建設，培養和引進熟悉金融、規劃、運營管理、旅游、農業等專業性技術人才。針對南部山區文化旅游產業發展特點，用優惠的財政、金融等政策引進相關專業人才服務于南部山區文旅融合發展建設。根據南部山區產業發展的定位量身定制特殊人才引入政策，吸引高端科技人才、留學歸國人員、優秀大學生等投入到南部山區發展建設中，形成人才資源的良性循環。

2.產學研相結合，建立人才培養基地。投融資運營平臺緊密聯系如山東省農業科學院、山東建筑大學等相關駐濟高校，進行校企合作、校地合作，整合政府部門、教育機構、企業等各方主體的優勢，在產業振興、人才培養、文化振興、就業等方面進行深入合作，建設產業實踐基地，學生頂崗實訓基地，創新創業活動基地等人才培養基地，助推南部山區振興發展。濟南南部山區文旅融合發展引入投融資運營平臺是一個新探索，我們可以通過借鑒濟南市六大市級投融資運營平臺的成功經驗，立足濟南南部山區實際、發揮南部山區特色優勢、本著“走進南山、愛上南山、留在南山”的原則，吸引社會資本和各方優秀人才共建美好南山。

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Study on the Integrated Development of Culture and Tourism industry in Southern Mountainous areas of Jinan based on the Operation Platform

Si Daolin Huang Pei

Abstract： This paper discussed the introduction of Specialized Operation Platform on the integrated development of culture and tourism industry in the Southern Mountains areas of Jinan， illustrated the practical significance of introducing specialized operation platform from the current situation of cultural tourism， analyzed the advantages， problems and reasons of the specialized operation platform in promoting the high-quality integrated development of culture and tourism industry， and proposed some countermeasures and suggestions on promoting the high-quality integrated development of culture and tourism industry in southern mountain areas by cultural tourism industry in the Southern Mountains areas of Jinan by introducing the Operation Platform.

Key words： cultural tourism； southern mountainous area； integrated development； rural revitalization

（作者單位：濟南工程職業技術學院中國農業銀行股份有限公司濟南分行）

責任編輯：李政