“結構—過程”范式下治理重心下移的運行機制與調適策略

溫曉梅 李忠漢

摘要：基層治理作為社會治理的基礎和支撐逐漸得到國家層面的重視，以治理重心下移來夯實“中國之治”的基層根基也成為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。黨的十九大以來，治理重心下移更是被賦予新的理論內涵和實踐要求。將治理重心下移置于“結構—過程”范式下進行深入分析，其運行機制呈現出這樣一個過程：國家層面上推進的治理結構的重塑規定著治理過程，主要表現在為治理主體設定行動框架和提供治理資源，進而影響其治理行為，治理行為的核心是權力配備、資源配置、權力行使以及主體互動等，而治理行為的規范與否又反過來維持或沖擊著原有規范意義上的治理結構，只有治理行為與治理結構不斷相互調適和優化，才能最終促進治理效能提升。因此，推進治理重心下移的同時，還需要輔以堅持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優化監督方式等調適策略。

關鍵詞：基層治理;治理重心下移;“結構—過程”范式;運行機制;調適策略

中圖分類號：D63? 文獻標志碼：? 文章編號：1008-2991（2021）05-113-009

一、引言

習近平總書記指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制。”[1]通過治理重心下移來夯實“中國之治”的基層根基已經成為了推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。但是，治理重心下移并非是一個全新的議題，在中華人民共和國成立以來就經歷了內容和形式的多階段變化，表現出“政權下沉—自治權力下沉—公共管理與服務下沉”的過程，再到當前所提出的“社會治理重心下移”[2]。新時代重提治理重心下移必然會賦予其新的理論內涵和實踐要求，這就亟待我們從學理上厘清什么是治理重心下移？治理重心要怎么下移？以及如何才能保障治理重心下移能夠提升治理效能？為了能夠結合宏觀結構和微觀經驗，從應然和實然上給予解答，本文擬引入“結構—過程”分析范式探討治理重心下移的運行機制及其調適策略，從而為理解當前的治理重心下移提供不同的解析視角，亦為治理重心下移思路的更好落實給予一些借鑒參考。

二、理論內涵與分析范式

（一）治理重心下移的理論內涵

理清治理重心下移的思路必須要對治理重心這一概念作出界定。治理重心是一個綜合性的概念，它包含著治理重點、目標、原則等多種要素，因此有學者將其概括為：“治理重心是對在治理過程中所要完成的中心性任務和所要達到的首要性目標的整體描述。”[3]這就比較全面地認識了治理重心。同時，治理重心下移也就被賦予了多重維度上的理論內涵。

第一，層級維度向基層下移。基層政府就是相對于科層體制下自上而下的政府層級安排而言的，治理重心下移在最普遍意義上指的就是將管理、服務和資源等要素向基層政府下沉，以解決基層政府在治理當中缺乏人、財、物的現狀，充實和強化基層政府的治理能力，使各類事情在基層就能夠得到有效解決，盡量減少事情解決過程所跨越的政府層級數。

第二，目標維度向人民下移。社會治理的核心是人，治理重心下移還意味著治理目標應當更加突出人的中心地位，把實現每個人的自由而全面的發展作為治理追求的終極目標。這也應當成為治理改革所需要始終秉持的價值取向。

第三，功能維度向服務下移。由“管理”向“治理”的轉變就意味著功能的變化，傳統管理的功能主要就是維穩、保持社會良好秩序，甚至不惜以犧牲人民的利益來維持社會的“剛性穩定”[4]。而治理重心下移則意味著治理的功能應該是以服務大眾即通過為人民提供精準化與精細化服務來滿足其日益增長的美好生活需求。

第四，路徑維度向自治下移。傳統情況下，社會治理的路徑仍然是主要依靠行政手段，即使是具有自治性質的居（村）民委員會也承擔了大量行政事務，其自治功能逐漸弱化。而治理重心下移則意味著要更加突出社區的自治功能，充分挖掘底層社區資源，更多更好依靠群眾自身的力量實現自我管理與自我服務。

（二）“結構—過程”的分析范式

以美國學者帕森斯和默頓等人為代表的結構功能主義在政治社會研究領域長期占據著優勢地位，但是隨著國內學界對結構功能主義的廣泛引介和應用，也出現了針對其不足之處的批判聲音，由此結構功能主義就面臨著多重挑戰，其在政治社會研究領域的適用性也逐漸遭到懷疑。吳曉林正是在這樣的背景下提出了位于中間地帶的“結構—過程”分析范式，力圖綜合規范與解釋兩個部分，從而實現政治社會研究方法論層面上的創新[5]。“結構—過程”范式在方向上比較契合默頓的中層理論主張，注重結構與行為之間的連接和互動，以突破理論和實踐、應然和實然之間的二元分割。在這一范式中，結構指的是行動主體之間所結成的較為穩定的大小、強弱不等的關系，它規定的是行動的秩序;而過程則指各行動主體在權力獲取、資源配置以及權力行使等方面所進行的博弈與互動，它負責的是適應或突破秩序[5]。具體到社會系統中來講，結構可以根據特定條件來調節各種資源以實現基本秩序和特定目標，行動主體在具體的過程當中則適應制度確立的規則秩序或者試圖挑戰關系結構以建立新的結構。總的來說，結構與過程是互構互賴的。

“結構—過程”分析范式在兩個正反案例中均得到了驗證。吳曉林將這一范式成功地應用于分析中國城市社區治理變革的研究當中，將治理結構具體化為國家與社會關系，將治理過程細化為權力配備、資源配置與權力行使三個要素，圍繞這個框架揭示了不同改革階段治理結構與治理過程的相互關系，以及各改革階段之間所蘊含的內在推動要素[6]。另一個具有說服力的驗證是運用“結構—過程”范式于孫立平教授所進行過的一項研究中，該項研究力圖超越結構分析的局限性，而是采用“過程—事件”分析范式對華北某鄉鎮收糧的個案進行研究。作者將鄉鎮干部在收糧時運用的軟硬兼施的權力技術稱之為“正式權力的非正式運作”[7]，認為結構分析因側重靜態面而不適用此類研究。而吳曉林又再次運用“結構—過程”范式對其進行另一個角度的剖析，認為干部使用非正式權力的前提正是來自于正式制度賦予其自身的自由裁量權，同時農民屈服于這種非正式權力也是以正式制度賦予干部的權威和身份為基礎的，這就證明了結構分析仍然有效。“結構—過程”范式足夠的解釋力可以為展開研究提供支撐，同時它也有待更廣泛意義上的運用與佐證。

基于“結構—過程”范式來重新審視治理重心下移的理論內涵，其是指通過各種體制機制的改革與創新來調整國家與社會間的橫向關系以及政府內部各層級間的縱向關系，促進權力、資源等要素的適當配置與運用，構建起以“基層、人民、服務、自治”為重心的治理格局，進而提升社會整體的治理效能。

三、治理重心下移的運行機制

這一部分致力于解決治理重心要怎么下移的問題，也就是治理重心下移的政策思路如何在現實中不斷轉化進而提升治理效能的問題。為此，需要把握宏觀政策倡導和微觀實踐經驗、應然上的制度建構與實然上的過程落實之間的關系。治理重心下移與治理效能提升之間并非是由點到點直線連接的簡單確定關系，而是存在著各種不確定性，這就需要深度剖析其中的過程變量，梳理出以治理重心下移來實現治理效能提升的路徑規律。對此，引入“結構—過程”分析范式，在此框架下治理結構是指國家與社會之間以及國家內部政府之間的關系狀態，治理過程則指在治理結構的約束下治理主體之間圍繞權力配備、資源配置、權力行使以及職責承擔所展開的一系列行為。治理結構與治理過程之間存在著相互影響、相互制約的關系：一方面，治理結構制約著治理過程，決定著治理過程中治理主體的相互關系以及行為規則;另一方面，治理過程體現著治理結構，在一定程度上維持或者沖擊著治理結構，影響著治理結構效能的發揮。基于此，本文勾畫出了治理重心下移的運行機制分析框架（如圖1所示）。

（一）國家主導的社會治理結構的塑造

中西方國家在推進社會建設方面呈現不同的進路：西方國家在20世紀末發起的新一輪“社區復興”[8][9]運動主要是通過自下而上的方式來構建政府與社會的合作伙伴關系，激發社區活力，更多強調的是社區自主性因素的發揮[10];而當代中國的社會治理主要是通過國家自上而下的治理改革、制度建設以及社會治理體制機制創新等方式來推動的，即“國家主導的社會治理”[11]。與西方國家相比，中國在社會建設方面更加強調國家“元治理”作用的發揮，這是由中國的歷史邏輯與實踐邏輯而決定的治理特色。黨的十九大以后國家層面上大力倡導社會治理重心下移意味著將要推進治理結構的調整和重塑，這主要包含兩個范疇內關系的調整，即國家與社會之間的關系以及國家內部各政府之間的關系。首先，從國家與社會關系范疇上來講，旨在形成一種“強國家、強社會”的治理結構。中華人民共和國成立至今，我國先后經歷了“社會管制—社會管理—社會治理”的轉變。中華人民共和國成立之初，為了鞏固國家政權，建立起了單位制為主、街居制為輔的組織管理體制，“單位”作為代理政府實際上承擔著廣泛的管理職能，通過這種高度的組織化來實現政治整合與社會整合的雙重目標。由此我國的社會管理結構長期呈現出一種“強國家、弱社會”的顯著特征，即國家力量遠遠超過社會力量，國家在社會管理中習慣運用行政手段對社會加以管控以維護國家政權穩定，與此同時大大限制了社會領域自主性的發展，社會政策也長期處于一種不完善的狀態。在國家與社會力量的多種組合模式下，“強國家、強社會”則被認為是總體上最有利于國家長治久安的，國家與社會的能力都可以得到充分釋放[12]。黨的十八屆三中全會由“社會管理”向“社會治理”的話語轉變，也充分說明了社會管理主體開始由一元化走向多元化。治理重心下移就意味著國家將在一定程度上賦權于社會，促進社會空間自主性的發展，增強“三社聯動”，使居（村）民委員會向自治性質回歸，以實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動。其次，從國家內部各政府間關系范疇來講，旨在理順條塊關系以構建簡約高效的基層管理體制。在我國的科層體制下，基層治理通常面臨著復雜的條塊矛盾，基層政府易將大量的時間和精力用在處理這些矛盾上，大搞形式主義，而限制了其作為基層政權自身職能的有效發揮[13]。因此治理重心下移的同時必然需要伴隨著政府間條塊關系的調整，要理順基層政府與上級政府之間、上級政府職能部門之間的關系，以此來建立起既簡約又高效的基層管理體制。

（二）治理結構對治理過程的規定路徑

首先，上述治理結構的重塑規定著治理過程，一方面設定著治理主體的行動框架，另一方面則提供著治理主體需要的治理資源。此處的治理主體是指基層治理場域中所涉及到的各類行為主體，包括基層黨組織、政府（城市街道辦事處和農村鄉鎮政府）、市場（轄區內各類企業）、社會（居（村）民委員會及其他各類社會組織）、居民個人等等。就行動框架而言，“強國家、強社會”治理結構的塑造意味著將要在基層治理中形成黨建引領下的多元主體協作共治格局，打破以往治理實踐當中過度依賴政府主體而致的效能不足現狀，充分激發市場、社會組織與居民在基層治理當中的積極性，從而提升治理效能。在多元治理格局下，各行動主體的價值觀會得到一定程度的整合，進而以平等原則基礎上的合作聯動來實現各方“共享愿景”基礎上更大的價值創造[14]，逐步完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。其次，治理結構的調整可以為基層治理主體提供豐富的治理資源。資源在政府的治理活動中是重要的約束性要素，長期以來政府內部的治理資源呈現向上集中的趨勢，而對于基層政府來說則常陷入資源不足的困境。由于基層政府在某種程度上受到上一級政府以及其各職能部門的雙重領導，所以會有大量的職責被移交到基層政府手中，與此同時卻未賦予其必要的財權、執法權等治理資源，呈現出權責不對等的現象。而治理重心下移的核心內容就是要向基層輸送各類資源，既包括人、財、物等有形資源，又包括權力、注意力等無形資源，同時理順政府間的條塊關系，通過費隨事轉和權隨責走等原則來實現政府間的權責對等，以確保基層政府在治理當中有人、有權、有物。

（三）治理重心下移驅動下的行為實踐

治理重心下移通過為基層治理主體設定行動框架和提供治理資源來間接地影響其治理行為，這主要涉及到權力配備、資源配置、權力行使和主體互動等。在治理結構的制約下，可能會產生兩種行為傾向：合范與失范。黨的十九大以來各地圍繞治理重心下移也進行了許多積極探索，并從中積累了成功經驗。結合北京市黨建引領的“街鄉吹哨、部門報到”的街道管理改革實踐，可以來具體分析基層治理過程中正面的治理行為。北京市委市政府為了加強城市基層治理，致力于推進條塊整合以構建一種“X”型治理結構：街道處于中心位置，其向上對接多個職能部門，向下對接多個社區[15]。由此，在“強街”思路的引領下，北京市開始將基層黨建和社會治理適度融合，推進區級職能部門的權力下沉，向街道配備以往所不具有的六項權力，其中以對區級各職能部門綜合執法的指揮調度權以及事項解決的督辦權最為突出，同時還通過各項舉措向街道輸送大量的資金和人才等資源。如行政編制資源開始向街道辦事處傾斜，以充實街道的工作人員隊伍;明確街道辦事處享有對協管員的集中使用權，從而有助于各項工作的開展;規定街道編制內的人員工資標準應該在本區行政機關內部同級工作人員的工資水平之上，以對街道工作人員形成有效激勵。在權力行使方面，當街道辦事處面臨無法依靠自身力量予以解決的復雜事項時，即可以根據職責清單對相關部門進行調度，促使各部門協同解決，但如仍無法有效辦理則啟動“吹哨”，區級平臺組織各政府職能部門隨即“報到”，街道辦事處可以協調各職能部門進行工作，并對職能部門履職期間的工作進行監督與考評。通過這種加強“塊”對“條”的統籌和協調，很好地緩解了街道辦事處在基層治理中所面臨的有責無權的尷尬局面。在基層治理場域中，除了政府以外，其他治理主體也被納入到這個精細化的治理過程，實現了治理主體間的良性互動。北京市將社區和社群作為更好推進新時代基層治理的著力點，實行街巷長制度和專職社區專員制度，讓街鄉干部深入到社區一線并將社區內部的精英和志愿者吸納到管理體制當中，及時捕捉問題和民眾需求并盡快作出回應。同時，基層政府也加大對各類社會組織的支持和培育力度，并通過向其購買公共服務來滿足民眾多樣化的社會需求。此外，通過完善群眾自我管理與自我服務的居民自治機制，來激發社區普通個人參與社區治理的“主人翁”精神。由此就形成了與社會治理重心下移相適應的一系列治理行為，而其又反過來不斷強化著規范意義上的治理結構。

需要注意的是，在治理結構的制約下，治理行為也可能會超出一定的限度，即上級政府下移治理重心的力度與基層社區承接治理重心的能力是不匹配的，超出了基層政府與社區所能承受的合理范圍，這也就會背離治理重心下移的政策初衷進而沖擊著治理結構。劉鳳等人指出，在近年來以治理重心下移為主要手段的基層治理改革中，普遍存在著基層資源短缺、基層政府乏力、結構空洞缺陷以及結構功能失衡等下移困境[16]。這些困境產生的原因主要集中于忽視基層現狀的超量下移、輕效率重形式的低效下移、事務與權力資源的不對等下移、缺乏過程監督的無序下移等[17][18][19]。綜上所述，只有治理結構與治理行為兩者之間不斷地相互調適，促進治理結構與治理過程的雙重優化，才能夠實現治理效能的最終提升。

四、治理重心下移中結構與行為的調適策略

經由第三部分的分析可以發現，在治理重心下移的過程中，為了提升治理效能必須要促進治理結構與治理過程中行為的不斷調適，而行為中的不規范因素則是必須應該予以重視的。治理重心下移的結構設計是科學的，但是往往在實踐運行中易出現一系列偏離效能提升這一目標的行為，在一定程度上消解著良性結構設計應產生的預期效能。因此為了規避治理過程中不規范行為產生的風險，盡量增加治理結構與治理行為間的和諧因素以使兩者在更大程度上保持一致性，提出以下幾點調適策略。

（一）堅持適度原則

無論是從治理重心下移的主體還是從治理重心下移的對象來講，適度原則都是各地推進治理重心下移實踐中所必須一以貫之的。從管理體制的設計來看，治理重心下移必然存在一定的前提條件，即根據資源和事物的性質來確定是下放還是應該繼續保留高位[20]。從20世紀90年代就開始的治理重心下移實踐之所以未能取得明顯的治理成效，在一定程度上也是因為上級政府在將事權下移的過程中忽視了基層政府的承受能力，以導致基層政府“小馬拉大車”的局面。對于上級政府而言，不加區分的事項下移容易使其產生避責的慣性思維，同時可能會增加事項的辦理成本和試錯代價;而對于基層政府而言，則會使其陷入文山會海之中，以形式主義來應付上級的突擊檢查，無疑這對于國家治理效能的提升是非常不利的行為。因此，在新時代推進治理重心下移的過程中應該牢牢把握住適度原則，上級政府應該對基層政府的綜合能力進行評估，并根據其所能承受的工作強度將治理資源和事權向下集中。其中，權責的下移還應該是基于成本效用的考量，由于不同層級政府在承擔公共事務的過程中所具有的優勢不同，比如高層級政府在向社會提供基本公共服務時可以更好地統籌考慮地區間的差異和平等問題，以實現公共服務供給制度設計中的公平和效率，而基層政府在推進生態文明建設、扶貧等工作時卻可以充分調動自身的地方性知識和人脈以提升工作效率，所以應該根據權責的性質來作出區分，將那些真正可以依靠屬地管理充分發揮治理成效的事權下移至基層手中。另外，通過推行清單管理制度將基層政府所承擔的責任和提供的服務類別以及所擁有的權力和人員隊伍等一一確立下來，使街道辦事處或鄉鎮政府在具體的治理行為當中能夠做到于法有據，并能集中精力于自身職責范圍內的公共事務來創造人民福祉。

（二）尊重地方差異

治理重心下移的內在邏輯包含兩個大的方面，即向基層政府賦權和向城鄉社區賦權，在這兩方面的賦權當中都應該切實做到因地施策，不能“一刀切”。由于各地的經濟發展水平存在著顯著差異，各個城市的發展規劃和中心任務也不同，所以在推進治理重心下移的實踐探索當中應該充分結合本地實際，形成具有自身特色的基層治理模式。目前個別地區也已經初步探索出了適合自身的治理重心下移路徑，如北京市通過向街道下放六權，形成了“街鄉吹哨、部門報到”的街道管理新體制;深圳市以大鵬新區為試驗點探索出了在街道層面建立綜合執法隊以將執法力量下沉，實行“區屬、街管、街用”模式;貴州省則充分運用大數據技術建立起各部門的云上辦公平臺，即全面實行“云長制”管理模式。只有真正切合自身發展實際去推動治理重心下移才可能是富有成效的，而不能為了下移而下移，否則就會本末倒置。其次，基層政府在機構設置上也應當充分考慮本地實際。長期以來，我國政府縱向間表現出“職責同構”的模式，即各層級政府均負責大體相同的事情，與此同時機構設置也呈現出“上下對口，左右對齊”特征，這也是政府體制中形式主義得以長期存在的一個深層次結構性因素[21]。根據目前黨和國家機構改革的趨勢來看，基層政權在機構設置上應該要更多面向本地民眾需求、符合本地管理實際，可對原有分散化的機構進行撤銷或者合并，有效整合治理資源以向公眾提供更加精準化和精細化的服務。另外，在基層政府向社區進行賦權的過程中，也必須考慮社區內社會組織的發展程度以及社區居民的公共精神。當前我國社會組織也呈現出發展不平衡、不充分的現狀，經濟發達地區社會組織的發展程度要高于經濟欠發達地區社會組織的發展程度，城市社會組織的數量也要遠多于農村地區社會組織的數量，這就必然導致不同地區擁有的社會自治資源具有很大差別。因此，基層政府應當在準確評估社區內部自治能力的基礎上對其進行賦權，以不至于放權之后的社區治理是低效甚至是無效的。

（三）培育基層能力

推動治理重心下移以提升治理效能需要雙向努力，這個重心不僅要從上級移得出，更要基層接得住，這就需要培育基層治理主體能力。街道辦事處和鄉鎮政府作為基層治理場域中主導性的治理主體，可以從理念、體制、技術等方面為自身增能。在社會治理創新過程中，基層公務員應該更加注重自身德性建構，培養公共服務精神并始終將人民利益放在首位，從而為基層政府承接上級治理重心下移注入人的積極性要素。體制因素也是影響基層政府能力發揮的關鍵性要素，因此街道辦事處和鄉鎮政府應該面向人民需求，優化內部體制機制，簡化辦事流程，構建“一站式服務”平臺，從而為承接治理重心下移夯實制度基礎。技術性要素則可為基層治理提供強有力的支撐，通過“網格化治理+大數據技術”的結合，社區問題和人民需求可被精準識別并及時得到有效回應，街道辦事處和鄉鎮政府應該充分運用互聯網、物聯網等技術輔助其治理過程，以破解各大基層治理難題。此外，應該充分調動社會組織在基層治理當中的積極性和主動性，政府可通過建立社會組織孵化基地來促進其生長，并為其提供資金和政策支持來拓展其發展空間，進而將更多成熟的社會組織納入到基層合作治理過程當中。通過對居（村）民委員會等群眾性自治組織進行“減負”來逐漸淡化其行政色彩，充分保障民眾在自我管理與自我服務中的合法權利。公民個人在基層治理中的作用也不容忽視，可為公民開通建言獻策通道、搭建民主協商平臺，從而充分汲取公民智慧。綜上，街道辦事處和鄉鎮政府為了更好地承接治理重心下移，除了利用好上級輸送的人財物等資源以外，更重要的是注重自身全方位能力的提升以及對社區內部治理資源的挖掘，從而為基層治理提供源源不斷的動力與支撐。

（四）優化監督方式

在治理重心下移的大勢下，管理、服務、資源等決不能一放了之，治理效能的提升還需要優化監督方式，應該圍繞“下放—承接—服務”的流程建立起科學完善的監督過程。省級政府作為各地治理重心下移的主要謀劃者和推動者，其往往需要針對各個下移的環節制定法律規范，明確下移的條件和邊界，以使區、縣級政府及其各部門必須要嚴格依照法定程序和要求將管理權限等資源下放至街道或鄉鎮。同樣街道或鄉鎮也必須在法律規范所許可的范圍內將一些事項下移社區，嚴禁各部門以簽訂“責任狀”的方式將事項擅自轉嫁給街道、鄉鎮或居（村）民委員會。另外，下移主體也必須加強對承接主體的監督，如區、縣級政府及其各部門需要在重心下移以后對街道或鄉鎮的行為進行合理必要監督，這主要包括權力是否正當行使、人財物資源是否得到合理運用、治理效果是否明顯提升等。在此監督過程中需要嚴控區、縣級政府及其各部門對街道或鄉鎮使用的“一票否決”機制。“一票否決”的初衷應該是為了保證基層干部按照上級要求將任務落到實處，然而在實際中上級政府卻易濫用“一票否決”，為了保證完成任務各級政府通過設置“一票否決”事項來向下層層加碼，導致基層干部終日陷于上級考核壓力，從而滋生出各種各樣的形式主義來避免上級問責，這就嚴重扭曲了“一票否決”的設計初衷。為此，中央文件作出指示：“除中央和省級黨委明確要求外，各部門不得以任何形式對鄉鎮和街道設置‘一票否決事項。”[22]所以在以后的監督過程中也需要嚴防諸如口頭傳達等更加隱蔽的方式背后的“一票否決”機制，而使基層干部從各項高壓考核指標中解放出來，投入到自身職責范圍內的實事當中。最后，針對治理重心承接主體為公眾提供服務的環節則應當增加公眾監督的比重，充分保障社區居民的監督權，可通過向居民進行訪談或者發放問卷的方式讓其對街道和鄉鎮以及社區所提供的公共服務進行滿意度評價，以突顯公眾在治理重心下移后效能評判中的重要地位。

五、結語

當前政策所倡導的治理重心下移在“結構—過程”范式下具有特定的理論內涵，旨在通過體制機制的改革與創新來調整基層治理場域中各治理主體間的關系，促進權力、資源等要素的適當配置與運用，使治理重心逐漸向“基層、人民、服務、自治”下移，以治理結構與治理行為的雙向互動調適來提升社會整體的治理效能。治理重心下移的運行機制呈現這樣一個過程：國家層面上推進的治理結構的重塑規定著治理過程，主要表現在為治理主體設定行動框架和提供治理資源進而影響其治理行為，治理行為的核心是權力配備、資源配置、權力行使以及主體互動等，而治理行為的規范與否又反過來影響著治理結構的強化或變形，即維持或沖擊著原有規范意義上的治理結構，只有治理行為與治理結構的不斷相互調適和優化，才能最終促進治理效能的提升。而治理過程的非規范性行為是20世紀90年代以來不斷推進的治理重心下移實踐收效甚微的重要阻礙，因此，在未來持續推進治理重心下移的實踐中，可以通過堅持適度原則、尊重地方差異、培育基層能力和優化監督方式等調適策略來增加治理結構與治理行為間的和諧因素，以不斷推進國家治理現代化目標的實現。“結構—過程”分析范式的引入，為當前治理重心下移提供了更為全面的解析視角，綜合了規范與解釋兩個部分，突破了以往研究中靜態結構分析與動態歷史變遷各自分立的方法缺陷。

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The Operation Mechanism and Adjustment Strategies of the Downward Movement of the Governance Focus under the “Structure-Process” Paradigm

Wen Xiaomei， Li Zhonghan

（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan， 450001）

Abstract： As the basis and support of social governance， primary-level governance is gradually attached great importance by our country. To lay a solid primary-level foundation of “the governance of China” through the downward movement of the governance focus becomes the key aspect in promoting modernization of state governance system and capability. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the downward movement of the governance focus has been given new theoretical connotation and practical requirement. To deeply analyze the downward movement of the governance focus under the “structure-process” paradigm， its operation mechanism shows such a process： the remodeling of governance structure promoted at the national level regulates the governance process， which is embodied in formulating action plan and providing governance resources for governance subjects so as to have an impact on its governance behaviors. The core of governance behavior is power allocation， resource allocation， power implementation and subject interaction， and whether the governance behavior is standardized maintains or impacts in turn the original standardized governance structure. Only when governance behavior and governance structure are continuously adjusted and optimized， can it promote eventually the improvement of governance efficiency. Therefore， besides promoting the downward movement of the governance focus， it is of necessity to supplement some adjustment strategies such as adhering to the appropriate principle， respecting regional differences， cultivating primary-level capacities and optimizing supervision methods.

Keywords： Primary-level Governance; Downward Movement of the Governance Focus; “Structure-Process” Paradigm; Operation Mechanism; Adjustment Strategies

責任編輯：吳 靜

基金項目：國家社會科學基金項目“地方政府公共沖突治理的有效性研究”（17CZZ016）、2020年鄭州大學研究生自主創新重點項目“治理有效中鄉村微治理的實踐機制與優化路徑研究——以豫東鄉村為調研對象”階段性成果。

作者簡介：溫曉梅（1996- ），女，河南洛陽人，鄭州大學政治與公共管理學院2019級碩士研究生，主要從事政府治理與改革研究。

李忠漢（1983- ），男，河南駐馬店人，鄭州大學政治與公共管理學院副教授，主要從事地方政府治理研究。