老齡化背景下西部地區養老服務政策文本分析
——以青海省為例

王鑫，張建英

（青海民族大學 政治與公共管理學院，青海 西寧 810007）

一、研究背景與文獻綜述

目前，我國老齡化進程不斷加快，老年人口不斷增多，同時我國的老齡化還伴隨著高齡化、少子化的特點。截至2019 年底，我國60 周歲及以上人口為25 388 萬人，占全國總人口的18.1%（國家統計局，2020）。隨之而來的是養老服務需求激增。對此，各級政府不斷推出相關養老服務政策，完善養老服務體系，推動養老服務發展。政府發布養老服務政策是為了更好地滿足老年人的養老服務需求。養老服務政策的有效實施，有利于緩解老齡化帶來的養老服務壓力，為社會經濟持續發展保駕護航。通過對養老服務政策進行文本分析，可以發現目前養老服務相關領域的基本現狀與存在的不足，對于推動養老服務政策的進一步完善具有重要意義。

由于近年來我國老齡化程度不斷加深，越來越多的學者開始重視養老服務研究工作。學界關于養老服務政策的研究成果主要涉及兩個方面。第一，從研究區域看，目前的養老服務政策研究主要包括：國家層面的對政策文本的量化分析（周建芳 等，2018；姚俊 等，2018；鄒鈺瑩 等，2020）、政策演變分析（韓艷，2015；韓燁 等，2020），地方層面的關于東部、中部地區養老服務政策的分析（陳彥樺 等，2020；朱笑笑 等，2020）。第二，從研究視角來看，主要從政策工具視角（姚俊 等，2018；韓艷，2015）對養老服務政策進行分析。

以往研究為后來者打下了堅實的基礎，但也存在一些不足。第一，在研究區域上，缺少對西部地區養老服務政策的研究。相對于東部、中部地區，西部地區的經濟明顯欠發達，養老服務存在短板。同東部、中部地區相比，西部地區的養老服務需求更為迫切。第二，在研究視角上，對養老服務政策的研究視角比較單一，需要從更多不同的視角來研究我國的養老服務政策。

青海省于2009 年進入老齡社會，目前出現了十分明顯的老齡化加快趨勢。該省位于我國西北地區，屬于經濟欠發達的高原民族地區。近年來，青海省陸續推出了養老服務相關政策，涉及居家養老、社區養老以及機構養老，服務內容包括日常照料服務、醫療健康服務、精神慰藉服務等。其養老服務政策體系較為全面，對西部地區也有一定的代表性，具有較強的研究價值。

本文擬以青海省為例，以更為全面的視角，進行西部地區養老服務政策文本分析。本文將通過整合青海省養老服務政策文本，采用文獻計量法和內容分析法，從外部特征、文本內容兩個方面對其進行全面分析，以期了解目前以青海省為代表的西部地區養老服務政策的發展現狀及其不足之處，并針對性地提出優化養老服務政策的對策建議，從而推動西部地區養老服務高質量、高水平發展。

二、政策文本選擇與研究方法

（一）政策文本選擇

1.政策文本查找方式

本文通過以下幾種方式查找青海省養老服務政策文本。（1）進入青海省政府及其各部門官方網站，進行養老服務相關政策搜索。具體包括：青海省人民政府、省民政廳、省發展與改革委員會、省人力資源與社會保障廳、省衛生健康委員會、省財政廳、省醫療保障局等的官方網站。（2）通過法律、法規檢索平臺檢索。如在“北大法意中國法律資源庫”“北大法律信息網”等平臺檢索，查找青海省養老服務相關政策。（3）通過中國知網檢索平臺檢索。如通過中國知網“政府文件”路徑，檢索相關政策文本。

2.政策文本的納入及排除標準

為使所選政策文本能夠符合本研究的主題，對文本選取設定了納入標準和排除標準。（1）納入標準：所選擇的政策文本必須是由青海省省級政府層面發布，并且其標題或正文中含有“養老服務”四字。（2）排除標準：去除政府批復型政策文本、其他多方面的綜合性政策文本。為確保政策文本選擇的準確性，對選擇出來的政策文本進行逐一閱讀，排除無效文本，最終納入研究范圍的政策文本包括青海省2007—2020 年出臺的23 份養老服務政策（見表1）。

表1 2007—2020 年青海省養老服務政策一覽表

表1 （續）

（二）研究方法

1.文獻計量法

文獻計量法（bibliometric method）最早主要是應用于圖書情報學領域的一種定量研究方法，這種分析方法以文獻的外部特征為研究對象，輸出的一般都是量化的信息內容（朱亮等，2013）。為了更加直觀地分析2007—2020 年青海省養老服務政策的外在特征，本文主要運用文獻計量法來分析其發文頻數及趨勢、發文部門、政策文本形式三個維度。

2.內容分析法

內容分析法（content analysis method）主要起源于新聞與傳播學，屬于常見的定性分析方法，它是對研究對象的內容由表及里進行深入分析的研究方法（邱均平 等，2004）。本研究利用內容分析法分析青海省23 份養老服務政策的詞頻、社會語義和社會網絡、政策工具類型，以便對這些政策文本的內容有更加深入的認識。

三、養老服務政策文本多維度分析

（一）外部特征分析

1.發文頻數分析

通過分析青海省養老服務政策的發文頻數，可以幫助我們明確養老服務政策走勢，有利于了解某一時期青海省對養老服務的重視程度。由圖1 可知，2007—2020 年，青海省養老服務政策發布總體呈增長態勢，且2015 年養老服務政策發布數量達到最大值，青海省當年出臺了6 份養老服務相關政策。2007—2014 年，青海省共發布7 份養老服務政策，期間的政策發布數量呈現波動增長態勢。其中2008—2011 年只發布了1 份養老服務政策，2012 年發布了2 份養老服務政策。這可能是由于黨的十八大報告中指出，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。為了響應國家號召，并結合青海省老齡化快速發展的實際情況，青海省積極出臺養老服務相關政策。2015—2020 年，青海省共發布16 份養老服務政策。雖然從全國來看，青海省的老齡化程度并不屬于最嚴重的，但近年來其老齡化速度正在不斷加快，需要通過發布更多的養老服務政策，來滿足各民族老年人日益增長的養老服務需求。

圖1 2007—2020 年青海省養老服務政策發布情況

2.發文部門分析

通過分析青海省養老服務政策發文部門，有利于明確養老服務領域受到哪些部門的關注，以及了解各個省級部門相互協作的情況。青海省養老服務政策發文部門有省人民政府辦公廳、省民政廳、省發展和改革委員會、省財政廳、省人力資源與社會保障廳等17 個部門。由表2 可知，從獨立發文數量來看：省人民政府辦公廳發文數量最多，2007—2020 年共獨立發布12 份養老服務政策；其次是省民政廳，共獨立發布4 份養老服務政策；省發展和改革委員會以及省老齡工作委員會辦公室各獨立發布1 份養老服務政策。從聯合發文數量來看，省民政廳聯合發文數量最多，2007—2020 年，共聯合其他部門發布了5 份養老服務政策；其次，省財政廳、省原衛計委、省發展和改革委員會，以及省人力資源與社會保障廳，分別聯合其他部門發布了2～4 份養老服務政策。從總發文數量來看，最多的是省人民政府辦公廳，共發布12 份養老服務政策；其次是省民政廳，共發布9 份養老服務政策。由此可知，青海省養老服務相關政策主要是由省人民政府辦公廳和省民政廳來發布。

表2 青海省養老服務政策發文部門分析

3.政策形式分析

通過分析青海省養老服務政策形式，可以明確這23 份政策的效力和可操作程度。青海省養老服務政策的主要形式有“意見”“辦法”“通知”“方案”“規劃”“規程”“措施”等7 種形式。由表3 可知：政策形式為“意見”的最多，共8 份，占比為35%；政策形式為“辦法”和“通知”的分別有5 份和4 份；政策形式為“方案”“規劃”的皆為2 份；政策形式為“規程”“措施”的數量最少，各有1 份。從政策效力來看，這7 種政策形式的效力級別都比較低?？梢?，青海省養老服務政策缺乏效力級別較高的政策形式，如法律、法規等。同時，從可操作程度來看，可操作程度較高的只有“方案”和“措施”兩種政策形式。而“方案”和“措施”的政策文本數量所占比例為13%。這說明，青海省養老服務政策存在可操作程度不高的問題。

表3 青海省養老服務政策形式

（二）政策內容分析

1.政策主題詞分析

政策文本中的主題詞一般都是出現頻率較高的詞。分析政策文本中的高頻詞，有助于明確政策的關注重點和目的。通過明確這23 份養老服務政策的高頻詞，有助于對青海省在養老服務方面的政策導向和政策目標形成更加清晰的認識。表4 共列出了青海省養老服務政策中的前80 位高頻詞。從表4 可以看出，青海省養老服務政策的涉及面較廣，其重點關注的內容有機構養老服務、醫療服務、社會服務、設施建設、管理服務、社區服務、護理人員、健康服務等。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》明確指出，要“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。總體來看，青海省涉及機構養老、社區養老以及醫養結合方面的政策比較豐富，接下來需要適當提升居家養老服務的發展水平。

表4 青海省養老服務政策的主題詞分布

2.政策的社會語義和社會網絡分析

本文運用武漢大學ROST 虛擬學習團隊開發的ROST Content Mining 軟件，對青海省養老服務政策進行社會語義和社會網絡分析。社會語義和社會網絡分析可以使我們更加直觀地觀察到重要概念之間的相互關系及其關系緊密程度。一般來說，越多箭頭指向的概念，其影響力越大，而概念之間的線條粗細和距離遠近，都能表明彼此之間的聯系密切程度。如圖2 所示，通過對青海省養老服務政策進行社會語義和社會網絡分析，可以看出“服務”概念處于整個網絡的核心位置，其與“老年人”“養老”“機構”之間的聯系最為緊密，與“設施”“護理”“醫療”之間的聯系比較強，與其他大部分概念也皆有聯系。這說明，“服務”是青海省養老服務政策的核心理念，貫穿整個養老服務領域，影響力最大。此外，諸如“組織”“人員”“居家”“衛生”“需求”等概念分布在該圖的外圍，它們與網絡圖的中心概念聯系程度一般，但對中心概念也具有重要的互補與支撐作用。因此，未來宜根據養老服務的實際情況，進一步加強對其中某些方面的重視程度。

圖2 青海省養老服務政策的社會語義和社會網絡圖

3.政策工具類型分析

養老服務政策工具是指為了推動政策更好地提升老年生活質量而采用的具體手段或方式。目前，學界從政策工具視角分析政策文本的研究成果較為豐富。政策工具分析對于政策目標實現具有重要作用。不同學者對政策工具的分類有不同的看法，筆者通過對本文所選取的23 份青海省養老服務政策文本的內容進行仔細閱讀，認為Rothwell 等（1985）提出的政策工具分析方法具有較強的可操作性，更適合本文的分析。據此，本文將青海省養老服務政策工具分為供給型、需求型和環境型三類。供給型養老服務政策工具是促進養老服務水平提升的推動力，一般是指政府對養老服務中的人才、資金以及技術等方面的供給；需求型養老服務政策工具是提高養老服務水平的拉動力，一般是指通過增加養老服務需求、引進社會資本等來拉動養老服務高質量發展；環境型養老服務政策工具是保證養老服務穩步發展的支撐力，一般是指政府通過發布養老服務相關法律、法規，加大補貼與優惠力度等，為推動養老服務發展提供良好的環境。依據這三種政策工具類型，同時結合青海省23 份養老服務政策文本的實際內容，最終確定了19 項政策工具。其中供給型政策工具8 項，需求型政策工具4項，環境型政策工具7 項，具體如表5 所示。

利用這19 項政策工具，按照“政策名稱號——政策章節號——政策條款號”，對青海省23 份養老服務政策文本內容進行編碼。結果發現，政策工具共被使用442 次。其中：供給型政策工具共被使用110 次，占比約25%；需求型政策工具共被使用29 次，占比約7%；環境型政策工具共被使用303 次，占比約69%。為了更清晰地觀察這19 項政策工具的具體分布情況，本研究繪制了矩形樹狀結構圖（見圖3）。圖3 左邊面積最大的矩形為環境型政策工具，右上方面積中等的矩形為供給型政策工具，右下方最小的矩形為需求型政策工具。同時，我們也能從圖3 中觀察到這三種政策工具的工具內容分布情況。通過按照政策工具類型進行編碼分析發現，青海省養老服務政策兼顧了三種政策工具，但其中主要是環境型政策工具，對需求型政策工具和供給型政策工具的運用較少。這說明，青海省在養老服務政策工具使用方面存在一定失衡，尤其缺少需求層面的養老服務政策工具。

圖3 青海省政策工具矩形樹狀結構圖

四、討論與反思

（一）討論

通過上述對青海省養老服務政策文本的多維度分析可知，近年來青海省發布的養老服務政策總體呈增長趨勢，同時其具體內容涉及范圍較廣，能夠滿足老年人對養老服務的基本需求。這說明，青海省非常重視養老服務政策對于提升養老服務水平的關鍵作用，為青海省養老服務進一步發展營造了良好的政策環境。但不可否認的是，青海省養老服務政策仍存在以下有待完善的地方。

1.農牧區老年人養老服務政策有待優化

從23 份養老服務政策來看，僅有一份政策的內容與農牧區老年人的養老服務直接有關。青海省地處青藏高原，平均海拔3 000 米以上，牧草地面積占全省土地總面積超過50%（青海省政府信息與政務公開辦公室，2020）。目前來看，青海省針對農牧區老年人的養老服務政策還不夠豐富和完善。未來應根據青海省農牧區的地理區位以及環境特點，出臺更多與農牧區老年人相關的養老服務政策。

2.養老服務政策的協調性和適應性有待增強

政策的協調性在一定程度上反映了政府部門之間的溝通協作程度以及政策之間的相互促進程度。為了更好地發揮好養老服務政策的功能，需要政府相關部門加強溝通，相互配合，協調聯動。青海省養老服務政策應進一步增強協調性。在政策協商和制定過程中，各相關部門要積極溝通；在政策執行過程中，各相關部門要通力合作。同時，還應進一步提高養老服務政策的效力級別和可操作程度，重視政策的適應性，減少政策執行過程中的阻力，使養老服務政策的執行更有效率。

3.對不同類型養老服務政策工具的組合使用重視不夠

青海省養老服務政策工具類型以環境型為主，對需求型、供給型政策工具使用較少，尤其是對需求型養老服務政策工具基本很少運用。需求型政策工具能夠挖掘養老服務市場的活力，通過發揮社會力量的作用，更好地滿足服務對象的有效需求。因此，未來宜加大對需求型、供給型養老服務政策工具的使用力度，使其與環境型養老服務政策工具互相補充，共同促進養老服務的協調發展。

4.養老服務政策體系有待進一步完善

目前，青海省養老服務政策內容主要包括機構養老、醫療健康等方面，對居家養老服務涉及較少。這種情況不利于形成完善的養老服務體系。未來宜進一步推進居家養老服務發展，確保社區、居家、機構養老服務相互協調，促進養老服務全面發展。此外，未來的養老服務要繼續強調社區的依托作用，充分發揮社區養老服務的功能，提升養老服務的整體水平。

（二）反思

本文以西部地區的青海省為例，對養老服務政策進行多維度分析，對于推動青海省乃至西部地區養老服務的高質量發展具有一定的啟發意義。但本研究尚有一些地方有待改進。第一，對養老服務政策的分析沒有制定相對復雜的分析框架，也沒有進行交叉分析。筆者的本意是，希望從政策的外部特征和具體內容出發，對政策進行比較直接的分析，這樣得出的結果可能更加直觀，但這樣的考慮是否合理尚有待商榷。第二，我國地區差異明顯，尤其是西部地區更為突出。因此，對青海省的研究可能不足以代表西部地區的養老服務具體情況。以上兩點，有待在未來研究中加以完善。