濟南市農村低保制度實施現狀及對策研究
——以龍桑寺鎮為例

□朱建波

（商河縣龍桑寺鎮人民政府 山東 濟南 251600）

龍桑寺鎮是山東省濟南市商河縣轄鎮，全鎮轄57 個行政村，戶籍人口45 597 人。龍桑寺鎮為漢族聚居區，面積92.61 km2，耕地5 832 hm2。2020 年，龍桑寺鎮公共預算收入0.59 億元，農民人均收入1.7 萬元。龍桑寺鎮生態環境優美，曾獲得國家級生態鎮、國家衛生鎮等稱號。

1 龍桑寺鎮農村低保基本情況

1.1 龍桑寺鎮農村低保認定的基本條件

龍桑寺鎮戶籍或者商河縣戶籍常年在龍桑寺鎮居住的居民，凡共同生活的家庭成員人均年收入低于商河縣低保標準（2020 年為5 928 元/年），且家庭財產狀況符合有關規定條件，可以按規定程序申請低保。

1.2 龍桑寺鎮農村低保待遇的申請、審核與審批

申請低保應當以家庭為單位。由共同生活的家庭成員向戶籍所在地或居住地的村（居）或龍桑寺鎮民政辦公室提出申請，按規定提交戶口簿、身份證等證件復印件，簽署《最低生活保障申請及授權書》。經核對，符合低保家庭經濟狀況認定標準，由村（居）入戶調查，鎮（街）負責審核、審批。對擬批準的申請，通知村（居）進行公示。公示無異議，由鎮（街）作出批準決定。資金實行一本通發放，通過銀行“財政補貼”系統直接發放到低保戶戶主的個人賬戶。

1.3 龍桑寺鎮農村低保政策取得的成就

1.3.1 最低生活保障標準逐年上調

截至2021 年4 月，龍桑寺鎮有農村低保戶903 戶、1 205 人，農村低保金為每人每月430 元，比2020 年同期提高120 元。2017 年龍桑寺鎮農村低保金為每人每月210 元，2018 年為每人每月250 元，2019 年為每人每月280 元，2019 年為每人每月310 元，低保對象的保障標準逐年增加，見表1。

表1 2017—2021 年龍桑寺鎮享受低保人數和低保金發放情況

1.3.2 實施分類救助

龍桑寺鎮一般農村低保人員的救助金為每人每月430 元；80 周歲以上低保老年人及未滿18 周歲的低保兒童，每人每月上浮10 元救助金；低保家庭中的一二級重殘本人每人每月上浮20 元救助金；全額低保調整為每人每月670 元。

1.3.3 建立了低保經濟困難老年人補貼制度

2019 年1 月，商河縣龍桑寺鎮建立了低保經濟困難老年人補貼制度。凡年滿60 周歲的龍桑寺鎮戶籍低保老年人，無需申請，可直接領取補貼，補助標準為60～79 歲老年人每人每月80 元、80～89 歲老年人每人每月100 元、90～99 歲老年人每人每月200 元、100 歲及以上老年人每人每月300 元。

1.3.4 單人可納入低保

按照2020 年最新通知規定，持有殘疾證一級、二級重度殘疾人，三級精神、智力殘疾人，當地醫保局認定的23 種職工門規病種和15 種居民醫保門規病種患者，經測算共同生活的家庭成員人均年收入低于商河縣低保標準的2 倍，即每年11 856 元，且經低收入家庭經濟核對平臺核對家庭財產狀況符合有關規定，可以按照“單人戶”的方式納入低保享受范圍。

1.3.5 建立了低保工作人員備案制度

自2014 年6 月起，龍桑寺鎮已經建立了低保工作人員備案制度。農村居民在申請低保時，如果親屬中有機關事業單位工作人員、村（居）兩委成員，需要主動如實申報備案。在登記備案時，備案人員要詳細載明姓名、職務、與享受低保待遇人員親屬關系、聯系方式等內容。

2 龍桑寺鎮農村低保制度實施情況

2.1 年齡分布

在龍桑寺鎮享受低保的對象中，年齡在18 周歲以下有82 人，占6.81%，年齡在18～60 周歲之間有382 人，占31.70%，年齡在60～80 周歲之間有656 人，占54.44%，80 周歲及以上的有85 人，占7.05%。從享受低保對象的年齡分布情況來看，龍桑寺鎮享受農村低保待遇的以老年人居多。老年人既無勞動能力，又無經濟收入，僅靠基礎養老金難以維持正常生活。年老、退休金微薄是導致農村低保對象生活貧困的普遍原因之一。

2.2 家庭人口

在家庭人口方面，單人低保戶有636 戶，占比70.43%；雙人低保戶有234 戶，占比25.91%；三人低保戶有27 戶，占比3%；四人低保戶有5 戶，占比0.55%；五人低保戶僅有1 戶，占比0.11%。結合龍桑寺鎮單人可納入低保的條件可以發現，正是由于家庭成員的重病或重殘導致貧困。

2.3 致貧原因

在整理低保戶檔案材料中致貧原因這項內容時發現，缺乏勞動力占39.34%，重特大疾病占18.92%，重度殘疾占15.35%，輕度殘疾占16.18%，單親生活經濟狀況差占3.40%，其他原因占6.81%。根據致貧原因統計可以看出，缺乏勞動力是導致農村低保對象生活貧窮的首要原因，其次是身患重特大疾病、殘疾。通過親身經歷以及與村（居）兩委成員溝通交流發現，享受低保待遇的基本都是老年人、身患疾病或殘疾的特殊人群。由此可以得出，年老、疾病、殘疾是導致農村低保對象生活貧困的重要原因。

3 龍桑寺鎮農村低保制度實施中存在的問題

3.1 村（居）公示不到位

在低保申請的實際操作中，村（居）公示單常因大風、下雨、人為等原因不翼而飛。許多普通村民反映，根本看不見村務公開欄上的低保公示單。雖然商河縣民政局將全縣低保名單在商河縣人民政府官網進行了公示，但瀏覽量極少。這說明在整個低保的申請過程中，部分村（居）低保公示制度沒有真正落實，僅流于形式。政府官網公示不契合農村低保實際，導致低保公示制度沒有發揮出應有的職能[1]。

3.2 尚存不合理低保現象

龍桑寺鎮尚存極個別不合理低保現象，例如有“開著小車享受低保的”（經低收入家庭經濟狀況核對平臺核對，車不在本人名下），有“女兒名下擁有多處房產享受低保的”（因是建檔立卡貧困戶，漸退期一年，暫時無法退出低保），有“因摔傷應該享受臨時救助而享受低保待遇的”，有“家庭經濟狀況良好、為享受低保醫保報銷政策申請享受國家低保的”。之所以出現這些情況，一是因為近年來農村低保的救助金逐年遞增，享受低保人員在患病就醫、子女上學等方面享受優惠政策[2]；二是因為村（居）低保制度公示不到位，普通民眾監督途徑少，僅依靠鄉鎮民政辦工作人員以及低收入家庭經濟狀況信息核對制度，難以準確了解申請者的真實情況[3]。

12345 市民服務熱線開通后，部分村民不符合低保政策卻多次撥打12345 市民服務熱線。不予辦理低保就無法取得群眾的滿意答復。受困于鄉鎮12345 工作滿意度考核指標多、壓力大，鎮民政辦一般被迫同意其申請享受低保待遇。12345 市民服務熱線是為更好地服務群眾而設立，卻成為了極個別群眾獲取利益的捷徑。

4 完善龍桑寺鎮農村低保制度的建議

4.1 健全村（居）公示制度

要想村（居）公示制度發揮其應有的功能，離不開村（居）、縣民政局、鄉鎮政府的共同努力。村（居）公示制度貴在公示。村委會可投入資金建設專門的村務公開欄，避免各種原因導致公示單損壞[4]。對村務資金緊張的村（居），上級民政部門可適當給予支持。鄉鎮政府要嚴格貫徹落實上級精神，按照流程主動在政府官網、微信公眾號等渠道公示。只要程序合規，就不怕公示會引起異議。即使有疑義，只要做好解釋說明工作，相信群眾會理解低保政策。

4.2 進一步完善農村低保制度的監督機制

低保制度的有效監督必須要滿足低保公示、公民參與、投訴渠道3 方面的要求，缺一不可。

首先，嚴格按照工作程序辦理低保業務，及時在村務公開欄、微信公眾號等渠道公布低保對象名單，并設立舉報電話，接受廣大群眾的監督[5]。其次，要加強對廣大村民和基層干部的素質教育，防止出現基層干部隱瞞真實信息、以權謀私、騙取低保等現象。再次，扎實做好12345 市民服務熱線處理工作。12345市民服務熱線是群眾發揮低保監督作用的有效途徑之一。對于群眾的合理訴求，要按照工作流程協助群眾依規辦理。對于群眾的不合理訴求，要耐心做好政策講解工作，爭取群眾理解。對于群眾提出不合理訴求且經常撥打市民熱線的情況，應積極做好溝通協調工作，不將其納入年度滿意度考核，減輕鄉鎮政府的工作壓力。