我國地方政府債務風險約束研究

郭矜

[摘? 要]隨著我國經濟發展進入新階段，各種周期性和結構性因素疊加，地方政府面臨的宏觀經濟環境更為復雜。加之土地制度的不斷改革，剛性兌付被打破，地方政府往往通過加大舉債融資力度來促進產業結構升級，導致債務風險不斷升級。深入分析我國地方政府債務風險約束現狀及存在的問題，在此基礎上找出風險形成與約束軟化的原因，從債務約束角度劃分政府事權邊界、構建規范科學的政府間財政關系，并基于激勵相容原則構建財政、市場、人大監督相結合的三重約束框架，對于科學合理的防范化解地方政府債務風險，促進新一輪財稅改革和經濟社會可持續發展意義重大。

[關鍵詞]財政;債務風險;自激勵;預算軟約束

[中圖分類號]F812.5? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）08-0052-08

政府債務是以國家信用為擔保，為了籌集資金而向國內外投資者舉借的債務，包括國債和地方債，前者收入列入中央預算，而地方政府發行的公債就是地方債。[1]由于地方政府債務在規模、結構、融資模式等方面存在很大區別，按不同標準可以劃分為不同類型，通常被劃分為顯性債務與隱性債務。[2]由于我國缺乏風險隔離機制，債務風險很有可能轉移到金融領域，形成金融風險。這是因為地方政府債務收入的重要來源之一就是金融系統，政府與銀行產生的債權與債務關系使兩者密不可分。若地方政府收不抵支，無法彌補欠債，商業銀行就無法按時收回資金，產生壞賬、呆賬，銀行資金流動性受到影響，金融風險就會產生。這也體現了地方政府債務融資不僅僅具有財政屬性，還具有金融屬性，財政風險與金融風險由于隔離機制的缺失，很容易相互轉化。

近些年，我國地方政府債務規模急速擴張、風險日益突出，經濟下行壓力加大影響了地方財政的穩定性和可持續性，地方政府償債能力預期下降，引起了社會各界的高度關注。[3]截至2020年底，我國地方政府債務余額達到25.66萬億元，同比增長20.41%。其中，一般債務12.74萬億元，專項債務12.92萬億元。[4]2020年末，我國整體政府債務（地方+中央）余額達到46.55萬億元[5]，這其中并不包括隱性債務，政府負債率高達45.8%，與2019年的38.5%相比提高較快。總體上看，我國政府債務整體尚處于安全可控范圍內，距離公認安全范圍仍有一定空間①，但各省統計年鑒中數據顯示，2020年我國已有超過三分之一的省份債務率逾越100%紅線②，加之我國地方政府隱性債務風險情況不容樂觀，這不僅會給地方經濟發展帶來負面效應，還會發生一系列連鎖反應，危及整個經濟系統的平穩運行。而目前來看，我國存在地方政府債務風險約束軟化的現象，亟須完善約束方式，強化對地方政府債務的約束。

一、我國地方政府債務風險的形成原因

（一）財權事權不匹配

我國1994年的分稅制改革使中央財權不斷擴大，地方政府財力逐漸縮小，與此同時地方政府的支出責任卻不斷增加，地方財政壓力加大。營改增等稅收制度改革和中央專項轉移支付規模縮小使地方財政收入進一步縮減，可用財力捉襟見肘。[6]66-68為了滿足社會對公共產品的不斷擴大的需求，地方政府只能借用其他資金滿足經濟發展與公共產品需求，收入的有限性迫使地方政府在債務風險發生時只能將其轉嫁給上級政府或其他金融機構。

（二）債務管理制度不合理

債務管理制度因素主要體現在債務審批、使用期監管和償還等環節缺少約束。第一，違規擔保和變相舉債在地方政府中時有發生。可以說地方政府債務風險的隱蔽性直接來源于政府的變相舉債行為，使之更容易被轉嫁。第二，各級政府舉債前缺乏總體規劃。由于缺乏嚴格、科學的論證，地方政府往往將經濟效益放在首要位置，很少考慮債務本身的償還結構與期限，為了實現其經濟發展目標，盲目提供政府擔保，債務風險進一步傳遞。第三，償還界限模糊。商業金融機構是地方政府借債的主要依托者，考慮到商業金融機構主要以盈利為目標，而政府又對政策性投資有需求，所以兩者之間的權責利界限很模糊。第四，預算管理不到位。雖然省級政府已將政府債務納入預算，但關于債務的詳細信息并沒有向社會公開，債務評級機構與相關投資者無法對政府信用做出準確評估，債券市場化定價機制沒有形成，在一定程度上帶來了債務規模的無序擴張。[7]

（三）政績考核標準不完善

經濟發展與債務是否形成良性機制，是地方政府債務風險是否顯性化的原因。所謂良性的循環機制表現為在官員任期內借債形成資產，促進經濟發展，產生經濟效益后及時還本付息，而不僅僅表現為任期內GDP（國內生產總值）的提高。部分地方政府官員無視地區發展的長期規劃，為了增加晉升籌碼，出現非理性的舉債機會主義行為，且目前地方官員任期通常為五年，實際工作中時有頻繁輪崗的可能，導致本屆官員舉債收益由本屆政府獲取，而債務償還卻由下屆政府負擔，這種現象不利于財政資金的宏觀配置效率，容易引發道德風險。目前對遺留爛賬進行追責的政策已經開展，這將在一定程度上緩解地方政府債務風險。

（四）隱性債務規模持續擴大

自從2015年國家頒布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》后，由于中央對地方政府債務的管理較之前更為嚴格，地方政府為了追求經濟指標，不得不通過更加隱蔽的方式實施舉債行為，使隱性債務的存在更為隱蔽，加劇了風險的累積。[8]目前我國地方政府債務隱性化問題很突出，隱性債務的存在不利于風險控制和財政穩定，當風險積累到一定程度，就會形成導火索引發債務危機。現存的隱性債務從省級到縣級均有涉及，但由于省級政府相對縣級政府而言財力充足，且縣級政府承擔了地方基礎設施建設的主要任務，所以縣級政府隱性債務負擔要遠遠高于省級政府。

二、我國地方政府債務風險約束現狀

地方政府債務風險約束可以從法律約束、財政約束、市場約束和人大監督約束視角分別探析。從根源上說，法律建設的現狀決定了后面三類約束的實施效果，若沒有強大的法律約束，就無法為財政約束、市場約束、人大監督約束提供依據，地方政府舉債行為就會失去根本準則。

（一）法律約束現狀

從目前現有的法律看，涉及地方政府債務約束的法律主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國擔保法》。無論是哪種法律，均沒有明確劃分中央與地方的財權和支出責任，界限的模糊導致地方政府在使用財權方面具有主觀隨意性。2015年重新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）賦予地方政府適度舉債權利，允許有條件的地方政府在中央政府的限額內發債，并將政府舉債納入預算管理，這在一定程度上避免了地方融資平臺變相舉債，從源頭上約束了地方政府行為，對控制債務風險起到了積極作用。[9]但是新《預算法》在運行方面仍存在一定的問題，對于地方債“借、管、還”只是做了框架設計，具體的實施方案并沒有落地，這部新《預算法》自身對于地方政府債務界限的模糊處理決定了無法實現債務法治的本質跨越。[10]與此同時，地方政府仍主要依據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中的條例處理債務相關事宜，通過行政手段對新《預算法》中發債主體擅自擴大，超出立法范圍。與此同時，在新《預算法》中并沒有對地方政府隱性債務做明確要求，對于很多隱性債務規模巨大的省份來說，加大了其對債務風險的約束難度。《中華人民共和國擔保法》與實體經濟運行情況差異也較大，現有《中華人民共和國擔保法》規定省級以下地方政府不能作為擔保人，而在實際舉債過程中出資人往往明確要求政府提供擔保，這就與現行法律產生根本沖突，弱化了法律約束。

（二）財政約束現狀

在我國整體經濟中低速增長的背景下，大部分省份財政收支矛盾較為突出，體現為財政收入增長率低于財政支出增長率。財政自給率低導致地方政府更傾向通過舉債發展地方經濟，負債動機十分強烈。省級政府主要依靠上級財政對地方政府債務風險施加約束，這種體制上的行政集權與經濟分權和舉債方式的多元化均弱化了預算約束。在過去很長一段時期內，地方政府舉債均以政府信用作擔保，融資平臺很少以融資成本收益為出發點進行融資，融資渠道缺少必要的退出機制，逆向選擇時有發生，而中央政府隱性擔保機制助長了逆向選擇和道德風險，更加弱化了預算約束，所以財政約束突出表現為預算軟約束問題。國發〔2014〕43號文中對地方政府債券額發行方式規定為省級財政代發，這在本質上將中央與地方的競合關系變為中央、省級、市縣級的多重競合關系，發行主體與資金使用主體矛盾沒有解決，也就無法解決省級以下地方政府的預算軟約束問題。

（三）市場約束現狀

在高度完善的市場經濟環境下，資本市場可以通過自身運行機制自動調節地方政府的舉債行為并加以限制，政府的授信額度、信譽與私人投資者一樣，要經過多個國際投資機構的嚴格評估。在以GDP為考核標準的政治激勵下，地方政府作為經濟活動的參與者，更傾向于以自身利益為基礎來編制預算，中介和金融機構無法對政府實施事前干預，政府、中介、金融機構三者并非處在一個自由、開放的金融市場中。2018年底，我國財政部印發的《地方政府債務信息公開辦法（試行）》明確要求切實增強地方政府債務信息透明度，但受制于缺少實施細則，地方政府債務信息披露機制一直相對缺乏，投資者無法了解有關政府償還能力的信息，地方政府的政策也不會隨著市場信息變化而調整。[11]135-136同時，衡量地方政府債務風險的政府信用評級并沒有普遍建立，直到2020年底，我國剛剛實現了綜合財務報告的省級政府層面全覆蓋，此前地方債發行人一直無法提供地方政府的各類真實財務報表，評級結構也就不能做出真實的評價。目前針對地方政府償債能力的評價主要基于財政部審計署公布的地方政府債務數據，受各種因素限制，一直未對地方政府的資產負債率進行評價，數據的公正性難以得到保證，現有評級系統的主體不明晰、評級方法不成熟等問題導致監管部門效率降低。

（四）人大監督約束現狀

目前，我國地方人大在約束地方政府債務方面的職能沒有充分履行，現有法律如《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國審計法》等均缺少相關細則，直接導致地方人大預算監督權弱化，無法建立相應的問責機制。新《預算法》雖然提到了“預算公開”，規定地方政府要向社會公開有關民生方面的政府采購與預決算信息，但受現實條件的制約，人大對預算違法違規行為缺少相應懲罰依據，這種“有名無實”的狀態削弱了地方人大的預算監督權利。

三、我國地方政府債務約束軟化的原因分析

（一）債務邊界不清

在過去很長一段時期內，地方政府通過融資平臺發放的債券既可以滿足自身的需要，也可以在某種程度上規避法律法規限制，造成債務承擔主體與資金使用主體相分離，削弱了對地方政府的債務約束。雖然國家出臺的相關文件都在力圖劃分政府與融資平臺的責任界限，但對于大部分地方政府來說，融資平臺轉型效果甚微，這可能與以往經營項目特征、體制機制等因素有關，融資平臺轉型仍面臨較大壓力。

（二）金融市場“無形的手”調控作用發揮不充分

目前，我國的金融市場主要以國有金融機構為主，直接融資占比很低，在這樣的宏觀背景下，金融市場只能依靠中央政府來對地方政府實施干預政策，中央政府的審批權在市場投資者眼中體現為“中央政府對地方政府債務負有償還責任”，這種剛性兌付效應難以充分發揮市場約束作用。我國每年經過預算批準的地方政府債券額度很小，與龐大的地方債務余額和年度融資需求相比不成比例，投資者缺少選擇空間。目前，政府債務公開機制明確要求公布預算內債務余額和債務限額，但關于資金從舉債、使用到償還全過程的信息披露不足，且披露信息大都停留在省級層面，忘記了“發債權雖然限定在省級政府，但資金的實際使用主體往往是市、縣級政府”。市、縣級政府債務信息披露制度缺乏，在信息不對稱的背景下，金融市場難以根據所掌握的信息予以市場約束。

（三）預算管理模式不完善

目前，我國的預算管理模式為收付實現制，財務信息中的隱性負債與或有負債無法被真實反映，財政支出中只顯示當期實際的還本付息數。在這樣的預算管理模式下，會形成虛假的財政平衡，政府更有動機進一步舉債。隨著或有債務規模不斷增大，相應用于財政監管的預算管理至少應該包括當期應付顯性負債與未來應付或有負債。2019年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于進一步推進預算公開工作的意見》，對地方債務信息公開提出了具體要求，但仍沒有清晰的操作流程和審計原則。此外，對負債評估的指標很多，常見的有償債率、負債率、債務率、債務逾期率等，而對負債進行評價時口徑沒有完全統一，無法對債務做準確的橫向對比，缺少對債務規模的動態監督。

（四）缺乏償債激勵

在實際工作中，即使地方政府負債規模過大，中央政府也未對其拖欠債務進行行政處罰。這是因為，在我國，中央政府對地方政府的考核更傾向于經濟指標，如地區生產總值、財政收入增速等，這種考核方式對經濟增長雖然有積極作用，但卻很可能導致地方政府迫于發展壓力而忽略財政的可持續性，即缺乏償債動機。由于中央政府并沒有對已經嚴重負債的地方政府啟動問責，地方政府仍然會不停地借債以實現本地經濟增長的目標。

（五）地方政府破產機制缺失

地方政府破產機制是政府事后監管機制的一種，其震懾作用有助于地方政府在舉債前審時度勢，規避信用成本，約束債權人和債務人雙方的集體行動。目前，我國并沒有啟動地方政府破產機制，所以最終的債務人永遠是中央政府，無論債務危機從何處爆發，都無法實現風險隔離。雖然在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中反復強調中央政府不救助地方政府債務的原則，但只有市場環境發生根本性改變，投資者才會真正相信中央政府會切斷隱性擔保，這種機制最大的意義在于讓地方政府明確“自負其責”。

四、我國地方政府債務風險約束方式的完善

（一）地方政府債務風險約束標準及方式

1.地方政府債務風險約束有效性標準。（1）財政可持續。財政可持續不僅僅反映了地方政府的債務償還能力，更體現了政府收支對宏觀經濟的影響。判斷財政是否具有可持續性應該基于歷史的眼光，而非基于一兩個財政年度。適度的負債率是維持地方政府財政支出水平的重要條件，也是判斷財政可持續的重要依據。為了實現財政可持續，必須要轉變政府職能，增強舉債約束，建立起財權與事權匹配的管理體系，實現“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收、一級舉債”，同時穩定稅源、確保財政收入穩定增長。

（2）激勵相容。現有地方政府過度負債的根本原因在于當前的制度設計存在激勵不相容問題。表現在本屆政府可以規避當前財政風險而進行舉債，將償還責任留給下任政府;借債主體多元化和缺乏監管使“借用還”脫節;投資決策缺少論證導致債務資金使用效率低下。建立激勵相容的地方債務風險管理體制要解決信息不對稱問題，增加債務透明度，所有涉債項目都要在預算中明確表現出來，并接受人大監督。實行地方官員債務終身追責制，通過合理的制度安排約束地方政府行為，明確成本與收益的關系，為舉債承擔責任。鼓勵私人部門積極參與到提供公共產品的過程中，通過無形的手調整公共支出方向，大大提高財政資金使用效率和公共產品供給效率。

（3）風險隔離。前文所述，由于我國目前并沒有實施嚴格意義上的地方政府破產機制，導致中央政府一定是地方政府債務風險的最后“兜底人”。在這樣的財政體制下，地方政府債務風險很可能溢出到金融領域，形成金融風險。為了隔離風險，必須建立地方政府債務風險外部性隔離機制。一方面，提高地方政府融資平臺運營能力，健全審計財務制度，完善法人治理結構，厘清政府與平臺的債權關系，不斷探索多種融資途徑，實現風險的分散。另一方面，嚴格金融機構內部管理，降低信貸資金在房地產領域的集中度，規范對融資平臺的貸款管理，確保地方政府債務風險不向金融體系傳染。

2.地方政府債務風險約束方式。（1）市場約束。市場約束是市場機制以公開或隱含的方式對經濟主體的穩健運行施加約束。如果一個國家的金融市場發育完備，就會對地方政府財政紀律起到約束作用，這種情況下只有財政狀況穩健的地方政府才能得到金融市場的支持。市場約束機制有效運行的前提是要有完善的信息披露制度，債權人只有全面了解政府債務信息，判斷風險程度，才能決定以何種方式施加市場約束手段，信息披露得越充分，市場約束力就越強。而對市場約束機制起負面作用的主要因素就是中央政府對地方政府的隱性擔保，這種擔保機制弱化了金融市場的約束效力，降低了債權人對債務風險的敏感性。此外，在地方債務風險識別階段，如果債權人意識到中央政府的這種隱性擔保，債權人將沒有動力采取市場約束行動，因為無論如何地方債務風險都不會給債權人帶來很大損失。

（2）財政約束。財政約束就是利用財政手段規范政府行為。一方面，要保證財政支出規模適度，既要防止公共品供給不足，也要防止支出規模過大擠占私人投資。另一方面，要保證財政收入規模適中，財政收入規模過大意味著社會負擔過重，收入規模過小便難以維持機構正常運轉。

（3）人大監督約束。在當今社會，公共政策的實施效果是否符合民意已經成為政策制定的重要考慮因素。據統計，90%以上的民眾認為地方債務源于官員“晉升”的需要，且主要用于基礎設施建設。為了更好地發揮人大監督作用，政府應該主動提高債務信息的透明度。在我國即使是財政部，也很難獲得地方債務的全部信息，未來一段時間迫切需要建立地方政府債務信息披露制度，信息披露應該至少涵蓋當年整體債務情況的信息，如債務收入與支出預算表、資金償還來源明細表等，還要覆蓋政府性債務預算報告。

（二）構建我國地方政府債務風險約束的實踐路徑

1.增強地方政府的自我償債激勵。地方舉債受到很多因素的影響，如地方政府的政績考核標準、稅收體系、財政轉移支付制度等，這些因素共同構成了地方政府舉債行為的內生激勵約束機制，對于政策設計者來說，將政績考核標準、稅收體系、財政轉移支付制度中的更多要素與地方政府的舉債行為掛鉤，才能強化地方政府的自我償債激勵。

（1）完善政績考核標準。制定科學合理的地方官員考核機制，要更加傾向于反映地方經濟持續發展能力的指標，而非僅僅考慮GDP。應該將相關債務管理指標納入政績考核的范圍，嚴格按照“誰舉債，誰負責”的原則，做到誰借誰還、責任自擔，實行債務風險的問責與追責。下級政府要接受上級政府對債務規模的動態監測，當債務量超出標準時，啟動懲罰機制，追究相關責任主體責任。

（2）下放自主發債權力。允許地方政府在債務信息公開的前提下進行自主發債具有積極的意義。首先，可以使地方政府債務顯性化，有利于對地方債務實施監管與約束。其次，債券市場公開的信息披露機制可以讓地方政府舉債行為受到市場機制的約束。最后，市政債券與其他融資方式相比靈活度更高、成本更低、期限更長，可以為地方政府籌得期限長成本低的建設資金。目前，國際上存在的市政債券分為普通債券和收益債券兩種，兩者的區別主要在于擔保機制不同，前者以地方財政收入規模為擔保，后者以公益事業收益權為擔保。新《預算法》允許地方政府在中央政府規定的限額內發債，應該依據地方政府債務風險情況實行分批次放開，發債規模也應該基于地方政府財政收支指標與融資平臺風險狀況而定，最好將自主發債權限下放到直接資金使用主體的市與縣，使舉債的發放、使用和償還主體保持一致。

（3）構建激勵相容轉移支付制度。對于經濟轉型期的歷史遺留債務和政府履行基本職能產生的債務，可以通過轉移支付方式清除。對于債務風險仍在安全警戒線之內的地方政府要允許結余轉移支付資金結轉下年使用，形成一種與債務風險掛鉤的激勵制度。對于債務風險較高的地方政府應責令其對于一般轉移支付規模給予抵扣，否則一般轉移支付不予歸還，嚴格降低債務風險的發生概率。

2.強化外部約束。（1）強化財政約束。首先，以“化解存量、控制增量”為原則，科學劃定債務紅線。一般以赤字率和負債率兩個指標為標準，國際警戒線分別為3%和60%，在此基礎上根據各省情況設定不同的債務紅線，選擇若干指標構建風險預警體系，上級政府在下級政府債務指標達到警戒線時要及時作出預警，一旦債務指標超出紅線后，上級政府應立刻啟動懲戒機制。針對地方政府某些亂舉債現象，建立健全日常監控機制、舉報獎勵機制、跨部門聯合懲戒機制，對違法違規舉債融資行為要倒查責任、終身問責，做到發現一起查處一起、問責一起、通報一起，牢牢守住不發生系統性風險的底線。其次，強化債務風險管理，推進地方政府預算管理體制改革。具體包括：推動全口徑管理，形成完整的公共預算管理體制，內容上要涵蓋顯性負債、隱性負債和或有負債;建立科學規范的預算決算程序;提高編制預算的能力，實施中長期滾動預算;形成預算編制與執行互不影響的權力制衡機制;加快推進大數據監督改革，實現預算監督的信息化與網絡化，增加預算審查監督的時效性，嚴控預算追加;強化預算支出改革，提高資金使用效益，建立有第三方評價的預算支出績效考評指標制度。最后，明確地方政府債務風險處置規則。對于短期流動性債務風險，政府可以采取債務重組的方式化解。而從根本上化解地方債務風險靠的是健全的財稅、投融資及行政體制，建立一個有效的激勵相容約束及預算硬約束機制，使地方政府行為更加符合中央政府預期，在事權與支出責任劃分、轉移支付設計、地方稅體系建設等方面進行科學設計。

（2）強化市場約束。公平自由的市場體系是債務風險約束的基礎，只有地方政府主動使債務信息及預算信息完全公開，金融市場各方主體才能準確地辨別出政府財政能力，并給予融資支持。為了規避地方政府在舉債時發生的道德風險，要充分借助金融市場的約束機制。為了讓市場參與者充分了解真實財政狀況，地方各級政府應該按照真實性原則編制資產負債表，尤其針對負債方，要從顯性負債覆蓋到隱性負債和或有負債。2020年財政部發布的《地方政府債券發行管理辦法》對一般債券、專項債券的信息披露作出了原則性規定，未來應進一步制定披露細則，擴大政府債務、財政收支數據的范圍，對地方政府的綜合財務報告、重大事項報告及時披露，并嚴格按程序接受審計。[12]對地方政府債務風險評估的評級機構應該獨立出來，采用定性與定量相結合的方法對地方政府償債能力做出公正客觀的評價，并及時向社會發布，起到約束地方政府盲目舉債的目的。最后，積極改善地方政府債券投資者結構。相比于銀行貸款而言，債券市場的投資者更為分散、風險因素披露得更及時、資金價格傳導機制更加順暢，當地方財政狀況變化時，債券價格對風險的及時反應可以起到約束地方政府行為的目的。

（3）強化人大監督約束。地方政府應該將含有涉密內容之外的預算內容全面如實地向同級人大匯報，由地方人大行使監督權。針對地方政府的發債行為，人大要對發債規模、資金來源、償還計劃、債務風險等情況進行詳細的審核論證，提高債務資金使用效率。此外，還要加強社會監督力度，充分發揮各種媒體網絡的傳播作用，健全網絡監督秩序，在公共項目投融資決策中賦予民眾發言權，使地方政府財政決策向更科學的方向邁進。

3.有效隔離風險。（1）隔離經常性支出和資本性支出的債務風險。在盡量提高財政資金使用效率的基礎上，地方政府因經常性支出產生的財政缺口應該用短期債務來彌補，且在短期內盡量用財政收入加以償還，不能將短期債務長期化。因資本性支出產生的財政缺口可以用長期債務來彌補，但要體現誰受益誰負擔的原則，由后代人的未來收益償還，不可以用經常性收入償還。伴隨著中央與地方財政事權劃分的科學化程度提高，中央政府理應對資本性支出承擔更多，以減輕地方政府債務負擔。

（2）利用資產證券化隔離風險。如果一項資產滿足以下五個條件就可以實現證券化：資產有標準化合同條款;該資產損失率和違約率較低，有較長時期的歷史記錄;未來產生可預期的現金流;資產存續期間需要償還大量本息;容易變現、變現價值高。考慮到地方融資平臺長期承擔著地方基礎設施建設運營職能，而融資平臺的項目大部分具有以上特征，所以對于具有穩定現金流的資產（已經進入運營期）應該實行資產證券化，如污水處理、高速公路等項目。

4.推進相關改革。（1）完善相關法律建設。新《預算法》對違規舉債的行政責任進行了說明，未來應該將債務風險責任管理納入法律框架，并逐步賦予市、縣級政府舉債權;為了更好規范地方政府的變相舉債行為，建立一套適應經濟發展形勢的地方債舉債法案，使地方政府舉債做到有法可依，將發債的全部環節納入法律監管范圍內，既要合法舉債，也要確保相關參與者利益。同時將地方融資平臺改造成能獨立承擔民事責任的經濟主體，使之充分參與市場競爭。修訂《中華人民共和國擔保法》中有關地方政府違規擔保的規定，細化處罰措施。

（2）推進財稅體制改革，理順政府間財政關系。地方政府融資的主要方式不應該是債務融資，而是依靠稅收與轉移支付，從這點看，化解地方政府債務風險就必須要加快推進財稅體制改革、合理劃分中央和地方的事權與支出責任、完善中央政府和地方政府之間的收入劃分，從根源上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

（3）創新投融資模式。投融資體制改革要分清政府與市場的角色，尊重市場規律，減少對市場的不當干預。財政部發布的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》使PPP（政府和社會資本合作）成為地方融資平臺的重要轉型方向。目前PPP模式在基礎設施建設和公共服務領域的應用，不僅可以提高公共服務供給的質量和效率，還可以在一定程度上緩解政府主導型項目的融資壓力。對于已經建立現代企業制度的平臺企業，應該作為社會資本方積極參與PPP項目建設運營，形成“政府—企業”的良性循環模式，這也是融資平臺“沉淀”專業運營能力的重要方式之一。

（4）積極化解隱性債務風險。首先，要樹立分類、分階段逐步化解的觀念，結合各省實際情況，依據相關劃分標準給予各類債務相應的處置方案，厘清不同階段的防控重點和方向，避免出現“畢其功于一役”的思想。其次，隱性債務控制不能急剎車，允許地方保留一定程度的融資創新空間，所謂“堵不如疏”，鼓勵地方政府在合法合規框架下大膽創新，推動地方經濟社會健康發展。最后，通過多種途徑建立財政償債基金制度，如年度結余調劑、預算安排、投資收益的分成比例等，可以確保財政償債來源穩定，避免地方預算無法執行。

注釋：

①截至2020年末，我國整體政府債務余額46.55萬億元，包括地方政府債務余額25.66萬億元和中央政府債務余額20.89萬億元，按照GDP核算數101.6萬億元計算，政府債務余額與GDP之比（負債率）為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。

②債務率=（地方政府融資平臺總負債+地方政府對外有息負債）/地方公共財政預算收入。該指標越高，說明地方政府還債壓力越大，理論上警戒線定為100%。

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責任編輯? 魏亞男