境外高等教育機構獨立辦學的監管風險與有效防控

梁成 祁占勇

摘 要：境外高等教育機構獨立辦學是我國提供跨境教育的新樣態，是海南自由貿易港對標當今世界教育對外開放最高水平形態的必然要求。在建設海南自由貿易港大背景下，政府對境外高等教育機構獨立辦學的監管面臨著教育主權、意識形態、法律法規、文化沖突、公益性與營利性沖突、辦學質量等風險。因此，我們需要構建以樹立正確的教育主權層次觀為前提、以加強黨的建設為保證、以健全法律法規為保障、以加強審批監管為核心的具有自由貿易港特色的教育風險防控體系。

關鍵詞：境外高等教育機構獨立辦學;風險;防控;教育安全

2020年8月，德國比勒費爾德應用科技大學落戶海南洋浦，標志著我國境內唯一的允許境外理工農醫類高水平大學和職業院校獨立辦學的教育準入政策正式落地，被認為是海南自由貿易港建設早期安排、早期收獲的重大成果之一。國際上，境外高等教育機構獨立辦學是跨境教育中海外分校（international branch campus）的主要辦學形式之一。在過去的二十年里，全世界的大學紛紛在國外設立海外分校。根據美國紐約州立大學阿爾巴尼亞分校跨境教育研究小組（Cross-Border Education Research Team）和英國無邊界“高等教育觀察組織”（The Ovservatory on Borderless Higher Education）的報告，自20世紀90年代中葉至2017年1月20日，全球共311所海外分校，與2000年底的84所相比，增長了270%。[1]與高漲的海外辦學熱情相呼應，國際學術界對此予以高度關注，自2017年以來，涉及海外分校主題的學術出版物數量呈幾何式增長。[2]在國內，中外合作辦學是我國教育對外開放“引進來”戰略的主要形式。“十三五”期間，我國共審批和備案中外合作辦學機構和項目580個，其中本科以上356個。截至2020年底，全國經審批機關批準且在辦的合作辦學機構和項目共有2332個，其中本科以上1230個，在校生規模大約55萬人，已經畢業超過200萬人，合作對象涉及36個國家和地區的800多所外方高校。[3][4]國內學術界與之相關的研究熱度有增無減，研究成果總體呈現增長態勢[5]。盡管有學者較早地呼吁突破中外合作辦學模式，嘗試獨資辦學、獨立辦學[6][7][8]，但由于我國法律禁止外國教育機構單獨辦學，學術界對此尚未進行專門研究，存在研究空白。分析境外高等教育機構獨立辦學給我國帶來的各種風險，提出風險防控對策，對維護和促進我國國家主權和教育安全具有重大意義。

一、境外高等教育機構獨立辦學是高等教育國際化的重要表現

（一）境外高等教育機構獨立辦學是高等教育國際化的重要組成部分

高等教育自誕生那一刻開始就具有國際化特征，最初的形式可以追溯到古希臘時期的游教、游學活動。歐洲中世紀出現了現代意義上的大學，如意大利波隆那大學、法國巴黎大學、英國牛津大學和劍橋大學的國際化程度都很高。這些大學從一開始就是國際化的學術機構，其教學內容、形式、學位及其所使用的語言，都是在歐洲范圍內不受國籍、民族、種族、地域、地位限制，教師和學生均來自歐洲各地。[9]上世紀70年代末，在經濟全球化的催生下，高等教育國際化再次在西方歐美國家間興起。英國、美國和澳大利亞等國家率先看到了高等教育國際化的商機，從起初的不計資金投入、擴大政治影響的“教育援助”，迅速轉向追求商業利益的“教育出口”。尤其是1994年《關稅貿易總協定》（GATS），第一次以國際公約的形式確定了教育的商業屬性，并明確了跨境支付、境外消費、商業存在和自然人流動四種教育服務貿易方式。2003年11月，在經濟合作與發展組織（OECD）與挪威教育部共同舉辦的第二次教育服務貿易國際論壇上，“跨境教育”（cross-border education）取代了商業味過濃的“教育服務貿易”。跨境教育是指學生、教師、項目、機構/提供者或課程材料跨越國家邊界的情況。[10]跨境教育的形式包括交流項目、全球網絡課程、雙聯項目、特許經營、聯合學位項目、學習中心和海外分校。[11][12]目前，學術界對海外分校的概念認識尚未統一，有學者認為海外分校是指，至少部分由外國教育機構擁有的實體，以外國教育機構的名義運營，并在現場提供完整的學術課程，從而獲得外國教育機構授予的學位[13]，是跨境教育的最高級形式[14]。如澳大利亞莫納什大學馬來西亞分校、馬來西亞諾丁漢大學等都是國際著名大學在馬來西亞獨立舉辦的海外分校。

（二）境外高等教育機構獨立辦學是我國提供跨境教育的新樣態

境外獨立辦學在海南落地的那一刻開始就倍受社會關注，人們也不可避免地將其與中外合作辦學聯系在一起。境外獨立辦學與中外合作辦學同處于跨境教育的語境之下。實際上，一個國家對跨境教育形式類別的選擇，涉及到該國教育目標定位、教育資源平衡和可持續發展等方面的復雜問題。每個國家在發展跨境教育過程中，會逐步形成符合自身國情特點的辦學類型。[15]依據入世時教育減讓表中關于“商業存在”條款，我國在市場準入上允許中外合作辦學，且外方可獲多數擁有權，但不允許外國教育機構在境內單獨設立以中國公民為主要招生對象的教育機構，并在2003年頒布的《中外合作辦學條例》中予以明確。究其原因：一方面是希望積極引入國外先進教育理念，彌補國內優質教育資源不足，發揮“鯰魚效應”，推動我國高等教育機制體制改革發展;另一方面，以行政法規設定國外教育資源的準入門檻，更好地防范、減緩國外教育利用其優勢、強勢地位沖擊我國教育體制，抵制國外教育傾銷，維護我國教育主權。隨著我國對中外合作辦學地位作用的認識從最初的“謹慎”到“補充”，再到“重要組成部分”的不斷深化[16]，學者們開始熱議“中國是否有可能突破合作辦學的單一形式，發展多種形式的跨境教育”，且見解不一，爭論激烈，但在全球信息化、教育國際化的大背景下，尋求多樣化發展的趨勢是必然的[17]。因此，境外獨立辦學和中外合作辦學一樣，都是引進境外優質教育資源的重要途徑和手段。作為跨境教育的新樣態，境外獨立辦學豐富了我國高等教育資源供給，更好地滿足人民群眾多樣化、高質量的教育需求。

（三）境外高等教育機構獨立辦學是海南自由貿易港對標世界最高水平教育對外開放形態的必然要求

加快教育領域更高水平的開放是海南自貿港建設的應有之義。截至2020年，海南共有普通高校21所，其中大專層次院校13所，公辦本科只有5所，僅海南大學1所“211”大學，高水平教育機構數量較少、層次較低，人才培養“自我造血”能力不足。而出島求學的大學生畢業返鄉比例不高，也難以吸引高水平人才入島工作，產業層次低與人才層次低形成惡性循環，長期在低水平上徘徊。新加坡、香港、迪拜等國際上著名的自由貿易港擁有一批頂尖高等院校，教育科研水平高，既是高科技創新的先導區，也是高素質人才的集聚地。韓正副總理指出，建設海南自貿港要對標世界最高水平的開放形態，努力在政策和制度體系上實現重大突破，要賦予海南更大改革自主權，打破體制機制束縛和障礙，推動形成全面開放新格局。[18]但是長期以來，我國沒有明確的教育產業政策，因為我國政府對教育服務的產業屬性缺乏完整全面的認識，對教育服務貿易缺乏明確的戰略與政策定位。[19]《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》也只允許中外合作舉辦投資經營性教育培訓機構和職業技能培訓機構。相對于自貿區，海南自貿港的戰略定位更高，對外開放領域、范圍更廣[20]，目標是全面實現人員、資金、貨物、貿易、運輸等五大自由和數據安全有序流動，推進教育等服務業領域的有序開放，使海南成為培養人才、吸引人才、留住人才的高地，更好地服務海南自貿港建設。2020年12月31日發布的自由貿易港外資準入負面清單，與2020年版自貿試驗區的30條相比，進一步縮減至27條，允許境外理工農醫類高水平大學、職業院校在海南自由貿易港獨立辦學作為自由貿易港的獨有政策赫然在列。實際上，從中外合作辦學到境外獨立辦學，不僅僅是市場準入、投資股比的變化，更重要的是充分展現了中國對外開放的大門只會越開越大的信心和決心，彰顯中國特色社會主義的道路自信。

二、境外高等教育機構獨立辦學的監管風險分析

當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。[21]境外獨立辦學建制整體引進國外先進辦學理念、內部管理、課程體系、教學方法和質量保障體系，是全新的辦學模式，被認為是風險系數最高的跨境教育類型[22]。就連比勒費爾德大學校長施拉姆·沃爾克也坦言，最大的挑戰是這種大學模式在中國還不存在。[23]我國政府將面臨無經驗可鑒、無先例可循的監管困境。

（一）教育主權風險

《教育法》第六十七條規定，教育對外交流與合作堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害國家主權、安全和社會公共利益。這是我國在對外教育交流中必須堅持教育主權的原則性規定。自由貿易港的特征是人流、物流、資金流、信息流的自由流動，也就意味著必須通過取消或降低貿易限制條件，最大限度地釋放出更多的合作空間和機會。境外獨立辦學是海南自貿港所獨有的教育領域突破性開放政策，境外獨立辦學機構被授予獨立行使學校舉辦權、投資權、教學管理權等本屬于國家的一般教育權力。這對傳統教育主權理論提出了挑戰，需要厘清哪些教育權力可以讓渡，哪些不可以讓渡，明確讓渡的方式、程度和階段。歷史上作為半殖民地半封建社會時代產物的教會學校，曾讓我們飽受教育主權受損之苦。為此，我們應當高度警惕，防止西方國家依仗其教育強勢地位和話語權明修棧道、暗度陳倉，以優質教育資源之名，行歷史上出現過的文化侵略和殖民之實，防止境外獨立辦學演變成又一個“教育租界”。

（二）意識形態風險

完全沒有價值判斷的教育是不存在的，境外獨立辦學在引進國外教育資源的同時，其內容或多或少地反映輸出國的價值觀、信仰和意識形態，尤其是當輸入國的核心利益和民族價值觀與輸出國不一致時，甚至會因為得不到校方認可而被拒絕分享，導致其價值觀受損。[24]與此同時，我黨的組織和活動作為意識形態工作的重要載體和形式，在境外獨立辦學中將受到很大影響。根據黨章規定，只要境外獨立辦學機構招聘招收具備正式黨員身份的教職工、學生達到三人以上，就應當建立黨組織，開展黨的活動。但實踐中，即便是中外合作辦學機構黨建工作有明確規定的情況下，這尚且是工作難題，更何況是境外獨立辦學。黨建工作不是境外獨立辦學機構的主要工作和任務，校方不會主動將黨組織納入到內部管理部門序列，也不會主動開展黨的活動。沒有了教育政治制度和相應的組織系統，失守了意識形態主陣地，放棄了意識形態工作領導權和話語權，就會背離社會主義辦學方向。

（三）法律法規風險

目前我國尚未制定境外獨立辦學管理的相關法律法規及規章制度，面臨著無法可依、無規可循的窘境，甚至其獨立的辦學管理體系與我國現行法律法規存在沖突。《教育法》第三十一條規定了校長的國籍、定居等任職條件。實踐中，境外獨立辦學機構的校長通常由其輸出國母校任命，其任職條件很大可能不符合我國規定。此外，地方政府的法律地位發生了重大變化。中外合作辦學的辦學主體是中外雙方教育機構，盡管辦學實踐中地方政府以現有的土地使用權、校舍、教學設備、資金等資源推動辦學，起到了不可或缺的重要作用，但政府畢竟不是協議的簽署方，不受協議約束。在境外獨立辦學中，地方政府既是邀請者、發起者，又是投資者、監管者，集組織者、裁判員、運動員于一身。辦學合作協議既有行政法律關系，也有民事法律關系，尤其還具有涉外因素，涉及國際私法和國際經濟法，出現違約時，究竟適用哪國的法律？由哪國的法院或仲裁機構進行裁判？這些都是亟待明確的法律問題。

（四）文化沖突風險

“跨境教育”跨越的不僅僅是國界、邊境的地理空間，也意味著拉近不同文化和心理距離。有學者對涉及跨境教育的1168種國際出版物中的12885個關鍵詞進行百分比計數分析后發現，文化差異、文化自覺與文化認同等關鍵詞占比23%，是第二大關鍵詞聚類。[25]甚至有學者擔憂，文化的跨境流動不僅沒有通過文化融合在輸入國創造出新型文化，反而使西方強勢文化侵蝕本國民族文化認同，本地文化被同質化（大多數情況下意味著被西化）。[26]筆者了解到，前不久，某教育行政部門接到轄區內一國際學校關于在圣誕節期間放假兩周的要求，理由是圣誕節是西方傳統節日，教職工和部分學生都是外籍人員，要按照西方傳統文化，于圣誕節期間放假。但圣誕節不是我國國家法定節假日，而且如果圣誕節放假滿足了外籍師生的文化、心理需求，但同時也剝奪了中國籍學生接受教育的權利和自由。可見，境外獨立辦學機構與其母校是關系密切的“同質”存在，其代表的是與我國截然不同的“異質文化”，辦學理念、管理體制等根深蒂固，中西方文化沖突矛盾的消解與融合難度更大，甚至存在被西化的風險。

（五）公益性與營利性沖突風險

我國《教育法》第八條、《高等教育法》第二十四條規定明確了高等教育的本質屬性是公益性。教育公益性是指教育所帶來的這種利益具有社會性、公共性、整體性特點，國家民族、社會大眾乃至整個人類都是利益主體。[27]教育是以培養人才為根本目標的崇高的公益性事業，只要是在中國大地上舉辦的教育活動，就必須堅守公益性原則，境外獨立辦學也不例外。教育服務貿易之所以稱之為貿易，其本質屬性是營利性。教育的營利性是指教育提供者根據商品交易規則獲取的利益回報[28]，這是由資本的逐利性所決定的。學者們對海外分校設立的動機眾說紛紜，盡管德國學術交流中心（DAAD）認為本國高等教育是免費的公共產品，其對外辦學不以財務收益為目的[29]，但學者們普遍更加傾向于增加經濟收入和提升機構聲望[30]。既然我國加入了WTO時對教育服務貿易作出了承諾，那就表明我國政府認可跨境教育的商業屬性。目前境外獨立辦學的公益性與營利性的法律定性和法律地位尚無明確規定，尤其是“取得合理回報”與“不取得合理回報”等核心問題無清晰界限，這都會給政府部門在物價、稅收、外匯、信貸、土地、資助等方面政策的制定和實施帶來困難。

（六）辦學質量風險

質量是跨境教育的生命線。合理選擇和確定具有相應辦學資格和較高辦學質量的外方教育機構，是輸入國保證辦學質量的第一步。引進高水平境外大學不僅事關本地區高等教育布局，也需要投入大量的人力物力財力，在選擇時必須更加慎重。但是“境外高水平大學”“優質教育資源”中“高水平”“優質”的定義含糊不清，什么樣的境外高校才是“高水平”，什么樣的教育資源才算“優質”，沒有統一標準，容易產生歧義，給引進工作帶來困難。此外，對境外獨立辦學機構的課程監管也是保證辦學質量的關鍵一環。一些海外分校的教學內容完全由輸出國母校掌控[31]，盡管校方也增加了許多與當地相關的個案和資料，但尚未根本動搖母校是教學內容控制者的地位。也有學者認為這種做法確保了分校的教學內容與母校保持高度一致[32]，維護了母校國際聲譽。盡管境外獨立辦學機構可以自主設置專業課程、教學計劃、教材和教學內容，但公共課程關系到社會主義辦學方向，為此，設置什么樣的公共課程，如何設置，采取何種方式保證課程質量，使其成為培育社會主義核心價值觀的有效載體，實現我們的教育目的至關重要。

三、構建自由貿易港特色的境外高等教育機構獨立辦學監管風險防控體系

在建設自由貿易港過程中，在部分行業和領域出現一定風險是正常的，但不能出現重大風險，更不能陷入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的怪圈。我們既要時刻保持“狼來了”的高度警覺，還要有“引狼入室”的勇氣和信心，更要熟悉掌握“與狼共舞”的方法和技巧。教育對外開放工作以境外獨立辦學為契機，以樹立正確的教育主權層次觀為前提，以加強黨的建設為保證，以健全法律法規為保障，以加強審批監管為核心，構建自貿港特色的教育風險防控體系，堅決防范發生“灰犀牛”和“黑天鵝”事件。

（一）樹立正確的教育主權層次觀是前提

教育主權是指主權國家具有的在不同層次上處理國際國內教育事務的最高權力，可分為對外的獨立和對內的自主兩個層次[33]，具體包括教育立法權、司法權、行政權、監督權、舉辦權、投資權、審批權、教學管理權、產權等。在國家主權體系中，與經濟主權、政治主權的核心地位不同，教育主權屬于一般地位。傳統的教育主權觀念認為，教育主權神圣不可侵犯、不可分割、不可讓渡，這是一種純樸的、凝聚國家意志的觀點。自由貿易港是目前全球開放水平最高的地區，實質是通過讓渡部分“經濟主權”，如商品稅收減免、放松市場準人等，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放平臺。[34]顯然，傳統的教育主權觀已不能適應自貿港發展需求。事實上，教育領域必須做出了一定的承諾和讓步，放棄本國對外教育政策干預、監督的某些權力[35]，才能最大限度地吸引、集聚國際優質教育發展要素。教育主權層次觀認為，教育主權體系內部結構是可以分層的，立法權、行政權、司法權是內在的、本質的權力，處于根本、核心的地位，不可讓渡;舉辦權、投資權、審批權、教學管理權、產權等是非本質的、外在的權力，是相對靈活的外圍主權部分，屬于國家一般教育權力，在一定條件下可以讓渡。允許境外獨立辦學是從加快自貿港建設和教育事業發展出發，是為了國家利益“主動讓渡”舉辦權、投資權和教學管理權，并非歷史上的“被迫喪失”，只要我們掌握住教育最高立法權、行政權和司法權，將其納入立法、行政、司法管轄，通常情況不會危害教育主權。[36]恰恰相反，為實現國家整體利益而對教育控制權做出局部讓渡是自主行使教育主權的體現[37]，是在更高層次上基于國家利益原則上加強國家主權的運用方式[38]。而且即便是可以讓渡的權力，也要充分考慮自貿港建設和教育事業發展的實際情況，遵循平等性、互利共享性、發展性等原則，并采取有限讓渡、有選擇讓渡、分階段讓渡等策略[39]，確保讓得出、接得住、管得好。

（二）加強黨的建設是保證

盡管境外獨立辦學是我國跨境教育的新樣態，但與中外合作辦學一樣，都是我國教育對外開放的重要載體，都處于改革開放前沿，同樣要堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人的根本任務，堅持教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務。事實上，加強黨的建設是實現境外獨立辦學政策目標的根本保證。

一是在籌設階段，與外方就校內黨組織設置、黨建工作等相關制度等問題進行充分溝通磋商，爭取理解和支持，并將有關條文寫入辦學協議、學校章程和人才培養方案中。二是創新架構黨的組織和開展黨的活動。在境外獨立辦學機構集中的國際教育試驗區，可以實行連片黨建工作模式，在試驗區管理局層面成立黨組織及其常設工作機構，組織、指導各校聯合開展黨建活動。實踐中，海南陵水國際教育創新試驗區正在開展的“一園五區”黨建思政教育模式，已入選海南自貿港第九批制度創新案例。對于境外獨立辦學機構較分散的地區，可將黨員師生就近加入學校所在街道、社區的基層黨組織，定期開展組織生活，確保人員不散、思想不亂、活動不斷。三是要把思想政治課納入學校公共課程內容，增強立德樹人實效。馬來西亞《私人高等教育法》明文將道德教育課列入必修課程，確保畢業生具有高尚道德和倫理價值觀，這顯然是條政治標準。因此，要充分發揮思想政治課主渠道和主陣地作用，理直氣壯地開展思想理論斗爭，旗幟鮮明地批判各種錯誤思潮，引導中國籍學生牢固樹立社會主義核心價值觀。四是以黨建引領校園文化建設，推動中華優秀傳統文化進課本、進課堂、進校園，充分運用外國大師級教授資源，開設具有國際視野和國際水準的德育課程講座，促進中西方文化相互碰撞和交融，篩選、融合、積淀、傳播新型文化。同時，在黨組織的指導下，設立專門的文化沖突應急機構，預設各類常見問題的應急處理流程及相應辦法，完善師生交互溝通機制，解決師生在教育教學過程中產生的日常化的文化沖突及適應性困難。[40]

（三）健全完備的法律法規體系是保障

良好的國內政策環境與法制保障是各國教育服務貿易快速發展的基本經驗，如歐盟、美國、澳大利亞、新西蘭都有一套適合自身實際的教育服務貿易產業促進和權益保障的法律規范體系。[41]要以制定《海南自由貿易港法》為契機，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境，為包括教育在內的重點領域制度創新保駕護航。

目前，全國人大常委會僅對《土地管理法》《種子法》《海商法》中個別條款在海南自貿港予以暫時調整適用，未涉及《教育法》《高等教育法》等法律法規，教育改革的合法性、正當性不足。有學者建議，在早期安排階段，可依據《立法法》第十三條規定，由全國人大常委會對最為迫切的重點立法領域的法律調整適用權一攬子授權給海南[42]，使得改革措施享有“豁免適用”[43]，確保改革于法有據，避免“良性違法”。從長遠來看，應在《海南自由貿易港法》框架下制定境外獨立辦學監管條例。2020年12月《海南自貿港法（草案）》第十條①作出了變通性立法，可對《教育法》《高等教育法》中相關管理規定作變通處理。通過暫停相關法律法規的適用，解決境外獨立辦學機構校長的任職條件沖突，允許由外籍人士擔任校長或者主要行政負責人，把更多的具備國際視野與全球戰略眼光、了解世界高等教育發展趨勢、熟悉中國國情社情的外籍人才為我所用。2011年加拿大籍華人顧佩華被汕頭大學聘請擔任該校執行校長就是很好的范例。同時，在教育立法中明確境外獨立辦學機構的法律地位與屬性、公益性和營利性的平衡等問題，可以參照借鑒民辦教育分類管理和中外合作辦學實踐經驗，把境外獨立辦學機構分為營利性和非營利性機構，營利性辦學機構登記為其他企業法人，非營利性辦學機構登記為民辦事業單位。相應地，對于非營利性質的，不應該存在合理回報問題;對于營利性質的，相關合理回報的問題可以遵照我國的《民辦教育促進法》及其實施細則的相關規定。

（四）實施自由貿易港特色的教育審批監管是核心

一個國家和地區具體對跨境辦學采用哪一種監管模式，與這個國家的歷史傳統、政治生態、行政管理體制、社會經濟發展水平、高等教育發展水平、國家戰略等因素有著密切的聯系。[44]海外分校的設立與輸出國的嚴格監管呈負相關。[45]在所有服務部門中，教育服務不僅是監控最嚴厲的一個部門，也是政府管理者、立法者最謹慎的服務部門。[46]既要充分尊重境外獨立辦學自主權，調動其辦學主動性、積極性，又要給它們劃定一定的紅線，完善辦學準入和事中事后監管機制，在辦學自主和政府監管之間實現理性平衡。

1.明確境外獨立辦學底線。上海紐約大學校長俞立中教授直言，在中國國土上搞一個反對中國政府的學校，這是絕對不允許的。[47]境外獨立辦學行為底線的核心內容包括：不得危害國家安全，不得在意識形態領域破壞社會主義制度，不得在校園里進行宗教教育和開展宗教活動。

2.把好境外獨立辦學準入關。一是明確“高水平”“優質”“一流”的范圍。國際上，海外分校的設立與輸出國大學排名呈正相關。[48]明確引進的是全球排名前100名，具備進入世界ESI排名前1‰學科的高校，以及各行業位居世界前列，具有非常高知名度的職業院校，開設專業符合海南十二大重點產業方向。二是明確地方政府定向邀請作為審批前置程序，發揮政府主導性作用。馬來西亞《私立高等教育法》規定，只有受到教育部或高等教育部的邀請才能設立外國大學的分校。政府有與駐外機構、企業的密切溝通的渠道，可以全面客觀地掌握國際高等教育發展方向和趨勢，了解輸出國文化背景、教育體制，及時準確研判教育主權風險，有效預防國外“學歷工廠”“野雞大學”。三是把好辦學協議法律關，明晰雙方權利義務。可依據涉外合同法律的“最密切聯系”原則，明確協議的制定、效力、解釋、執行以及爭議解決的事宜一般適用我國法律，以及我國作為簽約國的任何國際條約和協定。[49]同時，爭議解決條款明確優先選擇在我國的仲裁機構或法院管轄，以在法律框架內確保中方利益最大化。[50]

3.加強境外獨立辦學課程監管。課程是學校教育的核心，一定的教育目的和培養目標只有通過課程講授才能轉化為學生經驗。在專業課程方面，鑒于目前在海南自貿港境外獨立辦學機構體量不大，可以借鑒香港《非本地高等及專業教育（規管）條例》，設立專職機構或委托第三方機構，以注冊課程方式統一監管在自貿港開設的專業課程[51]，既減少審批工作量，提高審批效率，又避免政出多頭、標準不一、責任不明等問題。在公共課程方面，應在全體學生中開設漢語言文學、中國歷史研究、思想道德與法律基礎等必修課程。馬來西亞《私立高等教育法》規定道德教育、馬來語、馬來西亞研究（伊斯蘭研究）是必修課。馬來西亞也是唯一一個政府立法直接規定必修課程內容的國家。因此，上述公共課程不僅要開全開足，覆蓋全體學生，還要考試考核，并計入中國籍學生學位學分。近日，北京市修訂了《北京市外籍人員子女學校管理辦法》，新增了“學校應當開設中國語言和文化等方面的課程”的要求[52]，就是很好的范例。

4.加強境外獨立辦學信息公開。香港的《非本地高等教育和職業教育（監管）條例》是提高透明度和消費者信息的典范，這與香港政府對高等教育市場發展的自由態度密切相關。政府的主要職責是向公眾提供全面客觀的資料和信息，以便消費者做出明智的選擇，而不是事無巨細地干預具體的辦學行為。《高等學校信息公開實施辦法》第七條也對高校信息公開提出了明確要求。為此，境外獨立辦學機構每年提交報告一次，報告內容包括有關課程內容、交付方式、學生要求、員工資格、提供設施和質量保證方法的數據等，報告置于公眾場所或公布在官網，供公眾查閱，形成對境外獨立辦學的社會監管網絡。

5.積極發揮第三方機構作用。第三方機構在服務國家教育外事政策宣傳、國內外合作辦學實踐交流平臺搭建、跨境教育質量標準制訂和行業自律、國家教育外事專家智庫支持、推動教育國際交流與合作等方面發揮作用。[53]在境外獨立辦學模式下，一方面，政府可以把部分監管權力如專業課程豁免注冊、公共課程質量評估等委托給第三方，減輕政府監管壓力，也避免出現由于多重法律身份關系重疊、沖突引發的濫權、越權等不當行為的發生。另一方面，第三方機構還可以作為政府和境外獨立辦學機構的緩沖區，當雙方發生爭議的時候，能夠通過對話、協商、談判等方式解決矛盾，發揮調節閥作用。

目前比勒費爾德大學尚處于籌設階段，瑞士洛桑酒店管理學院集團也即將在海南獨立辦學。囿于境外獨立辦學實踐，很多措施還處于紙上談兵階段，現階段很難得到明確的答案，需要在今后具體實踐中去研究總結。

注釋：

①《海南自由貿易港法（草案）》第十條：海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港范圍內實施。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2021-04-10

作者簡介：梁成，陜西師范大學教育學院博士研究生，海南開放大學干部;祁占勇，陜西師范大學教育學院教授，博士生導師。（西安/710062）

本文系全國教育科學“十三五”規劃國家一般課題“教育供給側改革的基本理論問題與制度保障研究”（BAA170014）的成果之一。