行政事業單位預算管理問題研究

李藝

摘要：我國正在構建雙循環發展框架，培育新形勢下參與國際合作和優勢競爭成為當前新的任務。因此，做好行政事業單位預算管理工作，既是當前國家財政體制改革的總體要求，也是面對復雜國際環境和新經濟形勢下的必要手段，對增強行政事業單位財政資源配置效率，以及使用效益具有重大意義。本文首先闡述了預算管理的概念、意義及作用，在對現階段行政事業單位預算管理的現狀、存在的問題及產生問題的原因深入分析后，提出完善行政事業單位預算管理的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;預算編制與執行

一、行政事業單位加強預算管理的概述

（一）預算管理的概念

預算管理，作為監管、評價行政事業單位財政資金使用效率和效益的一種機制，是行政事業單位最重要的管理模式之一。預算管理包括預算申報、預算批復、預算執行、決算、績效評價、結果應用、預決算信息公開等各個環節。

（二）行政事業單位預算管理的意義和作用

新預算法實施以來，預算管理在理論和實踐方面有了重大突破，各級財政部門、政府部門、事業單位不斷深化預算體制改革，完善預算編制、規范預算執行、強化績效評價、做好預決算信息公開。通過做好行政事業單位預算管理工作，能夠發揮各級政府部門履行職責的主動性和自覺性，提升公共服務的質量，提高預算資金的使用效益，增強財政資金的透明度，在國家財政收入總體趨緩的背景下，把好鋼用在刀刃上，提高行政事業單位預算管理的精細化、科學化水平，向綜合管理挖潛力、要效益。

1.預算編制科學合理

科學合理的編制部門年度預算，是增強預算資金約束性、預算管理目標化、預算執行規范化、預算信息公開化的前提。行政事業單位預算編制，不能僅看作資金的編制，要根據環境變化的趨勢、部門履職的實際需求、年度工作計劃，考慮影響收支增減的各類因素，預判未來可能發生的新情況、新問題，進行科學編制。

2.預算執行監控有力

預算執行監控，是預算管理的重點環節，預算執行監控管理具有“涉及部門多、實施環節多、項目周期長”等特點，首先，預算執行部門將預算進行細化分解，以績效目標為導向，由各業務部門實施，其他部門給予積極配合協調。其次，及時統計預算項目的資金執行進度、績效產出數量、質量、時效、成本、效益等指標，與年初預算進行對比分析，對發現的預算執行中的偏差，及時采取相關整改措施，保證預算執行與預算目標的一致性，預算執行進度達到財政部門要求。

3.預決算信息公開透明

預決算信息公開，主要是在規定的時點、按規范的內容和格式進行公開，接受群眾監督。預算、決算信息公開，是建設陽光政府、責任政府的基本要求，特別是隨著“互聯網+政務”應用的不斷拓展，預算公開的內容、范圍也在不斷擴大，預決算公開的內容形式應不斷改進，利用好圖文解讀、名詞解釋等方法，讓群眾更容易理解，更好推進財政民主監督、財政預算公開透明政策的落地。

4.預算績效管理全過程全員參與

全過程原則，是指預算管理要包含預算編制、績效目標設定、事前績效評估、預算跟蹤監控、績效評價、結果應用、信息公開等環節。全員性原則，是指部門全員共同參與預算管理，包含目標申報、跟蹤監控、績效評價、結果應用等流程，要求全體成員參與到管理過程當中，每一個單位成員的分目標即為總目標的一部分，強化預算的約束性，以優化、合理的方式投入資源，關注成本效益比率，凝心聚力，將預算管理各環節工作落到實處，實現部門整體預算績效目標。

二、行政事業單位預算管理的現狀和存在的問題

（一）預算管理意識淡薄，全員參與度不高

首先，行政事業單位中的職能部門成員，大部分對預算績效管理理解層次不深，績效意識不強，不能深度參與績效目標申報、預算跟蹤監控、績效評價、結果應用等工作，與預算管理部門的配合度差，全員參與預算績效管理成為口號。其次，許多單位未意識到預算績效管理在整個單位綜合管理中的重要地位，未將計劃管理、組織管理、業務管理等與預算績效管理相融合，業務部門開展預算管理的積極性和主動性未調動起來，未形成全面預算績效管理的氛圍。

（二）各部門預算管理配合度差，專業化程度低

預算管理是一個跨學科的綜合管理體系，包含資金、業務、財務、政府采購、資產管理等多個環節，專業性較強，各部門配合要求高，應堅持系統管理原則，采用聯席會議、討論會、論證會、總結會等多種形式，跨部門完成預算管理各項工作。目前，許多行政事業單位建立了部門預算管理小組，配備了相應的人員，但未有效建立起部門間的配合協調機制，加之相關人員專業水平較低，不具備相應的預算管理能力，不能適應全面預算管理的要求，因此無法充分發揮全面預算管理的最大效用。

（三）預算編制程序粗放，缺乏細致化和科學性

全面預算管理對年度預算編制提出了更高的要求，但部分行政事業單位對預算編制還處于被動應對的狀態，對預算編制流程不了解，工作細致性差，預算編制信息填報較為粗放。如：預算資金細化不足，績效目標分解不全面，可行性論證不充分，相關依據文件資料收集不足，造成預算編制質量不高，不能對全面預算管理奠定好基礎。

（四）預算執行監控力度弱，缺乏全面監督

行政事業單位人員對于全面預算管理意識的淡薄，一個重要原因是監管力度不夠，未建立問責機制。預算執行監控，即對預算項目執行進行全面的監督，包括資金的使用進度、績效產出數量、質量及效果，能對預算執行的偏差、錯誤起到自我修正的作用，但由于機制不完善，即使預算出現了問題也不需要對此負責，導致預算執行部門對督促、預警、糾偏、修正等缺乏足夠的重視，預算監控失去應有的效果。

（五）預算績效評價流于形式，缺乏深度和廣度

預算績效評價，是預算管理中很重要的事后控制環節，由于績效評價涉及資金、業務、組織、管理、制度等多個學科領域，專業化要求高，有些行政事業單位組成績效評價小組成員的知識水平和能力有限，雖然也進行了評價，但評價工作流于表面，缺少適合的評價方法，評價分析的深度和廣度不足，不能歸納出存在的問題，相關建議不具備可行性。其次，未建立預算績效評價管理制度及實施細則，未設立合理的績效評價指標體系和評扣分標準，未設立評價抽樣和訪談、問卷的范圍和覆蓋標準，不能對績效評價起到規范和指導作用。

三、行政事業單位預算管理存在問題的原因分析

（一）意識淡薄，源于對預算管理的概念理解不足、未與年度考核掛鉤

我國行政事業單位預算管理體系建設起步較晚，部分單位對其重要性認識不夠，預算績效意識相對薄弱，對預算管理的主動性、積極性不足。其次，全面預算管理是一個全新概念，但由于相關人員知識結構有限，對預算工作流程不熟悉，給預算管理體系建設與實施造成了較大障礙。再次，未建立預算管理與單位考核相銜接的機制，由于預算管理工作與部門考核、員工個人考核無直接關聯，因此缺乏相應的自主學習和主動作為的動力。

（二）預算工作配合度差，未建立各部門相融合的預算績效管理體系

將預算管理與業務管理緊密融合，首先要建立跨部門的預算管理協同機制，如建立領導小組，下設常設機構，配置專兼職人員，明確責任部門、監督部門的職責，提出在各個時間節點各部門配合的具體要求，定期召開協調會、討論會，及時發現問題，認真研判，提出相關整改方案。但從目前實踐看，部分單位未將協調機制落到實處，主要原因是單位層面未設立相應的專職機構，未明確預算各相關部門的職責，各預算管理階段相應事項規定不明確，監督問責機制未發揮作用。

（三）預算編制不科學，對項目支出事前論證評估不足

部分單位領導、預算編制人員對預算項目進行論證、評估的認識不足，認為預算就是編制預算資金，不對項目進行可行性必要性論證、不對項目進行風險分析、成熟度進行研判，項目資金不能細化，績效指標設置不全面，導致許多問題項目、不具備實施條件的項目倉促上馬，項目預算下達后，無法有效實施，造成財政資金的閑置。

（四）預算執行監控力度弱，重資金進度輕績效進度

預算執行監控，主要是定期統計和分析預算執行過程中的實施進度、績效目標的實現程度，對出現的偏差提出預警并糾正，促進部門預算的順利實施。但在實踐中，多數部門重視資金的執行進度，對項目績效目標實現程度未引起重視;其次，對執行進度較差的項目，沒有很好的督促辦法。分析其原因，主要是跟蹤監控小組權威性不足，問責機制落實不嚴格，出現偏差的部門未落實問題分析和整改措施所致。

（五）績效評價缺乏深度廣度，績效評價方法單一

目前的績效評價工作，僅做形式審查，未對評價質量提出要求，導致評價部門對報告質量重視程度較低;其次，評價人員知識結構與被評價項目不匹配，不能對項目展開專業化分析;第三，評價人員選用的方法有限，實地勘察、訪談、問卷的樣本選取量低，統計結果無法反映項目真實狀況。

四、完善行政事業單位預算管理的對策建議

（一）加大全面預算管理培訓力度，增強全員績效意識和參與度

行政事業單位要練好內功，除建制度、設流程外，應加快培養一支精通行政事業單位預算管理的隊伍，多利用專家團隊，對單位全員進行相關預算知識培訓。開展培訓，應不斷更新預算管理政策法規，注重理論聯系實際，就部門工作實際進行操作培訓，利用實景教學模式，讓相關人員快速掌握預算管理的工作方法、實際操作技巧，在實踐中學習提高，不斷積累經驗。其次，發揮引進智力和外部專家的作用，建立人才庫，在預算申報、項目庫建設、事前績效評估、績效評價、績效管理工作總結等重要節點，采取培訓、專家論證等方式，合理設計項目績效指標值，分析預算項目的必要性、可行性和相關風險，討論預算管理中存在的系統性問題，提出改進建議，從而不斷提高預算績效管理的質量和水平。

（二）建立預算管理體系，強化預算執行部門間配合

部門間配合順暢，能夠增強預算管理的專業性，促進預算單位高效整合資源，增強管理的有效性，提高投入產出效率和效益。除財務部門做好自身預算工作外，行政事業單位應建立起財務部門、行政部門、人事部門、業務管理部門的協同配合機制，部門間配合機制應滲透到預算管理的每一個環節，如：事前做到準確預判，對項目申報進行科學的可行性論證與評估;事中做到資源的合理利用，控制預算執行的進度，增強預算的剛性約束力;事后能夠及時進行評價，并就發現的問題加以整改，指導下一年度預算的申報工作。

（三）加大事前績效評估力度，增強預算編制前瞻性

預算編制應有前瞻性，在項目預算申報前，應進行嚴格的項目論證，評估其必要性、可行性及存在的風險，設立科學的績效指標，項目成熟一個、評估一個、申報一個。對于新增的重大決策預算項目，應當采用公眾參與法、專家論證法、風險評估法、合法性審查法、集體決策等方法，按照項目立項要求，將各項事前績效評估工作嚴格履行到位。編制過程中，充分利用信息化手段，提升預算管理的數據基礎。通過多網融合、數據計算與分析、部門間地區間對比分析等技術手段，促進預算編制的精準化。

（四）落實預算管理監督體系，優化預算管理路徑

預算監督，一般分為內部監督、外部監督。內部監督由預算管理部門實施，對預算申報、預算執行、績效評價、結果應用、信息公開等過程予以監督，其次是單位紀檢監察部門對預算全過程進行監督，對發現的問題予以問責。外部監督主要包括：財政部門監督、審計部門、紀檢監察部門監督、人大政協監督、第三方機構監督、黨委巡視監督、群眾監督等。內外部監督能有效性發現和揭示預算管理的相關缺陷和問題，督促行政事業單位改進管理，優化預算管理路徑。

（五）運用多種預算績效評價方法，實現預算績效管理的自覺

預算績效評價，首先應制定績效評價評分體系，確定評分辦法。其次，針對每一項指標，獲取相關數據并進行評分，對于相應數據的獲取，可選取多種方法，如查看管理臺賬、統計財務數據、進行訪談和問卷調查、實地檢查、對比分析等，對于實際項目，應根據其特點，選定合理的方法，確定抽樣原則和比例，獲取較為客觀、真實的數據，為評價打分積累素材。其次，定期開展績效跟蹤監控，包括統計預算資金執行進度、檢查項目目標實現程度，分析投入產出比率，對預算執行中的偏離現象進行研討，預計全面目標可實現程度，將預算執行中的問題消滅在萌芽狀態。建立預算執行責任制，將預算目標層層分解，落實到部門和個人，對預算執行進度合理的部門予以激勵，對執行進度較差的部門進行督促和問責，維護責權統一，提高各責任部門的管理自覺性。

五、結束語

行政事業單位應健全預算管理制度，提升預算管理工作效率，充實預算管理人員，加強預算管理全程監督，積極應對新政策的挑戰，提升行政事業單位預算管理工作實效。

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