濠梁之辯：農村養(yǎng)老服務的政府補貼之困
——基于對山西省農村日間照料中心的多點民族志考察

劉茜，景灝，孫婷

（1.太原科技大學 人文社科學院，山西 太原 030024；2.山西省內部審計服務中心，山西 太原 030024；3.太原市社會工作研究中心，山西 太原 030006）

一、引言

農村的日間照料服務是政府部門、村委會或老年協(xié)會等為農村空巢、留守、高齡等老年人提供的用餐、休息、文娛活動、健康養(yǎng)生等日間托養(yǎng)服務，是現階段農村人口老齡化、高齡化、空巢化趨勢下，應對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老過程中出現的發(fā)展停滯不前現象的一種新型養(yǎng)老服務模式。它介于家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之間，最大好處是讓老年人仍然生活在熟悉的村莊熟人社會中，生存在一直延續(xù)的生活意義之網中，延續(xù)著他們的體面和尊嚴（賀雪峰，2018）。然而，當前我國實踐中的農村日間照料服務陷入了停滯不前的泥潭，大量投入的政府補貼并未產生相應的照料服務產出，甚至出現了服務名存實亡、資金濫用等亂象。公共財政的有效轉化率成為現階段發(fā)展農村日間照料服務亟待解決的問題。

目前國內學界對農村日間照料的研究主要集中在意義探討、運營模式總結和典型個案研究幾個方向上。無論來自上述哪個方向的研究，學者們對此都已經達成了共識——很多地區(qū)的政府補貼所帶來的實際效益并不佳（石人炳 等，2020；周玉萍，2019；劉妮娜，2017；李文清，2017）。但是由此帶來的爭論——例如政府補貼是該停止還是繼續(xù)？爭論緣何出現？政府補貼何去何從？——并未引起學者們的進一步思考。本文擬基于對山西省農村日間照料中心的多點民族志考察，聚焦學界關于政府補貼的爭論，通過詳盡雙方的觀點、尋找不同觀點的成因，探尋農村養(yǎng)老服務的政府補貼困頓真相。

山西的農村日間照料中心（下文簡稱“照料中心”）在興起時間、發(fā)展速度和現有數量①從2012 年開始，山西省政府及民政部門開始推動發(fā)展農村日間照料中心，至2018 年已建成5 290 個，預計到2021 年底將建成7 000 個。等方面均居全國前列。由于其照料中心數量較多，因此能夠找到運營狀況良好、一般及困難的不同典型樣本進行剖析。2018 年5 月至2019 年12 月期間，筆者采用多點民族志的質性研究方法，選取晉南、晉中、晉北地區(qū)7 個市（縣）的民政部門和12 家農村日間照料中心，圍繞政府補貼的實際到位情況、支出去向、資金缺口，以及服務對象的態(tài)度評價等進行調研，探尋農村養(yǎng)老服務的政府補貼困頓真相。

二、事實與細節(jié)

（一）補貼是否真的不足，缺口有多大？

1.剛性的支出

農村日間照料服務是指，通過政府、村委會或老年協(xié)會、社會服務機構、企業(yè)等正式支援網絡和志愿者以及其他愛心人士等非正式支援網絡，為農村社區(qū)內的空巢、留守、高齡等老年人提供餐飲、休息、文娛活動、健康養(yǎng)生等方面的日間托養(yǎng)服務，屬于社區(qū)照顧模式的一種實施策略。由于農村老年人的現實需要，日間餐飲服務是其中最主要的照料服務。晉南地區(qū)L 村黨支部副書記回憶該村照料中心開辦緣起時說：

“頭年（2011 年）11 月，村里專門針對取暖問題、煙囪問題挨家走訪，排除隱患，就發(fā)現老人一個人在家吃飯的問題，中午吃早上剩下的，晚上吃白天剩下的。……正好上面說搞這個照料中心，一想就可以解決這個問題。然后（2012 年）8 月1 號2 號開會，馬上就定下來（開辦照料中心），3 號就收拾學校（撤點并校以后該村的校舍就空閑了），8 月（照料中心）就開啦，很迅速。”

照料中心的日間餐飲支出是缺乏彈性的剛性支出，其增減變化無法由照料中心自己控制。其中，廚師工資、飯菜原料費用和水電煤氣費用，是日間餐飲服務支出的幾大主要組成部分。在談到餐飲服務這部分支出時，12 家照料中心的負責人都掰著手指頭一一盤點，總體來說就是其支出多且一項都不能少。本次調研的部分農村日間照料中心的日常餐飲支出情況如表1 所示。

表1 部分農村日間照料中心的日常餐飲支出情況

通過對12 家照料中心的運營支出情況進行匯總可知，各家的廚師工資、飯菜原料費用和水電煤氣費用大致持平。廚師工資、飯菜原料費用、水電煤氣費用平均為1 000～1 500元/人·月、5 元/人·天、2 000～3 000 元/年。而12 家照料中心差異最大的支出是冬天的取暖費用，氣候寒冷、低溫季節(jié)持續(xù)時間較長的晉北地區(qū)取暖費用要多出約5 000 元/年。通過測算可知，12 個研究樣本平均每年運營成本為6 萬～8 萬元，其中的剛性支出占到所有支出的90%以上。

2.浮動的政府補貼

現階段，各地的農村日間照料服務普遍采用“政府主導、屬地管理、業(yè)務監(jiān)督、村級主辦”的管理體制，其資金大部分來自政府補貼（包括建設補貼和運營補貼）。由于各地的社會經濟發(fā)展水平和政府財政支付能力不同，補貼政策呈精細化和差異化特征。山西省的農村日間照料服務補貼政策很典型地反映了這一特征（見表2）。農村日間照料服務補貼政策的精細化和差異化特征同時也導致了政府補貼的另一個特征——浮動。

表2 山西省農村日間照料服務補貼政策

（1）補貼的具體辦法仍在“不知歸宿的茫茫征程”中

差異化的政府補貼政策雖然已經出臺，但政府對于照料服務內容、服務質量認定及評估的規(guī)定和管理辦法、補助或獎勵標準等尚沒有具體規(guī)定。晉南L 縣福利科民政干部在回答筆者提出的“怎么區(qū)分（照料中心），具體怎么補怎么獎，補多少獎多少”時說：

“縣里對照料中心的績效考核標準有三條：運行時間、上灶人數和服務活動內容。分一到四級給予補助。如果非要問有沒有明確的政策和文件，那沒有，就是以這三條為依據。人（縣民政部門干部）過來實地看、評，每級補助金額根據實際情況定。”晉北D 市福利科民政干部在與筆者談論該問題時提到：

“補貼差別的具體依據是什么？例如根據什么樣的規(guī)模、服務人數來制定何種具體的差異化補貼標準？補貼方式又應該采取哪種恰到好處的形式？政策沒有告訴我們這些，政府補貼金額就確定不了。”只有晉南地區(qū)Y 市民政局局長告訴筆者一個例外：

“據我所知，全省只有我們Y 市的J 縣和R 縣有政策補貼的具體管理辦法。這兩個地方的照料中心是由村老年協(xié)會實際管理著，由老齡委考核、撥款，民政驗收。”

由于考慮到各地存在經濟水平、老年群體情況、照料服務等方面的差異，在制定補貼政策時只對政府補貼設定了補貼金額下限，其余各地（除上文提到的晉南個別縣外）均沒有對照料中心的服務內容和服務質量認定及評估形成一套具體的規(guī)定和管理辦法，補助或獎勵也就沒有具體標準。正是“政策在實施的關鍵點上‘含含糊糊’”（希爾，2003），導致了政府補貼在實際執(zhí)行中的浮動。正如Glennerster 等（1994）把政策實施過程比作地理勘測那樣，政府補貼的具體辦法“從一個已知的起點（例如河的源頭）出發(fā)踏上了不知歸宿的茫茫征程”。

（2）“政策實施游戲者”的選擇：拖延、改變和偏離

Bardach（1977）曾對“政策實施游戲者”做了深入分析。“游戲者”認為，政策可以拖延、改變和偏離。農村日間照料服務的政府補貼政策在執(zhí)行過程中亦存在拖延、改變和偏離的現象。

作為全國觀摩示范點的晉南地區(qū)L 村照料中心，其不低于3 萬元的運營補貼、10 萬元的建設補貼及1 萬元的獎勵均未到位。晉南地區(qū)其他幾家照料中心的運營補貼實際到位情況更加不理想，補貼金額不足，并且還要年底才能支付到賬。

“2 萬元（補貼）每年年底才發(fā)，先自己墊付，每年逼得我到處借錢，現在村里人見了我就繞著走，怕我和他們借錢。”（L 縣X 村照料中心負責人）

經濟落后地區(qū)的政府補貼到位情況更是不容樂觀。截至2019 年，晉北D 市Y 縣照料中心共計60 個，其中當年新建2 個。D 市民政局坦言，當年省市級財政補貼（包括福彩金）落實到位的僅限于兩個新建成的照料中心。之所以如此，主要是因為這些地區(qū)經濟落后，財政緊張。

晉中地區(qū)Z 縣X 村照料中心的補貼到位情況較其他照料中心好，成了本次研究樣本中的一個例外。當提及政府補貼時，照料中心負責人邊說邊點頭：

“縣里（指縣級財政）每年給補貼5 萬元。不過類似我們縣情況的少，周圍其他地方比不了我們。”

經過對12 個研究樣本的統(tǒng)計可知：其中足額享受到10 萬元一次性補助建設資金的有9家，享受一次性補助建設資金不足10 萬元的有3 家，占總樣本的25.00%；每年享受3 萬運營補貼的僅有1 家，未享受補貼的占91.67%。

究其原因，主要是資金的稀缺性和政府對公共資金的控制對政策造成了限制。上述幾家照料中心得到地方財政補貼的金額及方式各不相同，一定程度上和所在地的經濟發(fā)展水平密切相關。例如：晉中地區(qū)Z 縣2020 年上半年的地區(qū)生產總值為26.23 億元，一般公共預算收入為2.56 億元（晉中市統(tǒng)計局，2020）；晉北地區(qū)Y 縣2020 年上半年的地區(qū)生產總值為24.38 億元，一般公共預算收入僅完成0.62 億元（李璐 等，2020）。與此經濟水平相對應，晉中Z 縣對照料中心的財政補貼平均為5 萬元/年，而晉北Y 縣對照料中心的財政補貼平均為1 萬元/年，就不難解釋了。與此同時，政策實施是發(fā)生在一個復雜的府際關系網絡中，其中多元參與者經常抱持存在分歧且相互沖突的目標與期望，各種層次的府際關系網絡能否順暢無礙地運作，自然與政策執(zhí)行的效果息息相關。在現實中，省級人民政府及民政、財政部門是照料中心補貼政策的制定者，縣區(qū)基層民政、財政部門是該政策的實際執(zhí)行者，二者之間的分離導致了補貼政策的初衷有可能因地方財力匱乏而受阻。加之上文中提到的尚未具體化的補貼辦法，政策實際執(zhí)行者紛紛行使自由裁量權，使得政策補貼越加浮動。

3.真實的缺口

通過測算可知，研究樣本每年運營成本為6 萬～8 萬元，剛性支出為5 萬～7 萬元，剛性的運營支出和浮動的政府補貼之間存在1 萬～3 萬元的資金缺口。以晉北地區(qū)M村為例，2018 年，該村照料中心除春節(jié)放假7 天之外全年運營，服務老年人25 位。該中心2018 年全年收支情況如下。支出：全年水電取暖費5 000 元；廚師1 人，工資1 500 元/月，全年工資18 000 元；飯菜原料費用2 元/人·天，25 人全年（365-7=358 天）費用為17 900 元；其他支出2 000 元。收入：老年人每人每月交費60 元，25 人全年交費18 000 元。收支相抵，2018 年，該中心全年運營經費缺口為24 900 元。

資金缺口確實存在，但為什么不同照料中心會出現運營情況良好、一般和困難的區(qū)別呢？調研發(fā)現：運營良好的照料中心，其資金缺口大多由村集體、社會及個人補齊；運營困難的照料中心，其資金缺口為剛性的運營支出和浮動的政府補貼之間的差額。

（二）資金缺口下的亂象和爭論

1.亂象

畫面1：

晉北S 村照料中心院內雜草齊腰，房間內的床鋪、桌椅板凳、書架積滿灰塵，地板上堆放著尚未開封的無聲麻將桌和尚未懸掛的管理制度牌，廁所由于廢棄許久，已經被沙石等物填埋。

畫面2：

晉北D 村將本該用于照料中心建設的10 萬元資金與該村移民搬遷扶貧款合并使用，新建村委會辦公用房與照料中心用房合并使用。照料中心內只有會議圓桌沒有床鋪，只有辦公自助餐廳沒有老年灶。

畫面3：

晉北Y 村全村老少一起在照料中心院內聚餐，經費來源是當年縣財政劃撥給照料中心的1 萬元運營補助。該照料中心平時不提供用餐服務，只是一個村活動中心。

晉北地區(qū)照料服務的總體水平欠佳，甚至掛著提供照料服務的“羊頭”，賣著套用/挪用政府補貼的“狗肉”。但該地區(qū)一些照料中心負責人對此卻有著另一番解釋。

“（雜草）隨它長吧，也不礙事，沒多大關系，不用管這些，能開灶就完了。打掃拾掇不給人錢，誰來？政府補貼款沒那么多。”（S 村照料中心負責人）“我們是個移民村，移民搬遷款和照料中心10 萬塊一起建的三間房。……招商銀行是我們的扶貧對接單位，照料中心和村委會合并在一起，招商銀行就能給貸下來款。”（D 村照料中心負責人）“村里老人不愿意來，他們在家還得干農活帶娃娃，過不來。自己家連燒炕帶做飯一天就下來了，所以村子里沒必要開灶。政府一年才給1 萬塊，啥也不夠，不如（全村）一起吃幾頓。70 歲的來了可以吃，69 歲的來了不讓吃？69 歲的可以吃，60 歲的讓不讓吃？老人帶著家里娃娃來了，不讓吃？攆回去？不如全村一起吃上幾次，把錢花完，誰也沒意見。”（Y 村照料中心負責人）

2.停止還是繼續(xù)？對政府補貼的爭論

面對資金缺口之下的照料中心資源閑置、管理混亂、村干部積極性不高等亂象，不同群體站在不同角度對政府補貼政策發(fā)出了不同聲音。

（1）停止政府補貼

該聲音主要來自一些普通村民和基層民政干部（見表3）。

表3 “停止政府補貼”的代表性聲音

（2）繼續(xù)補貼并加大補貼力度

該聲音主要來自一些省級民政干部和部分照料中心的運營方，尤其是運營出現困難的照料中心的負責人們（見表4）。筆者深度訪談的12 個照料中心負責人中，除晉南地區(qū)L 村照料中心負責人表示，“我們村不缺錢，每年給老人的東西都發(fā)得不知道該發(fā)啥了”和P 村照料中心負責人表示，“村里（每年）出3 萬元，村子里家家都種棗樹，有錢，每年有結余”，其余10 個村的照料中心負責人均表示需要繼續(xù)補貼并加大補貼力度。

表4 “繼續(xù)補貼并加大補貼力度”的代表性聲音

三、討論

面對上述事實與細節(jié)，政府補貼是該停止還是繼續(xù)？從表象上看，部分村民因為補貼沒有惠及自己，一些村干部因為“懶政”，一些民政干部因為管理體制不順暢，而對政府補貼政策提出了質疑；從實質上看，由于資金缺口導致諸如服務內容和水平、具體評估體系和考核辦法及激勵措施等方面的問題，使政府補貼和照料服務不能滿足農村老年人的實際需要，激發(fā)不出運營方的主觀能動性，以及出現了基層民政干部在工作中面對問題束手無策的現象。但實際上，解決農村養(yǎng)老服務的政府補貼問題不能簡單地因噎廢食，以停代管。

（一）政府補貼：一種政治性的方法

農村日間照料服務的政府補貼是政治性的，這里的政治性是指，社會福利政策產生于社會面臨的有關問題的本質和如果有問題應該如何解決的沖突（迪尼托，2007）。迪尼托認為，幾乎沒有什么社會價值能夠被所有人都接受，更多的時候它們僅僅是一些特殊群體的價值。農村日間照料服務便是對部分農村老年群體價值的關注，對于政府補貼的質疑和爭論，實際上是當前農村養(yǎng)老服務沖突的一種表現。

1.農村日間照料中心：一種可行的農村養(yǎng)老方式

近年來，隨著我國人口老齡化、高齡化、空巢化趨勢的日益加劇，尤其是在城鎮(zhèn)化的背景下，傳統(tǒng)的農業(yè)社會逐漸消失，農村空巢化問題凸顯，給農村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式帶來了巨大挑戰(zhàn)。就山西省而言，農村老年人口由2011 年的280.24 萬人增長到2020 年的360.6 萬人，預計到2046 年將增長到601.0 萬人，屆時，農村老年人口將是城鎮(zhèn)老年人口的1.5 倍（秦譜德 等，2013）。山西省農業(yè)基礎薄弱，農村青壯年勞動力大量遷入城鎮(zhèn)，未來這一趨勢將進一步加劇。在廣大農村地區(qū)，面對老齡化和空巢化嚴重、養(yǎng)老保障不完善、農村養(yǎng)老服務專業(yè)化隊伍尚未發(fā)展起來的現狀，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，機構養(yǎng)老難以獲得突破性發(fā)展，亟須一種適應農村“養(yǎng)兒防老”觀念深厚和經濟基礎薄弱的新型養(yǎng)老方式。農村日間照料中心的出現恰恰比較貼合農村養(yǎng)老的實際情況。

“兒女們在外邊打工，老了也愁了，先別說他們伺候我，我現在還得給他們看娃娃了。”（村民W，56 歲）村民P（40 歲左右）對鄰家老人表示擔憂：

“去年老伴死了就惜慌（可憐）啦，出不了門，三兩天姑娘過來給洗刷一下，買些米面又走了。我們（村里人）看不過去了，過去幫著鬧口吃的，但也不可能天天跟前伺候。他家姑娘也有自己的難處。”村民Z（60 歲出頭）對自己的養(yǎng)老方式有著堅定的態(tài)度：

“敬老院、光榮院、養(yǎng)老院縣里都有。村子里孤寡沒（思想）負擔的才去。有兒有女的再不管也不能去，（去了）給娃娃們丟人。”村民C（59 歲）則因為費用問題而拒絕機構養(yǎng)老：

“養(yǎng)老院？想都沒想過。……也不打聽。去哪兒不得要錢？我一輩子打工伺候別人，老了讓人家伺候我？沒那命。”

上述幾位村民的話，反映了農村老年人面對家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的普遍且真實的態(tài)度。一方面，傳統(tǒng)社會農村有“久病床前無孝子”的說法，在人口頻繁流動的背景下，子女對父母的照料義務更加弱化（賀雪峰，2019）；另一方面，農村敬老院、福利院、養(yǎng)老院、光榮院等均有須繳納入院費用或是須具備“五保戶”等身份作為準入門檻：因此，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老方式均受到挑戰(zhàn)。相比之下，日間照料中心簡單的用餐、日間休息和聊天陪伴讓老年人十分滿意。

“（照料中心）離家不遠，我腿腳不好，慢慢走過來也就十來八分鐘。來了和老姐妹們說說笑笑，一整天過得快。”（照料中心老人X1，73 歲）“一天5 塊錢，吃兩頓，中午午休，棋牌活動，諞（聊天），多好，來了高興！”（照料中心老人X2，62 歲）“他們60 歲往上到65 歲的來了每人每月收240 元，65 歲往上到70 歲的每人每月收200 元。我剛過70 歲，每月收150 元。一天吃兩頓。開的這個（照料中心）挺好。”（照料中心老人Y，70 歲）“照料中心就在村委會院子里，從家過來方便，半上午半下午還能回去（家里）拾掇拾掇。”（照料中心老人Z1，61 歲）“農忙的時候不過來，閑下來過來活動，有飯了就在這里吃口熱的。”（照料中心老人Z2，69 歲）

大多數農村老年人由于經濟來源有限，對生活質量要求不高，目前的生活需求還只是處于最低層次的生存需要（何梓嘉，2019），這恰恰是農村老年人最實際的需要。與此同時，“非院舍化”的照料形式也讓老年人有更大的自由度。就近、靈活、便捷、低成本等特點，很好地滿足了老年人的需求（劉西國 等，2020）。賀雪峰（2019）認為：在農業(yè)機械化條件下，農村人年齡大也得搞農業(yè)，但每年農忙兩三個月，其他時間都是農閑，農閑時可以搞家庭副業(yè)，也可以休閑娛樂。和老姐妹們說說笑笑的大媽，從照料中心半途“溜”回去拾掇拾掇家務的大娘，農閑時才過來吃口熱飯的大爺。……勞動不重，溫飽有余，閑暇很多，自由自在，還有同齡朋友，這樣的日子對于農村老年人而言差不多就是神仙日子。

基于上述實際情況，晉南Y 市民政局局長認為，照料中心是現階段解決農村養(yǎng)老服務問題相對可行的方式：

“解決好農村老年人的養(yǎng)老服務問題是黨和人民對我們的要求。國務院的文件（這里指的是2013 年發(fā)布的《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》、2017 年發(fā)布的《國務院關于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》）提出‘加強農村養(yǎng)老服務建設’。……辦好農村日間照料中心是我們解決農村養(yǎng)老服務問題、建設農村養(yǎng)老服務體系的工作經驗，也是可行的辦法。”

2.政府補貼：政府履職的題中應有之義

（1）照料服務屬于公共物品/公共服務

雖然照料中心的實際運營方為當地村委會或老年協(xié)會，但“政府主導”在事實上規(guī)定了建設與運營農村日間照料中心是政府履職的題中應有之義。公共物品/公共服務具有社會福利性和公益性特征，政府作為社會公益的最終承擔者，有責任也有義務對其給予相應扶持（董紅亞，2014）。農村日間照料中心是為解決農村留守、空巢、高齡老年人的實際生活困難而建立的以解決日間“吃飯”問題為主的民生項目，所提供的公共物品是一種社會福利服務。

“建設農村日間照料中心連續(xù)三年（2017 年、2018 年、2019 年）被山西省人民政府列為‘民生實事’之一，辦好農村日間照料中心是政府的重要工作任務。”（山西省民政廳干部S1）

根據資源依賴理論，任何組織都必須從外界環(huán)境獲取資源，這些資源既包括原材料、人力資源和資金等投入要素，也包括社會支持、信息和政策支持等（楊筠 等，2018）。中國的農村地區(qū)大多經濟相對不發(fā)達，因此養(yǎng)老資源的供給難度較大，農村老年人的經濟收入有限，通過市場獲取養(yǎng)老資源的困難較大（陳際華 等，2019）。在自身“造血能力”不足的前提下，照料中心普遍存在運營經費不足的情況。因此，山西省人大代表S2 提出：

“農村日間照料中心應規(guī)模化發(fā)展，建議各地根據實際情況進一步加大對日間照料中心的扶持力度。”

總之，大部分照料中心仍需從政府獲得政策、財政等方面的資源支持，即政府補貼應該繼續(xù)，以實現政府的社會服務職能。

（2）政府補貼激發(fā)社會力量參與

西方古典學派認為，花費在社會福利上的公共支出增加，會使資源由對工廠、機器方面的私人投資轉向公共部門。政府提供補貼以維持照料中心的可持續(xù)運營，可以激發(fā)照料中心的活力，從而可以提供更多的公共物品/公共服務，更好地滿足農村老年人及其家庭的需要，社會公眾為了滿足自身的商品需求也會增加捐贈數量，產生擠入效應（曹雪姣 等，2018）。

“它（照料中心）和我們城市社區(qū)的照料中心情況不太一樣。城市經濟相對發(fā)達，企業(yè)多，社會組織多，引入第三方運營問題不大。而農村經濟條件不好，利潤空間不大，企業(yè)不去，社會組織也沒有。這種情況政府得把架子先搭起來，逐步運作起來了，才能慢慢有社會上的關注，才有捐款和志愿者，才能吸引企業(yè)。”（T 市W 區(qū)民政局副局長）

晉南L 村志愿服務隊的建立就印證了這一點。該村志愿服務依托于照料中心，先有照料中心后有“村媳婦兒”志愿服務和義務表演隊。G 村照料中心的發(fā)展思路也正在印證這一點。該村村干部表示：

“村子比較大，老年人行動不便，尤其冬天下雪了，（飯）就給送到家里。需要送飯的老年人每月多加50 塊。……下一步準備在村里找個專門送飯的，就順便跑一跑腿捎個飯，好事情，肯定有人愿意干。”

事實上，照料中心運營經費不足產生的惡性循環(huán)，已經造成了其自我發(fā)展動力不足、經營風險大、對民間資本吸引力有限的局面。為了刺激社會資本進入，政府有必要通過各種補貼優(yōu)惠政策，吸引更多的社會力量參與養(yǎng)老服務建設（王秀花，2015）。

（二）政府補貼政策：一種理性的方法

Dye（1998）將理性主義看作一種“理想的”方法，但是政府政策大都與完全的理性相差甚遠。盡管這樣，理性主義仍然可以使政策制定更加趨向合理化。通過明晰照料中心的政府補貼與其運營狀態(tài)之間的具體關系，以及在政治性的價值判斷的基礎上，重新衡量政府補貼的成本與收益，可以幫助政府更加合理地使用公共財政資金，使其效用實現最大化。

通過筆者對多地的調研，發(fā)現政府補貼與照料中心運營好壞的關系如下。

1.照料中心運營狀態(tài)不佳與政府補貼不足呈正相關

在筆者的研究樣本中，晉北地區(qū)大部分照料中心對政府運營補貼的依賴性較強，且運營補貼是其主要甚至唯一經費來源，資金缺口導致其運營陷入困境。

“飯菜成本每人每天4 到5 塊，收費標準每人每天才2 塊。錢少就少吃點肉，沒錢辦不下去，只能這樣維持。”（晉北H 村照料中心負責人）“向老人收錢，交1 塊錢也多，一讓交錢人就不來了。”（晉北D 市民政局福利科干部）

政府補貼不足直接導致運營經費不足，進而引發(fā)照料服務質量降低、工作人員待遇降低及人數減少、收費標準提高等，進而造成照料中心服務內容減少和工作人員積極性不高、接受照料老人數量減少的局面。規(guī)模經濟性造成了照料中心運營成本增加、運營資金不足的惡性循環(huán)（見圖1）。

圖1 農村日間照料中心資金不足導致運營惡性循環(huán)

2.照料中心良性運營的決定性因素并不是政府補貼

政府補貼不足會導致照料中心運營陷入困境，但照料中心是否良性運營并不是由政府補貼是否充足決定的，其決定性因素是社會力量參與，包括村集體經濟、志愿者、社會愛心企業(yè)和其他愛心人士的支持等。

“我們這里有‘集體籌一點、個人掏一點、政府補一點、社會捐一點’的說法，現在基本上村集體經濟多少都能給‘籌一點’。不同地區(qū)的老人按規(guī)定繳納每人每月60 元到200 多元的灶費，‘個人掏一點’也基本上能實現。部分風氣好的地區(qū)，當地熱心人也常年捐個“饃和肉”。‘社會捐一點’雖不多，但也有。”（晉南地區(qū)Y 市福利科干部）“村子有集體經濟給補貼，每年給老人的東西都發(fā)得不知道該發(fā)啥了，襪子、鞋、油都發(fā)，我們村不發(fā)愁錢。……咱們村上的老支書零報酬擔任工作人員，主要負責買菜、看門和打掃衛(wèi)生等，還有志愿服務隊定期過來干活兒。”（全國農村日間照料中心的旗幟和標桿——晉南地區(qū)L 村日間照料中心負責人、村黨支部副書記）“我們村70 歲以上的來了收150 元/ 月，65 以上到70 歲的收200 元/ 月，60 以上到65 歲的收240 元/ 月。……村子里家家都種棗樹，有錢（即收費能交上）。”（晉南地區(qū)P 村日間照料中心工作人員）“大師傅自己蒸饃，又便宜又實惠。我們這個大師傅人好，除做飯外還承擔打飯、洗碗、打掃衛(wèi)生等工作，有奉獻精神。”（晉南地區(qū)G 村照料中心老人）“這些東西（老年餐廳內的餐桌和印著“**商廈贈”字樣的空調）都是愛心企業(yè)捐的。”（晉南地區(qū)Z 村照料中心工作人員）“我們（2 個扶貧隊員）和第一書記每天來這里（照料中心）吃，一天10 塊錢。近，方便。去哪都一樣，正好貼補了這里也不錯。……聽說周圍村子也有，X2 村也有，他們去X2 村扶貧的（扶貧隊員）也在那里的照料中心交錢吃飯。”（晉中地區(qū)駐X1 村扶貧隊員）

但可以像這樣做到“集體籌一點、個人掏一點、政府補一點、社會捐一點”的村子并不普遍，大部分農村地區(qū)的經濟基礎薄弱，加上傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的束縛，村集體資助、社會捐助以及老年人交納伙食費的現象并不普遍。照料服務供給具有高成本、低收費的特點，其可持續(xù)發(fā)展需要大量的資金、人員和設備支持，這就需要政府通過財政支持對照料服務提供者進行補貼，以彌補其虧損，從而保證照料服務供給的質量與效率；否則，其運營將陷入惡性循環(huán)。因此，為提升其公共物品/公共服務提供能力，政府應提供必要的運營經費。

四、結論與建議

綜上可知：農村日間照料服務是能夠增進農村老年人福祉、促進農村老年人全面發(fā)展的一項民生工程，對照料中心的政府補貼不能停止，仍要繼續(xù)，尤其是對于經濟基礎薄弱的地區(qū)還應進一步加大補貼力度。

但如果繼續(xù)政府補貼并加大補貼力度，必然給當地政府增加巨大的財政負擔；同時還可能造成運營主體（村委會或老年協(xié)會）在獲得穩(wěn)定且足額的政府補貼后的“逆向選擇”，產生減少自身努力的動機與行為，“集體籌一點、個人掏一點、社會捐一點”的自主能動性弱化。

在地方財力有限的條件下，為使農村日間照料中心走出運營狀態(tài)不佳的泥潭，宜進一步理順省、市、縣（區(qū)）各級政府及部門之間的關系，具體化考核與評估辦法，并合理化政府補貼方式。

第一，結合當地經濟發(fā)展水平，實行分類分級考核。將照料中心分為“經濟發(fā)達地區(qū)”和“經濟欠發(fā)達地區(qū)”兩類：對于“經濟發(fā)達地區(qū)”的照料中心，考核內容分“核心服務級別”和“增值服務級別”；對“經濟欠發(fā)達地區(qū)”的照料中心，只考核最基本的“核心服務”——用餐服務和服務人數。

第二，靈活使用“分類補貼”“固定補貼”“成本補貼”“資本補貼”“其他補貼”等政策，實現補貼方法優(yōu)化。漸進主義認為：綜合的理性政策制定是不可能實現的，其只是描述了一個更為嚴謹的政策制定過程；漸進的政策制定雖不能達到完美，但具有減少沖突的重要政治性優(yōu)勢，可以讓人們所接受的政策在政治上相對容易。固定補貼是目前農村日間照料中心普遍實行的政府補貼方法，面對政府補貼是停止還是繼續(xù)的爭議，可以在延續(xù)固定補貼政策的同時，逐步引入成本補貼、資本補貼、扶貧資金切塊、指定餐飲服務點等政策，拓寬資金來源渠道，優(yōu)化補貼政策。

五、結語

民族志研究方法在誕生后的近一百年中，逐漸走出了人類學的范疇并遍地開花，被諸多人文社會學科所使用（郭建斌 等，2017）。基于田野工作的民族志研究方法，能夠為政策制定提供可觀的文化背景和真實的觀察感悟，提高公共決策的科學性（劉娜娜，2019）。本研究運用多點民族志研究方法，通過深入調研，探析政府補貼政策與農村日間照料中心運營狀況之間的關聯(lián)性，進而提出政府補貼政策的優(yōu)化思路，以助力落實十九屆五中全會提出的“健全多層次社會保障體系，全面推進健康中國建設，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加強和創(chuàng)新社會治理”的戰(zhàn)略和措施，更好地解決農村養(yǎng)老服務問題。