環(huán)境影響評價有效性的評估分析

臨沂經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)行政審批服務(wù)局 張麗華

傳統(tǒng)的經(jīng)濟與社會發(fā)展模式必然導(dǎo)致資源枯竭和環(huán)境污染，我國在進入經(jīng)濟社會發(fā)展新階段后，環(huán)境污染和資源短缺問題更加突出。為了實現(xiàn)可持續(xù)的、綠色發(fā)展戰(zhàn)略，必然要求提升環(huán)境保護和生態(tài)治理能力。加強源頭的污染識別和環(huán)境影響評價工作，從開發(fā)和利用之初就制定完善的環(huán)境保護策略，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。20世紀90年代，我國開始大規(guī)模的城市化和工業(yè)化進程，逐漸探索出一條高投入、高能耗和高排放的粗放式發(fā)展模式，導(dǎo)致我國現(xiàn)階段的環(huán)境形勢日益嚴峻，環(huán)保壓力大。

一、環(huán)境影響評價有效性研究現(xiàn)狀

（一）國際環(huán)境影響評價有效性研究

環(huán)境影響評價有效性研究最早起始于建設(shè)項目環(huán)境影響評價的有效性研究，國外學者在該領(lǐng)域的研究起步較早，從研究的重點方向分析，多數(shù)學者將環(huán)境影響評價有效性研究解釋為預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。從發(fā)展歷史上看，在項目環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的環(huán)境評價，與項目環(huán)境影響評價有著明顯的區(qū)別，環(huán)境評價的重點在于決策階段以及決策的實施，而有效性評價重點關(guān)注預(yù)期目標是否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，強調(diào)的是決策對結(jié)果的影響程度。通過文獻調(diào)研，近一段時期以來，國際學術(shù)界對環(huán)境影響評價有效性研究主要集中在以下幾個方面：（1）環(huán)境影響評價有效性基本概念和理論的界定，包括環(huán)境影響評價的內(nèi)涵、開展該工作的必要性，即環(huán)境評價有效性的研究目的等。過去的二三十年，環(huán)境影響評價工作主要圍繞應(yīng)用實踐展開，在理論方面的研究并不深入。（2）環(huán)境影響評價工作的微觀層面成為研究的熱點問題，即在宏觀法律體系、規(guī)范制度的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注評價的方法和程序。（3）更加注重環(huán)境影響評價的實際效果，即如何通過環(huán)境影響的評價工作，提升環(huán)境保護和生態(tài)恢復(fù)的有效性。

（二）國內(nèi)環(huán)境影響評價有效性研究

國內(nèi)學者開始研究環(huán)境影響評價起始于20世紀90年代，1995年在青島召開的環(huán)境影響評價國際研討會，主要的議題為“環(huán)境影響評價的中國探索與實踐”，較為系統(tǒng)地提出了環(huán)境影響評價的10個主要研究領(lǐng)域。在此之后，環(huán)境影響評價工作成為了研究的熱點。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》于2003年正式出臺，標志著環(huán)境影響評價的有效性工作進入了新的階段，但是在具體案例和城市的應(yīng)用過程中，大部分的環(huán)境影響評價工作流于形式，并未按照規(guī)定開展后續(xù)工作。上海市2005年編制的環(huán)境影響評價有效性報告書中，對于公眾參與、衡量指標、評價對象等6個方面進行了細致的描述，綜合性地提出了加強環(huán)境影響評價工作有序培訓(xùn)的具體措施。2010年徐鶴等人基于可持續(xù)發(fā)展的角度，分析研究了環(huán)境評價法頒布以來的具體案例，建立了內(nèi)容設(shè)置、實施效果和管理程序等10項評價指標。

總體來看，影響環(huán)境影響評價工作的因素較多，不同學者從不同的角度探討了環(huán)境影響評價有效性的具體衡量標準。

（三）有效性的評估標準

國外的學者認為環(huán)境影響評價的有效性，應(yīng)包含目的、原則和不同標準之間的相互關(guān)系，即通過環(huán)境影響評價工作來衡量環(huán)境恢復(fù)和保護的能力。其中的目標標準對是否實現(xiàn)了既定目標進行衡量，程序標準則衡量環(huán)境影響評價的工作是否按照規(guī)范程序開展，效率或效益標準要求該工作在合理的時間內(nèi)以較低的成本完成。現(xiàn)階段對于環(huán)境影響評價的目標標準尚沒有統(tǒng)一的規(guī)范，早期研究主要針對環(huán)境影響的預(yù)測和評價工作，以及決策過程進行衡量。

二、環(huán)境影響評價有效性功能定位

（一）評價有效性定義

環(huán)境影響評價有效性應(yīng)從效率、效益和效能三方面進行分析。

1.效率

從管理學上理解，效率指在一定時間內(nèi)一個組織投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系；經(jīng)濟學上則指為生產(chǎn)或服務(wù)提供的成本。從這一種角度理解，在環(huán)境影響評價過程中，效率主要衡量應(yīng)用和實踐過程中的投入是否符合經(jīng)濟性原則，各要素之間能否通過一定的搭配控制成本并提升產(chǎn)出。有效性評價與效率有著必然聯(lián)系，即要保證產(chǎn)出與投入之比高于1，但有效性與效率又有著不同之處，有效性是實現(xiàn)效率的前提，有效性主要強調(diào)目的是否實現(xiàn)。

2.效益

效益是一項活動的客觀屬性，是指一項工作開展的收益和效果，重點關(guān)注投入和產(chǎn)出之差。有效性與效益在結(jié)果層面上含義最為相近，但是從實踐的角度分析，效益無法替代有效性的功能。

3.績效

從管理過程角度分析，績效關(guān)注結(jié)果和目標的相符程度，是期望的結(jié)果以及結(jié)果與目標形成統(tǒng)一，在不同的層面上有不同的輸出。重點不是好與壞，而是是否符合預(yù)期目標。

4.有效性

通過上文的分析可以看到，有效性的評價主要是一種價值屬性，即價值明確的過程，以實體的客觀活動是否滿足主觀的預(yù)期為判斷標準。這一過程中所體現(xiàn)的價值關(guān)系是客體是否滿足主體的需求，即主客體之間的依賴關(guān)系。有效性可包含兩個維度，一方面是客觀的活動能否產(chǎn)生現(xiàn)實的影響力，另一方面是影響力的大小程度，前者是“質(zhì)”，后者是“量”。綜合來看環(huán)境影響評價的有效性，既可以是結(jié)果也可以是過程，其實質(zhì)是目標是否實現(xiàn)，與投入和產(chǎn)出有著密切關(guān)系。

（二）環(huán)境影響評價有效性功能定位

在早期的研究與實際應(yīng)用過程中，環(huán)境影響評價的有效性，主要是作為一種技術(shù)性的操作手段，通常被認為是一種技術(shù)手段。通過多種手段分析和預(yù)測環(huán)境影響評價的影響力，并提出減輕或預(yù)防環(huán)境污染的措施。隨著環(huán)境保護的關(guān)注度越來越高，環(huán)境影響評價工作參與的部門也越來越多，在這一過程中單純地作為技術(shù)手段來衡量環(huán)境影響評價工作顯然不科學。

環(huán)境影響評價工作涉及復(fù)雜的社會背景，尤其是在環(huán)評法實施之后，更應(yīng)視為一種管理和決策的技能和過程。通過該項工作，科學地分析規(guī)劃活動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并提出產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域優(yōu)化、城市發(fā)展規(guī)模調(diào)控的建議。在功能界定中，作為一項專門的制度和技術(shù)工具而存在的環(huán)境影響評價，重點在技術(shù)手段是否科學；從實踐和應(yīng)用角度理解，環(huán)境影響評價的有效性在于輔助決策落實，重點在于評價的技術(shù)方法，應(yīng)用范圍；從管理層面理解，環(huán)境影響評價工作，主要是通過管理機制的建設(shè)和法律的修訂，實現(xiàn)戰(zhàn)略性的環(huán)境評價體系建設(shè)。

三、環(huán)境影響評價有效性的評估診斷

（一）理論研究

在理論研究層面，現(xiàn)階段環(huán)境影響評價有效性的主要問題表現(xiàn)在以下幾點：（1）我國開展該領(lǐng)域研究的學術(shù)性機構(gòu)較少，全國僅有少數(shù)的幾家研究中心，建立了環(huán)境影響評價有效性的研究方向，并沒有專門的科研經(jīng)費和科研課題支撐學者從事環(huán)境評價有效性的工作，相比于應(yīng)用階段，在理論架構(gòu)的建設(shè)方面還存在明顯的短板。（2）現(xiàn)階段開展環(huán)境影響評價有效性研究的主要方面包括兩部分：一是基本的理論框架、評價技術(shù)等；其二是如何在不同的領(lǐng)域和范圍內(nèi)應(yīng)用上述內(nèi)容方法，如循環(huán)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展等。綜合國內(nèi)外的應(yīng)用案例，可以看到環(huán)境影響評價有效性的工作，主要是在前人基礎(chǔ)上進行不斷的補充和完善，根本性的創(chuàng)新較少。在與其他項目的銜接方面還存在不足之處，在有效性評價的運行機制和管理體制中還存在諸多問題，整體的跟蹤評價較為滯后。

（二）制度建設(shè)

近一段時期的研究表明，我國的環(huán)境問題主要產(chǎn)生于經(jīng)濟活動的決策階段，并通過各種社會力量和政治力量的運作形成。只有加強制度建設(shè)，并將其轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)，才能在實踐中規(guī)范和落實環(huán)境保護工作。我國的環(huán)境影響立法工作相對滯后，制度建設(shè)方面還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在制度不規(guī)范，影響評價工作涉及多個部門，在具體應(yīng)用過程中機構(gòu)及程序復(fù)雜，具體實操方面的規(guī)章不健全或有章不循。在執(zhí)行過程中，法律體系的規(guī)章制度不能得到徹底的落實或無章可循。在一些責任監(jiān)督、審批機制等具體的管理環(huán)節(jié)，還存在法律漏洞。上述多個問題導(dǎo)致在具體的環(huán)境影響評價有效性工作過程中，不同的利益主體出于“省事”的目的，在末端進行決策鏈的治理，導(dǎo)致環(huán)境影響評價有效性工作，無法發(fā)揮真正的效益。

（三）公眾參與

從國際范圍內(nèi)分析，尤其是發(fā)達國家，參與對象在環(huán)境影響評價有效性工作中，可以是任何的相關(guān)方及感興趣方，已經(jīng)形成了公眾參與該項工作的程序化流程。在我國環(huán)評法及相關(guān)的法律法規(guī)也明確規(guī)定了，公眾有權(quán)參與環(huán)境影響評價有效性的評估工作。但是在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)，只有少數(shù)的專家參與到了環(huán)境影響評價有效性的評估工作中，普通大眾難以獲得相應(yīng)信息，也沒有專業(yè)的知識背景來支撐各項工作。甚至有部分單位采取多種手段規(guī)避公示環(huán)節(jié)，影響公眾的參與。

現(xiàn)階段的公眾參與和公示多是在前期，而對于后期監(jiān)管和過程管理缺少明確的公眾參與制度，影響了公眾對環(huán)境保護監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)的行使。

四、環(huán)境影響評價有效性評估模型

（一）環(huán)境影響評價有效性評估模型

根據(jù)現(xiàn)代系統(tǒng)理論，認為一個完整的有效性評估模型不僅應(yīng)包含系統(tǒng)內(nèi)部要素，還應(yīng)對外部的環(huán)境進行分析。因此，作為一種管理工具或者制度體系，環(huán)境影響評價有效性的評估模型，不僅應(yīng)構(gòu)建更加完善的制度體系，還應(yīng)結(jié)合外部的環(huán)境特點，完善具體的實施過程。

結(jié)合上文的分析認為，環(huán)境影響評價有效性的評估主要包括兩個方面，首先是國家和區(qū)域?qū)用妫饕獞?yīng)探討法律規(guī)章，指南導(dǎo)則的全面性，并結(jié)合隊伍建設(shè)分析管理機制和管理機構(gòu)，保障相關(guān)部門工作開展和項目的實施。其次是具體操作層面，即關(guān)注過程和結(jié)果，評價的可持續(xù)性是一個過程性的概念，包含如何執(zhí)行，功能是否滿足及最終的效果。與之對應(yīng)的，保障執(zhí)行的結(jié)果屬于結(jié)果性概念。

環(huán)境影響評價有效性的評估不僅僅在于自身的程序和制度建設(shè)，還應(yīng)包含更廣泛的功能發(fā)揮，即目標的可實行性、評價結(jié)果的科學性以及由此產(chǎn)生的衍生結(jié)果。發(fā)揮的效能與執(zhí)行過程的有效性存在理性的關(guān)系，使用工具的理性直接影響了結(jié)果是否持久執(zhí)行。也可理解為過程有效性是過程意義上的有效性，而發(fā)揮效能的有效性是結(jié)果意義上的有效性。

綜合上述分析，本文構(gòu)建了理想化條件下的環(huán)境影響評價有效性評估模型，主要包括執(zhí)行過程、發(fā)揮效能和制度建設(shè)三方面的有效性。從制度層面構(gòu)建，包含法律規(guī)章、政策文件和社會環(huán)境；從具體的執(zhí)行過程構(gòu)建，包含了技術(shù)方法、質(zhì)量評估、結(jié)果評估、過程程序4個方面；從發(fā)揮的效能方面構(gòu)建，包括直接功能和間接功能兩個方面。進一步構(gòu)建了有效性評估的三角框架，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況有效性評估，三角框架進行了一定的簡化。如圖1所示。

圖1 有效性評估的三角框架

（二）環(huán)境影響評價有效性評估指標

在有效性評估指標的選擇中，應(yīng)遵循以下原則，首先，指標體系能夠抓住影響環(huán)境影響評價有效性的最主要因素，體現(xiàn)針對性。其次，評估指標內(nèi)部各要素之間層次分明，能夠全面地反映影響有效性評估的主要方面，而不互相重疊。再次，定性分析和定量分析相結(jié)合，對于可量化的指標盡可能地量化。最后是動態(tài)性原則，環(huán)境影響的評價是一個動態(tài)過程，其有效性的評估也應(yīng)是一個動態(tài)發(fā)展的體系。

按照這一理論和原則，本文構(gòu)建的主要體系分為三級，其中一級指標包括制度環(huán)境、程序過程、實施結(jié)果、間接效果四類。對應(yīng)的制度環(huán)境指標又包括政策背景和法律兩個二級指標。程序過程又包括程序有效性、技術(shù)方法有效性、報告書質(zhì)量有效性三個二級指標。實施結(jié)果包含結(jié)論有效、可持續(xù)發(fā)展有效、規(guī)劃有效三個二級指標。間接效果又包括部門合作、環(huán)保意識、規(guī)劃是否透明三個二級指標。

五、結(jié)語

通過深入研究，認為現(xiàn)階段我國在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中所面臨的資源環(huán)境約束問題呈現(xiàn)出新的特點，首先，環(huán)境問題的結(jié)構(gòu)性和復(fù)合性特征明顯，發(fā)達國家用數(shù)百年完成工業(yè)化進程，我國則用了短短幾十年時間完成，積攢的環(huán)境問題非常突出，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為制約經(jīng)濟進一步增長的瓶頸。其次，我國的環(huán)境問題進入高發(fā)期，總體上污染物可控，但是環(huán)境風險日漸加大。最后，我國環(huán)境問題的外交壓力劇增，隨著全球化的深入，資源和環(huán)境的全球化趨勢明顯，倒逼我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升環(huán)境保護能力。環(huán)境影響評價有效性的評估，作為一種管理工具有其自身的特性，內(nèi)部的制度有效、效果顯著、有效性影響因素全面等是其支撐評估結(jié)果的主要因素。