落實宅基地集體所有權的實踐探索與制度因應*

楊青貴

一、引言

近年來，我國農村人口生活方式發(fā)生重大變化，農民代際差異逐漸拉大。在此背景下，現(xiàn)行宅基地制度強化保障功能所帶來的利用身份化和權利固定化，在一定程度上引起了宅基地閑置嚴重①有研究將宅基地閑置劃分為“建新不拆舊閑置、繼承宅基地閑置、批而不建閑置和外出務工季節(jié)性閑置”四種類型。參見魏暉、鞏前文：《農村宅基地閑置的主要類型及分類治理對策》，載《世界農業(yè)》2020 年第10 期。、利用率偏低等問題。數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年初，我國“農村存量集體建設用地約19 萬平方公里，其中70%以上是宅基地”②林遠：《要素市場化配置為主線 農村土地改革向縱深推進》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/2020-07/08/c_1126208868.htm。。大量宅基地“雙閑置”③“雙閑置”是指在農村人口流動中，原有宅基地的閑置和不當引導性村莊聚居中部分房屋、土地的閑置。，“超額”占用宅基地④參見宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權利制度重構》，載《法學研究》2019 年第3 期。、社會主體名為租賃實為買賣宅基地等問題較為突出。同時，宅基地使用權的“制度外”流轉和多元利用的常態(tài)化⑤參見陳基偉、徐小峰、章曉曼：《農村宅基地的多元利用》，載《中國土地》2018 年第8 期。，對現(xiàn)行宅基地制度帶來了極大挑戰(zhàn)。這也突顯了宅基地財產功能重要性的逐漸提升以及科學平衡宅基地保障功能與財產功能關系，改革宅基地制度的迫切性。為此，中央提出以“三權分置”為方向的宅基地制度改革。

集體所有、一戶一宅、無償使用、限定面積、規(guī)劃管控、內部流轉是我國現(xiàn)有的宅基地制度安排。⑥參見袁威：《宅基地制度改革要處理好四個關系》，載《學習時報》2020 年8 月12 日。這一制度呈現(xiàn)出較強的無償性、身份性、封閉化特征，嚴重制約了宅基地利用效率的提升。從義烏、樂清、德清、余江、瀘縣、大理、大足等地開展的宅基地“三權分置”探索來看，在堅持集體所有制、耕地紅線、嚴格用途管制等要求下，宅基地作為集體建設用地的重要構成，其利用狀況在很大程度上影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求和農民權益保護。開展宅基地“三權分置”改革，就是要通過科學的權利構造，實現(xiàn)宅基地身份性與資產性的相對分離，并在農民生存保障的前提下實現(xiàn)農民宅基地使用權。⑦參見陳奕青、張富利：《宅基地“三權分置”的法律制度實現(xiàn)路徑探析》，載《社科縱橫》2020 年第7 期。這就需要堅持宅基地制度改革的“底線”，重述宅基地制度的基本功能，再造宅基地產權體系。⑧參見董祚繼：《“三權分置”——農村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，載《中國土地》2018 年第3 期。

同時，宅基地“三權分置”改革也成為解決宅基地集體所有權制度困局的重要契機。宅基地集體所有權并非純粹意義上的所有權，難以直接運用傳統(tǒng)物權理論和制度闡釋落實宅基地集體所有權。大多數(shù)地方將宅基地“三權分置”改革的重心放在宅基地資格權與使用權的生成、宅基地使用權權能等方面，極少涉及落實宅基地集體所有權的實踐探索。現(xiàn)有理論研究也缺乏必要回應。惟有以“兩權分置”到“三權分置”為研究視閾，堅持功能導向、系統(tǒng)闡發(fā)，充分挖掘相關實踐探索，方能縷清落實宅基地集體所有權的目標要求，構建適應性的落實宅基地集體所有權制度。

二、功能變遷下落實宅基地集體所有權的要求

（一）宅基地制度基本功能的時代變遷

法律制度自有其功能，立法者亦望法律制度能發(fā)揮其預定功能。⑨參見王丹丹：《法律制度的功能及其異化——人民調解制度演變史》，載《政法論壇》2016 年第6 期。“保障農村人口居住權，實現(xiàn)居者有其屋”是自改革開放以來宅基地使用權制度立法長期堅持的重要目標。⑩參見劉俊：《農村宅基地使用權制度研究》，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2007 年第3 期。宅基地制度也被認為是以戶為單位滿足集體成員“住有所居”需求，維系億萬農民基本生存權利的重要制度。?參見孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，載《法學評論》2015 年第4 期。保障功能作為宅基地之居住屬性與社會屬性融合的制度展現(xiàn)，早已深深植入我國宅基地制度。實際上，以保障功能為導向的宅基地制度并未否定非集體成員通過依法繼承或其他合法渠道取得宅基地使用權，也未否定宅基地使用權的財產屬性及其他屬性。?參見高圣平：《宅基地制度改革試點的法律邏輯》，載《煙臺大學學報（哲學社會科學版）》2015 年第3 期。

學界普遍將財產功能與保障功能作為宅基地制度的基本功能來探討，圍繞兩者的有效兼容，曾提出兼顧實現(xiàn)“雙重功能”的方案?有學者建議，一方面要打通城鄉(xiāng)之間保障性住房的障礙阻隔，通過農民保障房等形式將農民納入城市住房保障范圍，探索城鄉(xiāng)一體的保障性住房體系；另一方面，要盡量放寬對農民宅基地使用權流轉的限制，尤其是突破流轉對象范圍，允許企業(yè)購買農村的宅基地。參見劉見、李文杰：《正確處理農村宅基地保障功能與財產功能的關系》，載《西部財會》2020 年第1 期。，以及通過使社會保障功能回歸社會公共性并實現(xiàn)宅基地制度資產價值的有序回歸?有學者認為，以資源無限性為假設以實現(xiàn)新增成員宅基地需求，從根本上否定了作為土地資源最原始屬性（稀缺性），導致宅基地市場交換價值及其資產功能實現(xiàn)的障礙。從保障功能到資產功能的逐步轉變，是宅基地制度實踐使然。參見張德元：《試析農村宅基地的功能變遷》，載《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012 年第2 期。、通過限制甚至禁止宅基地流動維護宅基地保障功能?一些學者從宅基地流轉易導致農民流離失所、村莊衰敗、出現(xiàn)土地食利階層、低水平過度城市化等問題，主張通過限制或者禁止流轉以維護宅基地制度的保障功能參見倪靜、楊慶媛、魯春陽：《重慶市江津區(qū)農村宅基地流轉收益分配探析》，載《西南大學學報（自然科學版）》2010 年第12 期；朱識義：《欠發(fā)達地區(qū)農村宅基地使用權流轉法律制度的完善》，載《求索》2010 年第1 期。等主張。從現(xiàn)有研究中，可總結出三點可借鑒的內容：一是宅基地的要素和資產價值是設定宅基地制度功能的客觀依據(jù)。二是宅基地制度以住房保障功能為主，兼有財產及其他功能。三是按照公法邏輯設計的保障功能與以私權邏輯所構造的財產功能之間存在嚴重的兼容問題。基于宅基地集體所有權的實踐缺位，宅基地在很大程度上已淪為農戶私權之標的物。

在高級農業(yè)生產合作社向人民公社體制過渡進程中，宅基地對農村集體經濟組織成員的居住保障價值逐步形成。改革開放后，《土地管理法》等立法及相關政策堅持宅基地“兩權分置”，通過明確成員以戶為單位申請和限制農民買賣、出租并禁止農戶將房屋及宅基地使用權轉讓給本集體以外主體?事實上，我國是逐步禁止農戶將房屋及宅基地使用權轉讓給本集體以外主體的。1999 年5 月印發(fā)的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理 嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39 號）明確規(guī)定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。”自此開始，我國開始限制宅基地使用權主體范圍，但并未明確規(guī)定其他農村集體經濟組織成員是否能以戶為單位申請。《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號）進一步強調，“城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。這意味著，城鎮(zhèn)居民通過申請或轉讓方式獲得宅基地使用權的路徑，在立法上被徹底“堵死”。直至《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71 號）規(guī)定，“農村住宅用地只能分配給本村村民”，才將其他農村集體經濟組織成員排除在宅基地申請主體范圍。上述限制的逐步完善，實際上不斷加強、固化了宅基地向本集體成員福利供給的保障功能。，保障農村集體經濟組織成員的基本生存權。?自德國《魏瑪憲法》（1919 年）起，生存權便被作為基本權利公之于世，是在近代市民憲法所保障的人權宣言的體系中前所未有的嶄新的基本人權。參見［日］大須賀明：《生存權論》，林浩譯，元照出版有限公司2001 年版，第3 頁。按此路徑，以農戶成員之農村集體經濟組織成員資格為依據(jù)，將保障功能確立為宅基地制度的主要甚至唯一功能，實際造成了宅基地物權的身份固化，阻礙宅基地資源優(yōu)化配置利用。然而，宅基地制度的保障功能實質上屬于社會保障的范疇，是在制度變遷中對國家社會保障不足的補充和歷史性代替。鑒此，宅基地權利中集體身份性與要素財產性的關系處理，成為宅基地“三權分置”改革的基本主線。

“宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用權的財產屬性”。?同前注?。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，對于部分農戶而言，宅基地的居住價值漸降、資產價值漸升。尤其在經濟發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)、城中村，?有學者認為，隨著社會轉型逐漸深化，宅基地社會保障功能和生產功能在逐漸減弱，城中村和近郊村宅基地的資產增值功能在逐漸增強，使得這兩類農村的宅基地相對價格上漲，形成外部利潤，客觀上產生了宅基地管理制度變遷的需求。參見瞿理銅、朱道林：《基于功能變遷視角的宅基地管理制度研究》，載《國家行政學院學報》2015 年第4 期。宅基地制度對于農戶而言，財產功能往往強于保障功能。事實上，宅基地使用權早已成為影響大多數(shù)農戶生產和發(fā)展的重要資產。一方面，宅基地所有權歸農民集體，宅基地使用權作為法定財產權與宅基地集體財產權在集體所有制框架內具有理論上的一致性。在不損害集體財產權的前提下，農戶可以依法行使宅基地使用權。?有學者提出，“宅基地使用權及農民住房的處分權能受限實際上說明了我國的土地政策及相關法律在公共利益（包括國家利益）和私人利益相沖突時優(yōu)先保護公共利益。”參見吳愛輝：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下“小產權房”規(guī)制目標的反思及其修正》，載《社會科學研究》2016 年第6 期。另一方面，《物權法》最早確認宅基地使用權的用益物權屬性。宅基地使用權歸農戶，早已成為理論和實務之共識，具有較強的社會基礎。如何適應財產功能重要性快速上升，成為推動宅基地“三權分置”改革的關鍵動因。

適應新時代宅基地優(yōu)化配置與有效利用要求，須有序實現(xiàn)宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度對農民基本生存權的住房保障功能“在未來一個相當長的時期內也不可能發(fā)生根本性變化”21同前注⑩。，仍將是宅基地制度的基本功能。在此前提下，鑒于農民因生產生活方式變化而產生的分化，可將宅基地制度基本功能的更新路徑設計為兩個層次：在整體層面，以宅基地對主體的價值需求差異為依據(jù)，分類型、分階段推進宅基地制度保障功能向社會保障制度的有序回歸。在具體層面，應當根據(jù)宅基地對主體的主要價值差異，將農民大體劃分為以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農民、以農村生活為主的城鎮(zhèn)購房農民、以城鎮(zhèn)務工為主的城鎮(zhèn)未購房農民、以農村生活為主的農民四類群體，針對性確立其對應的宅基地制度基本功能并設計適應性規(guī)則。其中，以城鎮(zhèn)生活為主的城鎮(zhèn)購房農民、以農村生活為主的城鎮(zhèn)購房農民對宅基地的資產價值需求遠大于保障功能。在宅基地制度規(guī)則中，應當更加突出財產功能、弱化保障功能。以城鎮(zhèn)務工為主的城鎮(zhèn)未購房農民、以農村生活為主的農民，應當更為突出宅基地制度的保障功能，并在此基礎上兼顧財產功能的適度實現(xiàn)。總之，從保障功能到保障功能與財產功能兼容的宅基地制度功能結構，已成為落實宅基地集體所有權的目標導向。

（二）落實宅基地集體所有權的新要求

通過私法方案改造基于公權框架設置的宅基地制度，是形成“兩權分置”下農戶宅基地權利高度集中、宅基地集體所有權嚴重缺失、宅基地資源利用效率問題的重要內因。我國“兩權分置”的宅基地制度主要形成于計劃經濟體制時期，是在公權力主導下形成和發(fā)展起來的。但進入21 世紀后，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，理論和實務界普遍主張采取私法方案改造宅基地制度。《物權法》首次在法律層面確定宅基地使用權的用益物權屬性，并在實踐中不斷強化維護宅基地制度的保障功能，加強宅基地使用權保護。加之農民集體的非組織化影響、農村集體經濟組織長期以來的缺位以及村民自治組織普遍缺少對集體所有權實現(xiàn)之經濟職能的有效履行，因而宅基地所有權大多停留在所有制要求及立法規(guī)定層面。這顯然不符合集體所有制以及宅基地集體所有權制度的應有要求和功能定位。

我國宅基地集體所有權仍具有極其寶貴的存在價值和實現(xiàn)意義。從根源來看，集體所有制內在要求維護宅基地集體所有權并切實實現(xiàn)其應有之制度價值；從理論來看，宅基地集體所有權作為集體土地所有權的重要類型，是宅基地權利體系中的關鍵構成，支撐農村經濟社會尤其是集體經濟發(fā)展；從實踐來看，宅基地集體所有權是宅基地使用權及其相關私權的權源，也是實現(xiàn)宅基地制度改革邏輯自洽，確保相關實踐探索科學性與規(guī)范性之根本依據(jù)。落實宅基地集體所有權作為中國特色社會主義的內在要求，22參見韓立達等：《農村宅基地“三權分置”：內在要求、權利性質與實現(xiàn)形式》，載《農業(yè)經濟問題》2018 年第7 期。是對傳統(tǒng)宅基地制度所存在的宅基地集體所有權空虛化等問題的有效回應。在形式上，落實宅基地集體所有權旨在實現(xiàn)宅基地集體所有權權利內容的應有回歸；在內容上，落實宅基地集體所有權重在適度實現(xiàn)宅基地集體所有權權能的增量；在邏輯上，落實宅基地集體所有權著力確立宅基地集體所有權的基本功能并實現(xiàn)“三權分置”中“三權”的科學架構及邏輯自洽。

宅基地集體所有權具有極強的社會性23這里的社會性是相對于財產性而更多體現(xiàn)為集體利益乃至社會利益方面的特征，主要表現(xiàn)為宅基地集體所有權在制度變遷中所形成并承載的集體成員保障功能、發(fā)展農村經濟的經濟功能、集體社區(qū)治理的政治功能、鄉(xiāng)村互助合作的文化功能。與財產性特征，并未完全遵循傳統(tǒng)私法中的財產權社會化理論的發(fā)展進路。在較長時期內，24新中國成立以來，我國宅基地集體所有權的歷史變遷，可劃分為四個階段，分別是宅基地私人所有權及其財產功能時期（1949-1957）、宅基地集體所有與使用分離的行程時期（1958-1981）、宅基地集體所有與使用分離的強化監(jiān)管時期（1982-2012）以及宅基地制度的功能變遷即改革探索時期（2013 年至今）。參見楊青貴：《進城落戶農民有償退出宅基地的實踐探索與制度回應》，中國大地出版社2020 年版，第16-26 頁。宅基地集體所有權的社會性仍將明顯強于財產性。即使《物權法》頒布以來，我國宅基地集體所有權仍受制度慣性及實踐制約，仍未實現(xiàn)集體所有權的絕對財產化。在此背景下，落實宅基地集體所有權具體包含兩層意思：一是實現(xiàn)宅基地集體所有權的權能；二是確定并實現(xiàn)宅基地集體所有權承載的重要功能。換言之，落實宅基地集體所有權并非單純要實現(xiàn)宅基地集體所有權的去財產性或去社會性，而是在兩種屬性兼容的前提下科學界定并實現(xiàn)宅基地集體所有權的權利內容，以及基于宅基地社會性而承載的社會性義務。

基于“三權分置”下宅基地制度基本功能的導向性，落實宅基地集體所有權探索須把握好如下基本要求：其一，明確宅基地集體所有權的“落實”目標，即將集體所有制及相關要求有效融入基于私法路徑構建的宅基地所有權制度，以之為基礎形成“三權分置”的宅基地權利體系。具體可分解為：以完善宅基地集體所有權權能為“點”目標；以有效實現(xiàn)宅基地集體所有權的價值取向與主要功能為“面”目標；以“三權分置”權源為定位，以構成邏輯自洽的宅基地權利體系則為“線”目標。其二，豐富宅基地集體所有權的“落實”方式。這就需要按照宅基地“三權分置”私法構建的目標取向，以明確宅基地集體所有權權能為基礎，從所有權——資格權——使用權的理論邏輯和實踐理性中予以確定。其三，把握宅基地集體所有權的“落實”限度。在農戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實踐制約下，落實宅基地集體所有權與宅基地農戶資格權、宅基地使用權存在一定的權益量增減的反比關系。堅持集體所有的前提下保護農戶宅基地使用權（以及“三權分置”后的宅基地資格權和宅基地使用權）并協(xié)同實現(xiàn)宅基地集體所有權的所有制要求，落實宅基地集體所有權的時代功能，成為廓清落實宅基地集體所有權之“限度”的主要考量。

三、落實宅基地集體所有權的實踐探索

（一）落實宅基地集體所有權的職責主體

鑒于成員集體不具有組織形態(tài)，無法自行行使宅基地集體所有權，《民法典》第262 條和《土地管理法》第11 條采取法定授權方式，確定集體所有的土地由農村集體經濟組織或村民自治組織代表集體經營、管理。集體所有權的法定行使主體也成為落實宅基地集體所有權的法定主體。對此，相關實踐探索大體形成了統(tǒng)一行使和分散行使兩種模式。其中，統(tǒng)一行使是指在現(xiàn)行法定授權方式所確定的主體框架內，確定由某個主體統(tǒng)一承擔落實宅基地集體所有權的相關任務要求；分散行使則是指將現(xiàn)行法定授權方式所確定的主體作為落實宅基地集體所有權的責任主體。浙江德清基于已按照《浙江省村經濟合作社組織條例》規(guī)定將村合作經濟社作為社區(qū)性農村集體經濟組織，采取統(tǒng)一行使模式，將村股份經濟合作社確定為宅基地集體所有權的行使主體，賦予其“依法享有占有、使用、收益、處置本社宅基地的權利，并有權按相關規(guī)定參與宅基地規(guī)劃”25《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第12 條。；除村股份經濟合作社社員會議或社員代表會議進行集體商議并形成決議事項外，具體由村股份經濟合作社負責宅基地管理事項26參見《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第13 條、第14 條。。重慶大足、浙江義烏則采用分散行使模式確定落實宅基地集體所有權的職責主體。

（二）落實宅基地集體所有權的權利體系

通過賦權方式落實宅基地集體所有權，是相關實踐探索的主要做法，契合宅基地集體所有權之權利屬性及其作為集體所有制的基本實現(xiàn)形式。盡管《民法典》“第二編 物權”沒有直接規(guī)定集體所有權的具體權能，但經參考第263 條關于城鎮(zhèn)集體所有的不動產和動產“由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利”，以及按照無特別規(guī)定下適用“第二分編 所有權”之“一般規(guī)定”的基本原理，該法第240 條實際認可宅基地集體所有權的“占有、使用、收益和處分”權能。基于宅基地對于農戶建造住宅的專用性，以及“兩權分置”下宅基地使用權實際為農戶擁有之實際，集體土地所有權主體在實踐中并未真正獲得宅基地集體所有權的“占有、使用、收益和處分”等方面權利。在此背景下，除占有、使用、收益和處分等權能外，部分地方在實踐探索中提出了多個具體權利以落實宅基地集體所有權。

一是宅基地集體收益權，即農村集體經濟組織代表成員集體收取的宅基地有償使用費、宅基地使用權流轉收益調節(jié)金等費用。在宅基地有償使用方面，重慶大足規(guī)定初次分配的農戶宅基地在規(guī)定面積內無償取得，但對于歷史原因超標占用等三類情形采取有償使用27重慶大足實行有償使用的規(guī)定情形有三：一是對歷史形成的超標準占用，因拆除超建（構）筑物影響房屋整體安全等原因無法退出的宅基地；二是通過繼承等方式擁有一戶多宅且不愿退出的；三是非本農村集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地且不愿退出的。參見《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第17 條。，且有償使用費最低標準須每5 年由村民小組調整一次28參見《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第20 條。；浙江德清則“對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地”“經合法繼承使用宅基地”等情形，實行有償使用29《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第13 條第4 項、第37 條。。在宅基地使用權收益調節(jié)金方面，重慶大足、浙江德清、浙江義烏均規(guī)定宅基地使用權流轉須繳納相應的收益金。在名稱上，重慶大足確定為“集體土地收益金”，浙江德清確定為“土地增值收益調節(jié)金”30《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第13 條第6 項。，浙江義烏稱之為“土地所有權收益”。有關收費情形和標準，重慶大足和浙江德清的規(guī)定頗具研究價值，體現(xiàn)自治、法治與德治的融合，確保了穩(wěn)定性與發(fā)展性的統(tǒng)一。（表1）

表1 重慶大足和浙江德清宅基地使用權流轉收益提取標準

二是宅基地資格認定權。宅基地資格權是成員集體與集體成員關系范疇中集體成員權的重要體現(xiàn)。認定宅基地資格權是成員集體確定集體成員權的重要內容，是落實宅基地集體所有權的重要體現(xiàn)。基于集體成員權的社區(qū)性以及宅基地申請資格的既有制度慣性，宅基地資格權適合且應當確定為成員集體的基本權利。實踐中，農村集體經濟組織作為《民法典》《土地管理法》確定的集體所有權的法定行使主體，是界定農村集體經濟組織成員資格的組織范疇。農村集體經濟組織成員資格是宅基地資格權確定的基本依據(jù)。據(jù)此，現(xiàn)有相關地方探索中將農村集體經濟組織作為認定主體符合法理且現(xiàn)實可行。在此框架內，現(xiàn)有實踐中關于宅基地資格權認定主體的設定，大體分為兩類：

一類是根據(jù)地方實際確定為農村集體經濟組織或村民自治組織。例如，盡管《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第9 條和第14 條并未直接規(guī)定宅基地資格權，但規(guī)定的宅基地申請條件及程序業(yè)已包含宅基地資格權認定，將農村集體經濟組織作為宅基地資格權認定主體。盡管農村集體經濟組織存在村、村內、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三類，但考慮到許多地方尚未建立農村集體經濟組織，因此該辦法規(guī)定，由農村集體經濟組織召開“村民小組會議”討論確定宅基地農戶資格權，由“村民委員會”初審。“村民小組會議”“村民委員會”均具備代表集體認定宅基地資格權的法定權利。31參見《民法典》第262 條、《土地管理法》第11 條。

另一類則具體確定為村股份經濟合作社。《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》明確將經濟合作社（也稱股份經濟合作社）作為農村集體經濟組織，承擔農村集體資產的管理職責。宅基地資格權認定也是股份經濟合作社代表集體行使集體所有權的重要內容。從金華市中級人民法院《關于涉義烏市農村宅基地資格權、使用權轉讓糾紛裁判規(guī)則（試行）》第5 條第2 款規(guī)定來看，村集體是宅基地資格權的認定主體。《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第17 條規(guī)定，村股份經濟合作社以“戶”為單位認定本社社員的宅基地資格權，并建立《村股份經濟合作社宅基地資格權登記簿》。《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第4 條第1 款明確規(guī)定，由村股份經濟合作社統(tǒng)一行使宅基地集體所有權；涉及村民小組的，則由村民小組委托村股份經濟合作社統(tǒng)一行使。

三是宅基地集體收回權。浙江德清在宅基地“三權分置”實踐探索中確立了宅基地集體收回權。村股份經濟合作社作為宅基地集體所有權的行使主體，具體行使宅基地集體收回權。詳言之，宅基地集體收回權包括宅基地資格權的集體收回權和宅基地使用權的集體收回權。就前者而言，宅基地資格權事關集體成員“住有所居”目標的實現(xiàn)和宅基地制度的保障功能要求。為此，浙江德清規(guī)定原則上不得收回經認定的宅基地資格權，并將“應當收回”的情形限定為喪失集體成員身份、自愿退出、一戶多宅、拆遷安置對象、享受住房政策以及其他情形。32參見《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第23 條。就后者而言，為了降低宅基地使用權轉讓相對于抵押、出租、合作等其他流轉方式在產權變動性及其帶來的負面影響，浙江德清將宅基地使用權和房屋使用權的一并轉讓年限設定為“不得低于5 年，最高年限不超過30 年”33《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第40 條。；到期后，資格權人應當收回而不收回的，村股份經濟合作社有權收回。

關于村股份經濟合作社收回宅基地使用權后，該農戶資格權是否應當一并收回的問題，《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》未予以明確。但從前述關于宅基地資格權的集體收回權限制以及保護農戶權益，尤其是“住有所居”目標來看，可判定德清并未一并收回宅基地資格權。一方面，集體土地所有權是村股份經濟合作社擁有宅基地使用權收回權的正當性所在。宅基地使用權收回權是宅基地集體所有權的應有內容，是村股份經濟合作社代表集體管理宅基地集體所有權的應有內容。另一方面，這一辦法并未將此作為收回宅基地資格權的規(guī)定情形，且基于“房地一體”原則，收回宅基地資格權必然影響宅基地上的房屋所有權，侵犯農戶房屋產權。同時，該辦法僅規(guī)定“有權”而非“應當”收回宅基地使用權。（表2）

表2 宅基地集體收回權的實踐探索情況

綜上可見，浙江德清規(guī)定的宅基地集體收回權，應當是村股份經濟合作社依據(jù)宅基地集體所有權行使的，原則上僅針對宅基地使用權行使的收回權。但關于收回的宅基地使用權歸屬于集體還是宅基地資格權人，德清并未給出明確結論，現(xiàn)有代位權、無因管理等理論均存在解釋不足的問題。

四是宅基地集體回購權，即農民集體依據(jù)宅基地集體所有權，按照市場規(guī)則購回宅基地使用權的一項權利。從浙江義烏、重慶大足等地實踐來看，宅基地集體收回權的主體是宅基地集體所有權主體即相應的農村集體經濟組織。在適用條件方面，《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第7 條規(guī)定，在宅基地使用權轉讓的情況下，本農村集體經濟組織有優(yōu)先回購權。《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第24 條規(guī)定，“自愿有償退出農村宅基地可以由農村集體經濟組織回購”。盡管兩地規(guī)定的回購條件有差異，但均認可宅基地集體回購權。關于宅基地集體回購權是否具有優(yōu)先性的問題，惟有浙江義烏肯定了宅基地集體回購權屬于“優(yōu)先回購權”，即在同等條件下農村集體經濟組織享有優(yōu)先回購權；同時，義烏還規(guī)定“集體成員有優(yōu)先受讓權”，但沒有具體確定農村集體經濟組織優(yōu)先回購權與集體成員優(yōu)先受讓權之間的優(yōu)先順位。此外，宅基地集體回購后，一般用于宅基地再分配、復墾為耕地、預留發(fā)展用地等用途。重慶大足還規(guī)定回購后按用途確定利用比例，即“首先預留一定面積用于農村宅基地再分配，留足不低于20%的發(fā)展用地，剩余部分統(tǒng)籌用于發(fā)展農村二、三產業(yè)”34《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第24 條。。

（三）落實宅基地集體所有權的自治管理

宅基地的管理既是政府監(jiān)管的范疇，也是鄉(xiāng)村自治管理的重要方面。目前，有關宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法審批、宅基地使用權流轉管理、宅基地科學利用獎勵以及宅基地違法利用處置等方面。宅基地“三權分置”相關實踐探索也大多集中在宅基地權利架構與實現(xiàn)形式方面，甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下，仍然可從部分實踐中梳理出有關自治管理的重要內容。主要包括：

一是宅基地規(guī)劃參與權。農業(yè)農村發(fā)展布局與農業(yè)農村規(guī)劃緊密相關。參與或開展宅基地規(guī)劃是國土空間規(guī)劃背景下農民集體及其法定代表者落實宅基地集體所有權，推動鄉(xiāng)村建設發(fā)展的重要方式。對此，《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第12 條規(guī)定，村股份經濟合作社有權按規(guī)定參與宅基地規(guī)劃。

二是宅基地的依法審批。宅基地申請審批直接涉及成員集體的宅基地集體所有權和住房保障職責，須在成員集體范圍內履行集體審議、批準等程序。各地在實踐探索中基本上都明確將成員集體或其法定代表主體作為宅基地申請的接受、審批主體。例如，浙江德清規(guī)定由村股份合作經濟社確定社員清冊，建立《村股份經濟合作社宅基地資格權登記簿》，接受宅基地資格權人落實宅基地的申請；分戶的，須經村（居）民委員會審查。

三是宅基地使用權流轉管理。許多地方在探索中注重宅基地使用權流轉方式差異，確定宅基地使用權流轉的集體管理規(guī)則。例如，宅基地使用權抵押、出租、轉讓的，須經集體事前同意。對此，《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第6 條第2 款規(guī)定，“農村宅基地使用權轉讓全部權利人須自愿一致，并征得村級組織同意。”再如，《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第33 條規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，抵押、出租、轉讓宅基地使用權的，須經村股份經濟合作社同意。此外，浙江德清在實踐探索中注重宅基地集體所有權主體及其法定代表主體對流轉履約的監(jiān)督作用，彰顯自治、法治與德治相融合的鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢功能。

四是宅基地利用的獎懲。在激勵方面，重慶大足在宅基地“三權分置”探索中，逐步建立農村宅基地節(jié)約獎35《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第22 條規(guī)定，由“農村集體經濟組織決定可以適當給予農村宅基地節(jié)約獎”。。關于宅基地違法利用處置，除少數(shù)地方實踐有所涉及外，大部分實踐探索并未明確規(guī)定集體土地所有權主體及其法定行使主體在宅基地違法利用處置中的職權職責。例如，《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第13 條規(guī)定，由村股份經濟合作社按照有關規(guī)定對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地實行有償使用，負責其他涉及宅基地管理的事項。再如，《重慶市大足區(qū)農村宅基地管理辦法（試行）》第27 條規(guī)定，村民委員會、村民小組應當建立日常巡查機制，應當及時發(fā)現(xiàn)并制止宅基地違法行為，并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報告。

四、落實宅基地集體所有權的制度因應

基于制度慣性和實踐現(xiàn)狀制約以及既有研究和實踐的重心偏差，落實宅基地集體所有權相關探索主要面臨落實宅基地集體所有權與保護農民宅基地財產權的關系不明確，落實宅基地集體所有權的邊界模糊、地區(qū)差異、聯(lián)動性弱等問題。對此，亟須堅持目標導向，充分借鑒實踐經驗做法，構建適應性的落實宅基地集體所有權相關制度。

（一）落實宅基地集體所有權的制度目標

基于落實宅基地集體所有權與宅基地“三權分置”改革的從屬性，不宜單獨設定落實宅基地集體所有權的制度目標，而須遵從適用宅基地“三權分置”之制度目標。在此前提下，落實宅基地集體所有權的制度目標宜設定為宏觀目標、中觀目標及微觀目標。其中，宏觀目標主要取決于社會主義集體所有制的基本要求以及落實宅基地集體所有權在宅基地“三權分置”中的功能定位。據(jù)此，可將之確定為形成完善的宅基地權利體系，實現(xiàn)宅基地集體所有權的制度功能。中觀目標應定位為協(xié)調宅基地制度的保障功能與財產功能，解決日益突出的農村宅基地和住宅閑置浪費問題，36據(jù)《2020 年集體建設用地投資策略》顯示，當前宅基地規(guī)模約為850 億平方米，約占農村集體建設用地的一半；宅基地閑置面積達到16.43 億平方米。參見《出不去、進不來，133 億平方米沉睡宅基地如何喚醒？》，載騰訊網，https://xw.qq.com/cmsid/20191121A02FC600。盤活利用閑置宅基地，37這也是《深化農村宅基地制度改革試點方案》、農業(yè)農村部下發(fā)《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《2020 年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出的重要任務。促進宅基地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用。有效確定并實現(xiàn)宅基地集體所有權的基本權能及其相應的自治管理，則是落實宅基地集體所有權的微觀目標。落實宅基地集體所有權制度目標的實現(xiàn)，有賴于以權利為抓手的系統(tǒng)化制度構建方案。

（二）宅基地集體保障功能的理性回歸

向成員福利供給宅基地，以實現(xiàn)“戶有所居”，是基于集體與成員關系而設定，是宅基地集體所有權“社會性義務”的體現(xiàn)。實際上，住房保障作為公共產品，理應屬于社會保障體系的重要構成。包括農民在內的全體公民均為社會保障的服務對象，實現(xiàn)其“住有所居”亦是社會保障中住房保障制度的基本目標。基于經濟體制及歷史因素，我國將農民從住房保障制度中人為剝離開來，通過集體福利性供給宅基地方式實現(xiàn)農民“住有所居”的目標，事實上形成了游離于社會性住房保障體系之外的集體住房保障模式。這一集體住房保障模式與社會性住房保障體系是基本割裂的，有違城鄉(xiāng)公共服務均等化以及社會保障體系的全覆蓋要求。農民作為社會公眾中的重要群體，理應平等享有國家提供的公共服務，擁有與城鎮(zhèn)居民平等獲得政府住房保障的權利。基于理性與現(xiàn)實的權衡可得出的結論是：在條件成熟時，理應逐步將保障功能從宅基地集體所有權上分離出來，使之有序回歸國家住房保障制度范疇。這里的成熟條件主要包括：一是國家實現(xiàn)住房保障城鄉(xiāng)全覆蓋之能力，尤其是主要承擔住房保障職責的縣級以上地方政府的供給能力。二是在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，對于宅基地使用權主體而言，宅基地的財產價值高于居住價值，已成為普遍現(xiàn)象。三是社會公眾尤其是廣大農民群體對宅基地制度不應承載過多的保障功能，已取得普遍性共識。

（三）落實宅基地集體所有權的職責主體

目前，落實宅基地集體所有權的職責主體主要由基層政府和成員集體構成。其中，基層政府是推動落實宅基地集體所有權的公法主體，在行政職權職責范圍內推動落實好宅基地集體所有權；成員集體依法行使宅基地集體所有權，在宅基地“三權分置”實踐中具體承擔落實宅基地集體所有權的職責。現(xiàn)有實踐中形成的統(tǒng)一行使和分散行使模式，各具優(yōu)勢，但各自也存在明顯不足。基于有效實現(xiàn)宅基地資源優(yōu)化配置和宅基地要素價值、宅基地使用權的財產功能之考量，結合村一級在農村經濟社會發(fā)展中的實際地位和優(yōu)勢作用，宜整合兩種行使模式而形成兼容模式，即建議在不改變現(xiàn)有立法規(guī)定的前提下，由（社區(qū)）村股份經濟合作聯(lián)合社（經濟聯(lián)合社）38《農業(yè)農村部辦公廳關于啟用農村集體經濟組織登記證有關事項的通知》規(guī)定，組農村集體經濟組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）××村（社區(qū)）××組股份經濟合作社（經濟合作社）”，村級集體經濟組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）××村（社區(qū)）股份經濟合作聯(lián)合社（經濟聯(lián)合社）”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經濟組織名稱統(tǒng)一為“××縣（市、區(qū)）××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）股份經濟合作聯(lián)合總社（經濟聯(lián)合總社）”。統(tǒng)一代表村、組落實宅基地集體所有權；涉及組一級落實宅基地集體所有權的事項，由組股份經濟合作社（經濟合作社）委托（社區(qū)）村股份經濟合作聯(lián)合社（經濟聯(lián)合社）行使。

（四）落實宅基地集體所有權的權利體系

構建整體性的落實宅基地集體所有權的權利體系，是落實宅基地集體所有權的關鍵抓手，也是有效推動宅基地“三權分置”改革的重要保障。基于宅基地集體所有權的物權屬性及其內容的社會性、復雜性，可將落實宅基地集體所有權相關權利分解為三級權利體系。具體構成如下：

第一級權利為宅基地集體所有權，是第二級權利和第三級權利的權源。

第二級權利則以宅基地集體所有權的基本權能為依據(jù)，具體劃分為宅基地集體占有權、宅基地集體利用權、宅基地集體收益權、宅基地集體處分權、宅基地集體管理權五類。

第三級權利則是對第二級權利的細分，即將宅基地集體占有權分解為宅基地集體自主占有權和宅基地集體他主占有權；將宅基地集體利用權分解為宅基地資格認定權、宅基地集體分配權以及宅基地集體回購權；將宅基地集體收益權分解為宅基地集體收益實現(xiàn)權和宅基地集體收益分配權；將宅基地集體處分權分解為宅基地集體收回權和宅基地用途變更權；將宅基地集體管理權分解為宅基地規(guī)劃參與權和宅基地流轉管理權。

以上第一至第三級權利共同構成落實宅基地集體所有權的權利體系，呈現(xiàn)出從權源性權利到具體權利的邏輯延伸。在立法上，第一級權利已經以集體所有權的形式被規(guī)定到《民法典》中。第二級權利中的宅基地集體占有權、宅基地集體利用權、宅基地集體收益權、宅基地集體處分權作為宅基地集體所有權的權能權力化的結果，已內在包含在宅基地集體所有權中，尚無直接納入立法之必要。但第二級權利中的宅基地集體管理權仍有必要以“農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組應當依法監(jiān)督宅基地利用”的方式納入《土地管理法》。此外，盡管許多第三級權利已經包含在對應的第二級權利中，但從實踐需求來看，仍須在《土地管理法》或未來制定的宅基地相關立法中以權利方式明確宅基地資格認定權、宅基地集體收益權（宅基地集體收益實現(xiàn)權和宅基地集體收益分配權）、宅基地集體收回權、宅基地規(guī)劃參與權、宅基地流轉管理權等權利。

（五）落實宅基地集體所有權的制度保障

落實宅基地集體所有權仍須從立法與政策、理論與實踐兩個維度構建體系性的制度保障。主要措施包括：其一，加快推進《農村集體經濟組織法》立法，為規(guī)范農村集體經濟組織依法履行落實宅基地集體所有權職責提供法律依據(jù)。在落實宅基地集體所有權方面，《農村集體經濟組織法》重在明確農村集體經濟組織落實宅基地集體所有權的職責，以及對農村集體經濟組織履職的監(jiān)督、管理；《民法典》是落實宅基地集體所有權的三級權利體系中許多法定權利的基本法律依據(jù)；《土地管理法》則是落實宅基地集體所有權中自治、管理類權利及相關監(jiān)管規(guī)則設定的依據(jù)。以上三部立法從不同角度，以具有差異性的適用范圍為基礎，協(xié)同推動落實宅基地集體所有權。其二，宅基地“三權分置”改革的協(xié)同設計。落實宅基地集體所有權是宅基地“三權分置”改革內容的重要構成，與宅基地“三權分置”其他改革共同構成整體性的宅基地制度。這就需要：一方面，按照宅基地“三權分置”的目標要求，將落實宅基地集體所有權的制度設計與保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權進行有效對接，實現(xiàn)相關措施有效兼容。另一方面，仍須堅持落實宅基地集體所有權的探索與農村集體資產產權制度改革、鄉(xiāng)村治理體系建設的協(xié)同探索。其三，同步建設宅基地“三權分置”的風險防范機制，重點防治落實宅基地集體所有權面臨與現(xiàn)行法律政策慣性的協(xié)調、與傳統(tǒng)“兩權分置”下農民乃至公眾固有私權意識和認知的沖突，以及由此而引發(fā)的相關風險。

五、余論

從我國土地制度改革歷程來看，宅基地“三權分置”制度設計仍須沿著“實踐探索——制度回應——實踐應用——制度完善”的制度改革路徑逐步推進。從實踐探索和理論研究來看，推動宅基地“三權分置”亟須系統(tǒng)回應宅基地“三權分置”面臨的各種理論命題。這就需要按照從宅基地價值到宅基地制度功能的分析進路，為探索形成宅基地“三權分置”相關理論和制度提供目標和方向指引。集體土地所有權作為宅基地制度中的最基本權利，是宅基地上其他權利的權源，從根本上決定了宅基地“三權分置”的權利架構路徑。落實宅基地集體所有權并非宅基地“三權分置”改革的簡單宣示，更是解決宅基地“兩權分置”下權利結構痼疾，矯正宅基地集體所有權功能取向，完善宅基地集體所有權制度的重要契機。

本文立足宅基地制度的基本功能定位，在宅基地“三權分置”的框架體系內，充分挖掘相關實踐經驗，以權利為抓手，探索落實宅基地集體所有權的相關理論和制度設計。然而，宅基地“三權分置”改革仍是一項長期的實踐探索，既要協(xié)調好落實宅基地集體所有權與保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的關系，又要回應好如何落實宅基地集體所有權以及落實宅基地集體所有權所須堅持的限度，形成落實宅基地集體所有權的具體制度，避免出現(xiàn)落實宅基地集體所有權要求的“空泛化”。總之，落實宅基地集體所有權仍須在法治軌道上推進相關實踐探索，仍須將落實宅基地集體所有權的基本要求和制度實現(xiàn)置于宅基地“三權分置”的制度體系中，以實現(xiàn)落實宅基地集體所有權與相關改革措施的體系性協(xié)同。