基層社區應對突發事件能力建設的思考

楊佳麗 趙永貴 許桂容 馬學花 胡海紅

摘要：當今世界人們時刻面臨著各種各樣的風險和威脅，突發事件的發生更是擾亂著正常的社會秩序。以新型冠狀病毒肺炎的突然爆發為例，其引發了嚴重的社會公共安全危機，給國家、社會的治理體系和治理能力帶來一場嚴峻的考驗。社區作為社會交往中人員活動最頻繁、人員構成最復雜的地點，成為此次疫情防控中“早發現”“早隔離”的主要戰場，具有重要的戰略地位。本文通過對基層社區在應對突發事件中薄弱環節的探究和透析，進行進一步的闡釋和補充，希望能夠切實提高我國基層社區的治理能力，解決現存問題，提出針對性的指導意見，推動基層社區體系化、規范化的建設和發展。

關鍵詞：基層社區;突發事件;疫情防控;社區治理;能力建設

引言

自新型冠狀病毒肺炎（文中簡稱新冠肺炎）2019年12月在武漢發生以來，已歷時一年有余，其傳播速度之快、傳染性之強、影響范圍之廣，對全世界而言都是一次嚴重的危機和考驗。社區作為社會治理的基礎，是疫情防控中最基本的防控單元，也是內防聯控、外防輸出的重要抓手。北京市指導疫情防控工作中提到：“全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”

此次疫情事件本身是不可預知的，符合突發事件的各個特點，這就要求基層社區采取針對性的手段，進一步提升自身應急管理的各項能力建設，從而達到保護居民生命安全、維護群眾公共利益的目的，并在維護社會穩定、國家安全等方面發揮不可替代的積極作用。

1 突發事件的特點

法律概念上的突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。根據其自身的概念和特性，結合學術界的研究和討論，歸納總結出以下幾種特點供本文調查研究。

1.1 突發性

絕大多數突發事件是在人們缺乏充分準備的情況下發生的，使人們的正常生活受到影響、社會的有序發展受到干擾。隨著氣候變化、人員頻繁流動以及不健康的生活方式等多種因素的影響，全球任何一個國家和地區都可能面對突發公共衛生事件的危險。突發疫情對于地區、國家，甚至于全球的經濟發展、社會穩定、民生保障等關乎人類生存的方方面面都會帶來重大的隱患，極具挑戰性。

我國從建立衛生防疫站開始，已經逐漸建立一套較為完整的疫情預防機制。盡管如此，在此次的新冠肺炎的傳播過程中，速度快、手段多樣、影響范圍廣的一系列特殊性，還是超出了我們的預警預控能力，新冠肺炎第一次在人類社會大規模的突然襲擊，迅速沖擊著現有的醫學條件和科學技術水平，給人類帶來新的難題。

1.2 不確定性

突發事件具有高度的不確定性，一是發生狀態的不確定性。突發事件在什么時間、什么地點、以何種形式和規模暴發通常是無法提前預知的。有些自然災害通過科技手段和經驗知識，能夠減少某些不確定因素，但是很難確定是哪些不確定因素造成的結果。二是事態變化的不確定性。突發事件發生之后，由于信息不充分和時間緊迫，絕大多數情況的決策屬于非程序化決策，響應人員與公眾對形勢的判斷和具體的行動以及媒體的新聞報道，都會對事態的發展造成影響。

新冠肺炎在武漢的出現本身就是不可控事件，而且由于缺少相關的認識，首例患者及感染人員并未得到重視，也并沒有在一開始就采取強制防控措施。但在全國二十幾個省都出現輸入性的病人后，現實條件要求我們必須采取嚴格的措施控制疫情，遏制疫情地繼續蔓延。

1.3 危害性

突發事件的破壞性來自多個方面：對公眾生命構成威脅、對公共財產造成損失、對各種環境產生破壞、對社會秩序造成紊亂。在危害發生后，由于人們缺乏各方面的充分準備，難免出現人員傷亡和財產損失，造成自然環境、生態環境、生活環境和社會環境的破壞，打亂社會秩序的正常運行節奏，引發公眾心理的不安、煩躁和恐慌情緒。

疫情的突然襲擊讓整個國家陷入了短暫的恐慌，產生了很多的社會問題。為了遏制疫情的進一步傳播，封閉傳染源，各個省區啟動一級響應，實施管控、限制化管理。當疫情逐漸發展為全球大流行后，由于不同的治理政策和不同的國情和條件，造成了世界范圍的恐慌，而且為了隔絕可能存在的病原體，很多存在潛在病毒的寄生動物都遭到了毀滅性的打擊，整個人類社會及自然界都付出了十分慘重的代價。

2 基層社區疫情防控中的存在的問題

基層社區在本次新冠肺炎疫情防控中發揮著至關重要的作用，在維護穩定的社會秩序與提高疫情防控的效率方面獨樹一幟，但在發揮積極作用的同時，部分社區在防控中還存在著一些顯性的短板。通過實地調研、線上的文獻閱讀及調查研究等各種方式，進一步研究基層社區在應對突發事件中存在的安全風險與應對的具體路徑，在當下仍具有較強的現實意義。

2.1面對疫情突發性的統籌協調能力不足

2.1.1 物資統籌調配方面 隨著疫情防控工作的進一步開展，自武漢城市2020年1月23日10時“封城”后，全國各地中高風險地區都出現了“封路”、“封村”的現象。由于當時疫情還未得到有效醫學手段控制，基層社區也只能通過限制居民出行來切斷傳播途徑。在這期間，應急物資的檢測、運輸渠道的開放、運輸人員的統籌安排以及需要協調配合的其他力量等方面還存在著缺失現象。封鎖社區之后，物資的統籌調配不僅包括對醫療設施和醫療物資的短缺補充，也包括解決社區居民對于日用品的需求問題。但由于疫情突發性較強，基層社區缺少統一的備貨渠道，相當多的社區僅僅設立一個服務站用于日常物資的補充，例如新鮮蔬菜、水果以及其他物資，但難以滿足整個社區居民的需求。

2.1.2 社會團體銜接經驗不足 社會組織和個人組織有序參與突發事件預防的相關經驗不足，無法充分發揮自身優勢。青年志愿者、民間社會團體等在疫情爆發之后第一時間并未有效投入到疫情防控的工作中，缺乏與基層社區工作人員的實時溝通。由于部分社區對于志愿者培訓、組織等工作流于形式，社會團體在介入疫情防控工作后缺少對社區工作的認識，反而給社區工作人員帶來掣肘，造成了社區疫情防控工作剛起步時的各種沖突，志愿者缺乏安撫居民的經驗，無法及時有效地解決沖突，影響了疫情防控工作的順利進行。

2.2 面對疫情不確定性的組織協調能力不足

2.2.1 “硬核”宣傳，引發社區居民恐慌 在新冠疫情初期，各個社區都采用了強硬的手段來限制社區門口的人員出入，最典型的就是封路斷橋、一些簡單粗暴的橫幅標語和對個人信息的披露。例如喀什融媒報道的山東濰坊某小區的標語“我們這沒有雷神山、也沒有火神山，更沒有鐘南山，只有抬上山”，南方都市報報道的“今年上門，明年上墳”、人民日報報道的“現在請吃的飯都是鴻門宴”等等。又例如在武漢封市之后的一小段時間，武漢市長宣稱已經有500萬人因為春節和疫情消息從武漢返鄉，在社會輿論的層層推動下，那些從湖北返鄉的人受到來自“正義感”爆棚的網友的道德譴責。而部分社區卻迎合了這種輿論，阻止湖北返鄉人員返鄉，將其姓名公布到社區宣傳欄中，更有甚者，強勢禁止湖北返鄉人員入住賓館。

對于這些以嚇阻、威脅的方式來阻止居民外出的手段，一方面確實起到了迅速傳遞抗疫氛圍的作用，但是更多卻讓居民缺乏安全感。惡性宣傳標語的背后恰恰反映了基層社區治理能力的不足，本質上是社區采取的手段“不管用”，而只能寄希望于“露骨”的標語來威懾居民的抗議。另外，這種粗俗的標語很容易引起居民的反感以及恐慌。

2.2.2 在應急事件中對獨居老人的關照度不足 疫情防控期間，很多日常并不常見的工作人員也參與到疫情防控第一線，但在疫情防控期間，有一部分工作人員不考慮當事人的實際情況，武斷的根據疫情防控的要求機械的執行防控指標。面對社區的禁止性要求時，能不能考慮多一些人文關懷。在社區居民的人員比例中，老人占據了很大的一部分，而且在老人這個相對弱勢的群體中，也有很大一部分的獨居老人和長期生病的老人，在疫情防控的重要階段，這些老人不得不獨自呆在家中，缺乏娛樂鍛煉的機會和排解空閑時間的方法，容易造成其身心不適，引發健康危機。

2.3 應對突發事件的后勤保障能力不足

2.3.1 社區工作人員數量不足 社區作為阻擋病毒傳播的第一道防線，需要投入大量的人力物力來進行嚴格的篩選排查工作。以銀川市長城花園社區為例，社區共有七個小區，住戶多達一萬，而社區常駐工作人員只有十四人。疫情初期，各種防控統計事務繁瑣而又冗雜，每天都要核實社區的出入情況、不斷更新社區的最新狀況、核查隔離人員的體溫、還要給社區居民做好宣傳工作，平復居民的恐慌情緒。在這種大規模、高強度的管理模式下，每位社區工作人員的休息時間不足六小時。巨大的工作量和有限的人員彼此矛盾，持續地挑戰著工作人員們的心態和能力，影響著基層社區面對突發事件解決問題的效果和能力。

2.3.2 防護設備準備不充分 在遇到突發的公共衛生事件，防護服等防護物資的作用舉足輕重，它能夠最大限度的降低傳染病菌對于醫生、護士以及工作人員生命健康的威脅程度。但是在當時除我國武漢地區的部分社區擁有較為充足的防護設備外，其他社區的防護設備都陷入了捉襟見肘的境地。社區工作人員在入戶排查信息、安排隔離人員入住時都有被傳染風險。在中低風險地區，由于防護資源的短缺，疫情初期社區工作人員往往只簡單的配戴口罩就堅守在崗位上。以實際調研為例，疫情防控前期，銀川市金鳳區寶湖社區的工作人員，每天只發5個口罩，沒有防護服、一次性手套、消毒等物品。

當前疫情雖然進入了平靜期，但是我們誰也無法確定下一輪的“進攻”會在何時發起。因此，如何彌補社區后勤保障能力不足的問題，也是疫情防控進去入常態化階段我們必須解決的難題。

3 基層社區能力提升的對策建議

3.1 增加統籌協調能力

首先作為疫情防控的主戰場，社區應當及時有效的提供保障社區居民的日常物資以及醫用物資等。在疫情初期，口罩、護目鏡和防護服在全國都比較缺乏，很難保障每一位社區工作者都有充足的防控物資。對此社區要發揮社區居民自治組織的優勢，廣泛動員社區居民對疫情防控的積極性，積極接受社區居民的捐贈、社會組織的捐贈，社區也要做好和上級組織銜接好物資供應鏈，做好統籌處理工作。在疫情防控中如何保障社區居民的日常生活物資也是社區面對的另一大難題，社區應當發揮統籌協調的優勢，積極協調各方運送生活物資，開通蔬菜食品專送渠道，解決居民生活困難，盡自己最大可能做好居民工作。

其次，必須積極地堅持黨建引領，讓黨組織發揮著總攬全局、協調各方的優勢。在疫情爆發后各級黨組織迅速反應，著手防控工作，將疫情防控的要求落到實處，在基層社區的黨組織也全心全意的為社區居民服務，充分發揮著社區疫情防控的主體作用。積極協調各方，最大程度上動員社區居民、社區工作人員和熱心志愿者投入到社區疫情防控工作中，合理安排人員工作，發揮統籌協調能力，完善社區的能力建設。

3.2 發揮組織協調能力

首先，要解決好社區宣傳工作的問題，在疫情防控形勢嚴峻的關鍵時期，居民及防疫工作人員的思想穩定工作也是重中之重，讓居民了解防止傳染、保護自己的重要性，做到積極佩戴口罩，非必要不外出，最大程度的保護自己及家人。當下基層社區中，居民的宣傳工作都由居委會負責，為了緩解疫情防控居民的精神狀態，宣傳防控指示、安排具體任務等，都需要積極營造社區宣傳工作的氛圍，黨政、行政系統要積極宣傳正確的價值取向，推動基層社區宣傳隊伍的建設、在宣傳工作中加強對居民精神狀態及身體健康的了解、注重提升宣傳隊伍素質，使宣傳工作緊跟形勢、貼合實際，深入生活。積極開拓社區應對突發事件各種能力水平，不斷更新自我認知，充分提煉自己價值，增強輿論的引導作用。

其次，要想在社區治理過程中做到面面俱到，就必須完成社區網格化建設的改革完善。社區網格化管理是指一種以網格為基礎、以精細化管理為目標、以社會化為手段的基層治理模式的一次創新，將程式的街道辦事處、社區按照一定的標準在原有的基礎上進一步細化和分成若干的網格，在網格管理中重點突出嚴防死守，采用地毯式追蹤排查，不留死角，處處注重落實，重視最終成效。既要保證社區防線嚴密，又充分保障社區居民必需的生活物質。為了確保疫情防控能夠達到實際要求，各個社區都開始完善自己的網格化管理，積極主動的組織界定網格的職責和權限、工作范圍與工作要求，解決社區工作人員不主動承擔責任的弊端，從根源上激發社區工作人員的積極性。實施網格化的管理，有助于面對社區突發事件，能夠及時發現并報告突發事件的相關信息，排查隱患，做好突發事件提前隱患排查、應對預案，及時搜集隱患信息并對有關部門報告，協助解決。

在這次疫情防控過程中，網格化的高效管理，不僅讓責任落到了實處，更重要的是讓社區居民建立起一個完整的交流渠道，讓社區居民積極主動的參與到疫情防控的工作中去。通過網格化的管理，提升社區的組織能力，能夠在最快時間內高質量的完成任務，提升社區治理過程中對組織協調能力的把握。

3.3 強化后勤保障能力

為解決突發事件的關鍵時期社區人員不足的難題，應提前做好志愿者的宣傳和整理工作。在街道和社區建立志愿者服務中心，安排專人負責志愿者注冊管理工作，并主動招募注冊志愿者為該服務站提供志愿服務。發揮志愿者服務中心的核心作用，規范注冊登記程序，切實吸收有奉獻精神和執行能力的志愿者，做好培訓工作，提升志愿者的應對突發事件的能力。志愿者隊伍的完善管理可以在面對突發事件時大大降低社區工作人員的勞動強度，推動社區工作積極向好發展。

其次，提高整個社會對于社會衛生服務所物資儲備的戰略意識，對于我國基層社區應對突發衛生事件具有前瞻性作用，從而保證在重大突發衛生事件中大部分社區能夠充分做到自給自足、迅速有效的防護工作。這樣能很大程度上強化社區的后勤保障能力，讓社區在被動的工作面前，掌握主動的能力破解難題，為社區的能力建設提供保障。

4 結語

面對此次新冠肺炎的重大突發公共事件，我國基層社區積極響應國家政策及要求，從自身防護做起，保障社區居民生命健康，為國家疫情防控貢獻自己的力量，體現了基層社區的能力擔當、責任擔當。在這個過程中，充分展現了我國治理體系與治理能力的巨大轉變，也體現出基層社區在運作過程中對自己能力建設的創新性發展和改革。社區防控是微觀把控，社區作為基層治理的主體，充分發揮了基層社區的各種優勢，與居民的能力相互結合，依托社區組織，整合各類資源，健全社區服務，激發社區居民的信心與希望，將社區打造成為當前疫情防控的堅實堡壘和人民防線的基礎性工程。將此次疫情中社區所發揮優勢作用的經驗做好總結，制定相應的辦事流程與方法，做好更高質量的應急防控預案，不斷完善基層社區在應對突發事件中的能力，以便未來能夠更加及時主動高效的發揮作用。

參考文獻：

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[3]基層社區在突發公共衛生事件中應急處理的思考[J]王海濤.民主與法制時報.2020-02-22

[4]“互聯網+”背景下突發公共衛生事件中社區應急管理研究[J]張瑞利，丁學娜.蘭州學刊.2020（07）

*本文為寧夏大學2020年自治區級大學生創新創業計劃項目“基層社區應對突發事件能力建設的思考—從新型冠狀病毒肺炎防控中基層社區的典型代表出發"（項目編號為Q2020107490127）階段性研究成果